II SAB/Ol 7/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Wójta w udostępnieniu informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta do rozpoznania wniosku M. H. z dnia "[...]" o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Wójta na rzecz M. H. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W złożonej do tutejszego Sądu skardze M. H. podał, że wnioskiem z dnia 1 listopada 2015 r. zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości nagród przyznanych w 2014 r. i 2015 r. (do dnia odpowiedzi na wniosek) wszystkim pracownikom Urzędu Gminy przez podanie imienia i nazwiska, kwoty brutto oraz uzasadnienia przyznania danemu pracownikowi nagrody. Wobec braku odpowiedzi, skarżący ponowił przedmiotowy wniosek w dniach: 12, 16 listopada i 9 grudnia 2015 r. Z uwagi na milczenie organu, skarżący wniósł o: zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych, zgodnie z wnioskiem z dnia 1 listopada 2015 r.; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenia prawa; wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy podał, że jedynym dokumentem otrzymanym od skarżącego była skarga na bezczynność. Zauważył, że skarżący, który twierdzi że taki wniosek został skierowany drogą elektroniczną, nie przesłał wniosku za pomocą platformy e-PUAP lub Cyfrowego Urzędu, co dałoby stronie pewność, że wniosek został skierowany do właściwego adresata. Wyjaśnił ponadto, że Gmina zabezpieczyła adres e-mail programem antywirusowym, przez co nie wszystkie wiadomości są odbierane. Niektóre z nich są bowiem automatycznie kierowane przez program do folderu "spam". Dodał, że po wysłaniu wiadomości, skarżący nie kontaktował się telefonicznie w celu potwierdzenia otrzymania wysłanych wiadomości przez Urząd Gminy. W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2016 r. skarżący stwierdził, że nie miał obowiązku korzystania ze wskazanych przez organ platform cyfrowych ani telefonicznego kontaktowania się z organem po złożeniu wniosku. Zauważył, że nie powinno być w zakresie zainteresowania obywatela, w jaki sposób organ administracji zabezpieczył swój system. Do pisma skarżący załączył wydruki wysłanych do organu wiadomości e-mail, to jest wniosku i ponagleń. Na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., swój udział w postępowaniu zgłosiło Stowarzyszenie "[...]", które poparło skargę i argumenty w niej zawarte. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dopuścił w/w Stowarzyszenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt. 1, 2 i 3 p.p.s.a.), a także w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H.Beck Warszawa 2013 r. str.77). Dla uznania bezczynności w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga dotyczy bezczynności Wójta Gminy w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 1 listopada 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku tym, powołując się na Prawo prasowe i ustawę o dostępie do informacji publicznej, skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości nagród przyznanych w 2014 r. i 2015 r. (do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek) wszystkim pracownikom Urzędu Gminy przez podanie ich imienia i nazwiska, kwoty brutto i uzasadnienia przyznania danemu pracownikowi nagrody. Należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058), dalej jako: u.d.i.p., nie stawiają jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wskazywał, że za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r. , sygn. akt I OSK 2897/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Pogląd ten w pełni zasługuje na aprobatę, szczególnie z uwagi na brak konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz z art. 10 ust. 2 tej ustawy, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Z uwagi na powyższe, do obowiązków organu administracji publicznej należy taka organizacja pracy urzędu, w tym konfiguracja poczty elektronicznej i filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu – aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15, CBOSA). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15). Tym samym, ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża organ, a nie wnioskodawcę. Obowiązkiem organu jest bowiem przestrzeganie obowiązujących przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP), a w konsekwencji takie zorganizowanie swojej pracy i zatrudnienia, aby obowiązek ten – także w zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – był zrealizowany i każdy z wpływających do organu na oficjalny adres jego poczty elektronicznej listów był odbierany i odczytany. Podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu (zob. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15, CBOSA). Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżący wykazał, że złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej, na adres e-mail Gminy, widniejący na stronie Biuletynu Informacji Publicznej tej Gminy. Organ Gminy twierdzenie, że nie otrzymał przedmiotowego wniosku, uzasadnił korzystaniem z programu antywirusowego. Jak wyżej wykazano, okoliczność ta jest bez znaczenia w sprawie, gdyż skoro organ podał adres swojej poczty elektronicznej w BIP, to winien tak zorganizować obsługę poczty elektronicznej, aby móc we właściwym terminie, zareagować na otrzymywane tą drogą podania. Tym samym należało uznać, że skarżący skutecznie złożył przedmiotowy wniosek. Nie ma wątpliwości co do tego, że wniosek ten nie został dotychczas załatwiony. Rozpoznając skargę na bezczynność organu, Sąd nie może wypowiadać się o tym w jaki sposób sprawa powinna być załatwiona. Rola Sądu w takiej sprawie ogranicza się tylko do dokonania oceny, czy organ rzeczywiście pozostaje w bezczynności, a w razie jej stwierdzenia, do zobowiązania organu do wydania aktu albo dokonania czynności. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Wniosek ten niewątpliwie dotyczy spraw publicznych a organ, do którego wpłynął wniosek jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji. Katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu został określony przykładowo w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, iż informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. W zakresie informacji publicznej mieści się informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. Informacją publiczną jest, zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 796/14 dostępne w CBOSA). W związku z tym, że do dnia rozpoznania niniejszej sprawy Wójt Gminy nie podjął żadnej czynności zmierzającej do załatwienia wniosku skarżącego, Sąd uznał za zasadną skargę dotyczącą bezczynności tego organu i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt 1 sentencji wyroku, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 listopada 2015 r. Przystępując do załatwienia wniosku organ powinien w pierwszej kolejności ustalić właściwy tryb postępowania. Wynika to z faktu, że we wniosku M. H. powołuje się zarówno na przepisy ustawy – Prawo prasowe jak też na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Jako nadawcę e-maila, zawierającego przedmiotowy wniosek, wskazano Redakcję portalu "[...]", wniosek został podpisany przez M. H. Nie wyjaśniono, czy działał on w imieniu własnym, jako osoba fizyczna czy też w imieniu prasy. Dokonanie właściwych ustaleń dotyczących tej kwestii implikuje dalszy tok postępowania. Stosownie do art. 3a ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. z 1984 r., Nr 5, poz. 24 z późn. zmianami) w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Uzyskanie informacji przez prasę jest pojęciem szerszym od informacji publicznej, nadto może nim być jedynie żądanie sformułowane przez prasę w ujęciu Prawa prasowego. Ustalenie, że wniosek pochodzi od prasy wywołuje ten skutek, że podlega on pod reżim prawny w/w ustawy Prawo prasowe. W sposób obszerny do tego zagadnienia odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2016 r. I OSK 1039/15 (dostępny w CBOSA), w którym stwierdził: "Dopiero wstępne ustalenia co do strony podmiotowej wnioskodawcy (wykazania przesłanki pochodzenia wniosku od prasy) ..... mogą pozwolić na obranie właściwego sposobu i trybu jej udzielenia czy też podjęcia innych działań. Jeżeli zatem wnioskodawca domaga się udzielenia informacji prasie, a więc powołuje się na swój przymiot wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 1 lub pkt 5 Prawa prasowego, to winien go wykazać, bo bez tego nie może uzyskać żadnej informacji prasowej rozumianej szeroko". Gdyby zaś czynności wyjaśniające wykazały, że skarżący złożył wniosek jako osoba fizyczna a jego intencją było tylko doręczenie odpowiedzi na wskazany adres mailowy redakcji, to wniosek (który może złożyć każdy) skutecznie zainicjował postępowanie uregulowane w u.d.i.p. Załatwiając wniosek koniecznym będzie zatem jego zakwalifikowanie i rozpoznanie we właściwe trybie. Należy zauważyć, że zarówno wniosek złożony w trybie prawa prasowego, jak i złożony w trybie u.d.i.p. wszczynają postępowanie, które nie ma cech postępowania administracyjnego, lecz wymaga podjęcia określonych działań i poddaje się pewnym rygorom. Wniosek złożony w niniejszej sprawie został złożony skutecznie, zatem zadaniem organu będzie jego odpowiednie zakwalifikowanie i rozpoznanie we właściwym trybie. W ocenie Sądu, bezczynność, której dopuścił się organ, nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne, nacechowane złą wolą podmiotu zobowiązanego; rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). W niniejszej sprawie bezczynność organu była wynikiem braku wiedzy organu o wpłynięciu drogą elektroniczną przedmiotowego wniosku. Wprawdzie nieświadomość ta była zawiniona, lecz nie przesądza to o rażącym charakterze bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Niewłaściwa organizacja sposobu funkcjonowania poczty elektronicznej nie jest bowiem równoznaczna z tym, że organ uporczywie lub celowo uchylał się od ciążącego na nim obowiązku wynikającego z ustawy. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 2 wyroku. Z tego samego powodu Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny lecz daje takie uprawnienie w razie uznania, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zaś w niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to tym samym brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W związku z tym orzeczono tak, jak w pkt. 3 wyroku. O kosztach postępowania sądowego, które obejmują wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.