II SAB/Ol 69/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy S. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy S. do rozpoznania tiret 4 i 5 wniosku skarżącego z dnia [...] - w terminie 14 dni; II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie w zakresie bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz skarżącego M. P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. P. (dalej Skarżący) [...] r. za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do Wójta Gminy S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie: - powierzchni gruntów leśnych stanowiących własność gminy i/lub będących w jej zarządzie w latach 2015 2020; - objętości pozyskania drewna z lasów gminnych w latach 2015-2020; - areale zalesień na terenach gminnych w latach 2015 - 2020; - areale powierzchni gruntów przeznaczonych do zalesienia w gminie w latach 2015 - 2020; - areale zalesienia gruntów nieleśnych w gminie w latach 2015- 2020; - powierzchni produkcyjnej gminnych szkółek leśnych w latach 2015 - 2020. Skarżący jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał przesłanie informacji pocztą elektroniczną. Wobec braku odpowiedzi ze strony organu Skarżący pismem z 13 czerwca 2024 r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność wójta. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: I. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z [...] roku; II. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegający na pozostawieniu go bez odpowiedzi - a tym samym braku: - decyzji odmownej oraz - powiadomienia o okolicznościach wskazujących na brak możliwości udostępnienia tejże informacji Skarżący w motywach skargi wskazał, że termin do udostępnienia wnioskowanej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo przekroczenia tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Jednocześnie zwrócił uwagę, że organ nie skorzystał z możliwości opóźnienia terminu udostępnienia informacji, co zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jest dopuszczalne pod rygorem powiadomienia wnioskodawcy (w terminie 14 dni od złożenia wniosku) o powodach tegoż opóźnienia wraz ze wskazaniem terminu przekazania informacji. W sformułowanej w piśmie z 28 czerwca 2024 r. odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W motywach swojego stanowiska organ wskazał, że potwierdza jako bezsporne okoliczności faktyczne podane w skardze. Zastrzegł równocześnie, że wnioskowane przez Skarżącego informacje zostały przygotowane niezwłocznie po otrzymaniu wniosku przez pracownika Urzędu Gminy. Dnia 29 marca 2022r. z adresu mailowego [...] skierowano odpowiedź z zawnioskowanymi informacjami. Organ do dnia skierowania skargi przekonany był, że informacje dotarły do Skarżącego. Dopiero analiza skargi wykazała, że udzielając odpowiedzi dnia 29 marca 2022r. w adresie mailowym Skarżącego doszło do literówki. Organ nie otrzymał wcześniej żadnych informacji od Skarżącego w przedmiocie braku rozpoznania jego wniosku, która umożliwiłaby weryfikację przyczyn braku otrzymania przez Skarżącego maila. Także na adres mailowy [...] nie przyszedł żaden automatycznie wygenerowany komunikat o skierowaniu maila do złego adresata. Równocześnie organ wskazał, że 28 czerwca 2024 r. skierował ponownie odpowiedź na prawidłowy adres e-mail. W piśmie z 14 lipca 2024 r. skarżący odniósł się do stanowiska organu. Podtrzymał co do zasady stanowisko zawarte w skardze i wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, - zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych w łącznej kwocie 617,00 zł (opłata sądowa od skargi -100,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa -17,00 zł, koszty zastępstwa procesowego w sprawie skargi - 480,00 zł, koszt korespondencji w sprawie skargi - 20,00 zł); - stwierdzenie, iż działanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wskazanie, jakie działania organ podjął po ujawnieniu naruszenia art. 33 ust. 1 ogólnego rozporządzenia o ochronie danych osobowych z 27 kwietnia 2016 r. (2016/679) (dalej "RODO") oraz art. 34 ust. 1 RODO, tj. Gmina jako administrator nie dochowała obowiązków związanych z jednej strony ze zgłoszeniem naruszenia ochrony danych osobowych na warunkach i w terminie określonym w art. 33 ust. 1 RODO, a z drugiej zaniedbała obowiązek zawiadomienia osób, których dane dotyczą, o naruszeniu ochrony danych osobowych; Skarżący motywując swoje stanowisko wskazał, że Organ podjął próbę udzielenia odpowiedzi na jego wniosek dopiero po złożeniu skargi, jednocześnie zamiast przesłać dokumenty potwierdzające żądane informacje - przesłał prosty dokument tekstowy, który w żaden sposób nie jest weryfikowalny. Mając na uwadze powyższe skarżący uznał, że organ nadal pozostaje w bezczynności w zakresie odpowiedzi na wniosek skarżącego i zasadne jest dalsze procedowanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.")., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."). W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej przesłany został organowi pocztą elektroniczną [...] r. Niesporne jest, że organ nie udzielił odpowiedzi w określonym ustawa 14 dniowym terminie, jak również nie podjął (skutecznie) innych działań przewidzianych u.d.i.p. Podkreślenia wymaga również, że na żadnym etapie postępowania organ nie negował, że żądana przez skarżącego informacja mieści się w zakresie normowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podniósł natomiast, że w istocie podjął nieskuteczne starania zmierzające do udzielenia informacji, lecz z uwagi na omyłkę pisarską nie zdołał skutecznie przesłać skarżącemu wiadomości zawierającej odpowiedź na jego wniosek. Dopiero w momencie wniesienia skargi, organ zyskał wiedzę, że w sposób nieskuteczny przesłał odpowiedź na wniosek skarżącego. Mając na uwadze powyższe organ ponowił próbę przekazania skarżącemu żądanych informacji już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Na adres elektroniczny skarżącego organ 28 czerwca 2024 r. przesłał odpowiedź w której wskazał, że powierzchnia gruntów leśnych w latach 2015-2020 wynosiła w poszczególnych latach: 2015 r. -3,2800 ha; 2016 r. - 3,1700 ha; 2017 r. - 2,9200 ha; 2018 r. - 2,9200 ha; 2019r. 2,9200 ha, 2020 r. - 2,8624 ha. Organ poinformował jednocześnie, że: "Gmina S. nie pozyskuje drewna z lasów gminnych oraz nie zalesia tego typu terenów"=. Na terenach niestanowiących lasów, w przypadku wycinki drzew Gmina S. dokonuje nasadzeń zastępczych drzew gatunków rodzimych zgodnie z wydaną decyzją Starosty Powiatowego w M. Na naszym terenie brak jest gminnych szkółek leśnych". Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Udostępnieniu podlega więc informacja o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej i zasadach ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Stosownie do powyższego uznać w kontrolowanej sprawie należy, że informacje żądane przez stronę skarżącą we wniosku z [...] r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskowane dane niewątpliwie mieszczą się w przywołanej wyżej kategorii informacji publicznych. Jednocześnie zaznaczyć należy, że fakt bezczynności organu nie jest sporny między stronami i znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. Dostrzec należy przy tym, że 29 marca 2022 r. organ podjął nieskuteczna próbę przesłania skarżącemu odpowiedzi na wniosek, a 28 czerwca 2024 r. odpowiedź taką przesłał, choć w treści zakwestionowanej przez Skarżącego. Osią sporu w niniejszej sprawie jest zatem ocena czy zakres i rodzaj udostępnionych skarżącemu danych stanowi pełną odpowiedz na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący stoi bowiem na stanowisku, ze organ zobowiązany był przesłać "dokumenty potwierdzające żądane informacje". W ocenie Sądu wiadomość organu przesłana skarżącemu drogą elektroniczną 28 czerwca 2024 r. nie zawierała odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku z [...] r. Odnośnie do pierwszego pytania organ podał powierzchnie gruntów leśnych w latach 2015-2020 wyodrębniając dane za każdy rok. Odnośnie drugiego i trzeciego pytania organ wskazał, ze gmina nie pozyskuje drewna z lasów gminnych oraz nie zalesia tego typu terenów. Co do pytania szóstego wskazał natomiast, że na terenie gminy brak jest szkółek leśnych. Organ nie udzielił natomiast odpowiedzi na pytania dotyczące podania areału powierzchni gruntów przeznaczonych do zalesienia w gminie w latach 2015 - 2020 oraz areału zalesienia gruntów nieleśnych w gminie w latach 2015 – 2020. Podkreślenia wymaga przy tym, że treść złożonego przez skarżącego wniosku nie zawierała żądania przekazania konkretnych dokumentów (wbrew stanowisku skarżącego jakie zawarł w piśmie z 14 lipca 2024 r.). Skarżący wnioskował jedynie o udzielenie odpowiedzi na zadane pytania. Wbrew stanowisku skarżącego organ nie był zatem zobowiązany do przesłania konkretnych dokumentów, a jedynie odpowiedzi na zadane pytania (wskazania konkretnych informacji), co w części uczynił. Skoro organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w części, to postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku w załatwionej części podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08). Wobec tego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w załatwionej już części (pkt II sentencji). W punkcie I sentencji Sąd zobowiązał natomiast organ do załatwienia wniosku w zakresie pytań objętych titerami 4 i 5, gdyż treść odpowiedzi organu nie obejmowała danych jakich żądał Skarżący, a informacje te stanowiły informację publiczną. Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt IIII wyroku). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu ww. przepisu będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r. I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (zob. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało bowiem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Podkreślić należy, że organ dopuścił się naruszenia terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ w odpowiedzi na skargę przedstawił jednak w sposób wiarygodny powody opóźnienia rozpoznania wniosku. Przyczyny te, choć zawinione przez organ, nie miały cechy lekceważenia prawa lub braku woli załatwienia sprawy. Organ pozostawał bowiem w błędnym przekonaniu, że odpowiedzi na wniosek udzielił. Poza granicami niemniejszej sprawy pozostaje natomiast ocena sygnalizowanego przez skarżącego w piśmie z 14 lipca 2024 r. ewentualnego naruszenia art. 33 ust. 1 ogólnego rozporządzenia o ochronie danych osobowych z 27 kwietnia 2016 r. (2016/679) (dalej "RODO") oraz art. 34 ust. 1 RODO. Sąd orzekł w punkcie IV wyroku o kosztach postępowania. Wysokość tych kosztów obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpis od skargi uiszczony w kwocie 100 zł. W zakresie wniosku pełnomocnika o zwrot kosztów korespondencji, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko zajęte m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2015 r., I OZ 1531/15, w którym wskazano, że do podlegających zwrotowi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie zaliczają się koszty związane z wniesieniem sprawy do sądu, ani też koszty kierowanej do sądu korespondencji. Katalog niezbędnych kosztów postępowania wskazany w art. 205 p.p.s.a. ma charakter wiążący i wyczerpujący. W tej sytuacji wskazywane przez pełnomocnika skarżącego koszty związane z prowadzeniem korespondencji, jako wykraczające poza zakres art. 205 § 2 p.p.s.a., nie mogły podlegać zasądzeniu. Podobnie w postanowieniu z dnia 13 marca 2012 r., II FZ 30/12, NSA stwierdził, że przedstawiony w art. 205 § 2 p.p.s.a. katalog niezbędnych kosztów nie może być rozszerzany na wydatki inne, w tym drobne i zwykle występujące przy okazji procesu sądowego. Koszty te są pokrywane przez przyznawane pełnomocnikowi wynagrodzenie. Koszty korespondencji zostają uwzględnione w wynagrodzeniu pełnomocnika za podjętą przez niego czynność (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 września 2021 r., IV SAB/Po 101/21). W ocenie Sądu zasądzona w niniejszej sprawie kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w pełni uwzględnia zarówno poniesione koszty korespondencji jak i nakład pracy tego pełnomocnika.