II SAB/Ol 70/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Inspektora w przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego I. zobowiązuje Inspektora do rozpoznania wniosków skarżącej z dnia "[...]" i "[...]"; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - adwokatowi J. G. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 15 maja 2015 r. M. M. (dalej jako: strona, skarżąca) zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli posesji i obiektów przy "[...]" w "[...]" wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykonał rzetelnie działań zmierzających do przywrócenia właściwego, tj. zgodnego z prawem użytkowania terenu. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) poinformował skarżącą przy piśmie z dnia 26 czerwca 2015 r., że jej skarga jest uzasadniona oraz wyznaczył PINB w "[...]" 30-dniowy termin na rozpatrzenie pisma skarżącej z dnia 29 lipca 2013 r. oraz pisma z dnia 15 maja 2015 r. Wskazał, że w dniu 20 września 2013 r. PINB przeprowadził kontrolę nieruchomości przy "[...]" w "[...]". W wyniku kontroli właściciele nieruchomości zobowiązali się, że w terminie 7 dni doprowadzą działkę do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. O powyższych ustaleniach PINB nie poinformował jednak skarżącej. W dniu 3 sierpnia 2015 r. M. M. wniosła do WSA w Olsztynie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie, wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2015 r. skarżąca zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazanie WINB przeprowadzenia kontroli posesji i obiektów przy ‘[...]" w "[...]". Podniosła, że już w piśmie z dnia 26 czerwca 2015 r. WINB uznał jej skargę za zasadną i wyznaczył PINB w "[....]" 30-dniowy termin na rozpatrzenie jej wniosków. Ze względu na okoliczność, że do dnia wniesienia niniejszego wniosku PINB w "[...]" nie podjął żadnych czynności, skarżąca zwróciła się o wyłączenie PINB od rozpoznania niniejszej sprawy. W kolejnym wniosku z dnia 7 października 2015 r. skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca w całości powtórzyła argumentację zawartą we wniosku z dnia 4 sierpnia 2015 r. Sformalizowała żądanie jako bezczynność PINB w "[...]" w sprawie samowoli urbanistycznej użytkowania posesji pod komis samochodowy i przygotowywanie pojazdów do sprzedaży. Postanowieniem z dnia "[...]" WINB odmówił wyłączenia T. P. - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" jako organu z udziału w postępowaniu administracyjnym w których stroną jest M. M. Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 48/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 15 maja 2015 r. W dniu 4 lipca 2016 r. M. M. wywiodła do tut. Sądu skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego. Zarzuciła organowi milczenie w sprawie obiektu budowlanego przy "[...]" w "[...]" oraz tolerowanie rażącego naruszenia prawa związanego z tym obiektem, tj. samowoli urbanistycznej i samowoli budowlanej. Podniosła, ze organ wielokrotnie odmawiał wszczęcia postępowania z jej wniosków, jak też uchylał się od przeprowadzenia kontroli rewizyjnej na wskazanej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, powoływanej jako: p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 133 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.) takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo spełniające wymogi zażalenia na brak działań i niezałatwienie w terminie przez WINB sprawy dotyczącej przeprowadzenia kontroli posesji i obiektów przy "[...]" w "[...]". Tym samym należało uznać, że skarżąca uczyniła zadość wynikającemu z art. 52 § 1 p.p.s.a. wymogowi poprzedzenia skargi środkiem zaskarżenia przysługującym w administracyjnym toku instancji. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności WINB to, odnosząc się do tak sformułowanego przedmiotu zaskarżenia, tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zważywszy na analizowany przedmiot zaskarżenia wskazać należy, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 czerwca 2015 r., II SAB/Go 17/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył wyżej wskazane przepisy pozostając w bezczynności polegającej na niewydaniu w terminach przewidzianych przepisami, stosownego do rozstrzygnięcia sprawy aktu administracyjnego z wniosku skarżącej z 4 sierpnia 2015 r. i 7 października 2015 r. Okoliczności sprawy wskazują bowiem, iż został przez skarżącą złożony wniosek (dwukrotnie) dotyczący podjęcia przez organ działań, zawierający konkretnie wskazane zarzuty względem wybudowanej przy "[...]" w "[...]" nieruchomości. W tej sytuacji nie można mieć wątpliwości jaka była intencja wnioskodawcy – wszczęcie postępowania administracyjnego. Sprawa winna być zatem rozpoznana w normalnym trybie administracyjnym, zakończonym wydaniem stosownego aktu administracyjnego. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego winien być bowiem zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a. Przy czym nawet w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ocena zasadności żądania jednostki, a zwłaszcza zasadność jej zarzutów, winna być bowiem dokonana wyłącznie w formach procesowych. Zatem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, czy także ewentualnie przekazania podania do organu właściwego (m.in. rzeczowo) w sprawie. Natomiast brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (przekazania podania) przesądza o bezczynności organu administracji publicznej. W sprawie zainicjowanej wnioskami z 4 sierpnia 2015 r. i 7 października 2015 r. WINB ograniczył się tylko do poinformowania skarżącej pismem z 15 września 2015 r. o niemożności kontynuowania postępowania oraz wspomnianego już postanowienia z 30 listopada 2015 r. o odmowie wyłączenia PINB w "[...]" jako organu z udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną jest M. M., co ciekawe, żadnego z tychże postępowań nie zidentyfikował co do przedmiotu, a w konsekwencji w którymkolwiek z nich nie wszczął postępowania. Powyższe – w ocenie Sądu - pozwala na stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności wobec wniosków skarżącej z 4 sierpnia 2015 r. i 7 października 2015 r., skoro nie rozstrzygnął ich co do istoty, względnie w inny sposób nie zakończył spraw w danej instancji, gdyż za załatwienie sprawy w formie powyżej wskazanej niewątpliwie nie sposób uznać postanowienia organu z 30 listopada 2015 r. Jednocześnie rzeczona bezczynność WINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: Lex nr 12188894). Taki stan, w ocenie Sądu, wystąpił w niniejszej sprawie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika bowiem, że po 4 sierpnia 2015 r. organ poprzestał na sporządzeniu pisma z 15 września 2015 r. oraz wydaniu postanowienia z ‘[...]" jednak – co najistotniejsze - nie podjął żadnej innej czynności w celu załatwienia sprawy (nie wszczął postępowania w jakiejkolwiek sprawie, względnie nie przekazał podania według właściwości). Co więcej – treść postanowienia WINB z "[...]" i następcza bezczynność może sugerować o pozostawaniu organu w przekonaniu o definitywnym "załatwieniu" spraw z wniosków skarżącej w sposób i formie prawem przewidzianej, co oczywiście – z przyczyny powyżej podanej – nie może być zaakceptowane. Głównie ta właśnie okoliczność, poza oczywiście czasookresem bezczynności w rozpoznaniu rzeczonych wniosków, rzutowała na charakter naruszenia prawa. Sygnalizacyjnie wspomnieć tylko wypada, że WINB nie poinformował - w trybie art. 36 § 1 k.p.a. - wnioskodawczyni o przyczynie bezczynności (milczenia) organu, co mogło być logiczną konsekwencją pozostawania organu w przekonaniu o ostatecznym "załatwieniu"" przedmiotowej sprawy. W ocenie Sądu takie zachowanie (w niniejszej sprawie) organu administracji publicznej może wskazywać na nie dość należytą staranność w wypełnianiu swych ustrojowych (procesowych) powinności, co uzasadnia wniosek o rażącym naruszeniu prawa. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że WINB pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosków skarżącej i bezczynność ta ma miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, dokonania czynności, stwierdzenia lub uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosków skarżącej z 4 sierpnia 2015 r. i 7 października 2015 r. (punkt 1 wyroku). Stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). O kosztach pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku).