II SAB/Ol 76/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania: wniosków skarżącego z dnia "[...]", wniosku skarżącego z dnia "[...]", wniosków skarżącego z dnia "[...]" - w terminie 14 dni; II. orzeka, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "[...]" wnioskami z dnia 18 sierpnia 2015 r. zwrócił się do Wójta Gminy "[...]" o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1) wysokości pełnych kosztów koncertu muzycznego, który odbył się dnia 14 sierpnia 2015 r. pn. "[...]" to jest kosztów: wynagrodzenia występujących zespołów oraz nagłośnienia, oświetlenia, ochrony, itp., przez przesłanie na adres wnioskodawcy kserokopii wszystkich umów i zleceń oraz faktur związanych z tym koncertem; 2) wysokości wydatkowanych środków publicznych na obsługę Gminy "[...]" w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych w grudniu 2014 r. i lipcu 2015 r., przez przesłanie na adres wnioskodawcy kopii faktur; 3) ilości i rodzaju zebranych przez Gminę "[...]" odpadów komunalnych w okresie od 1 lipca 2013 r. do końca lipca 2015 r. w rozbiciu na poszczególne miesiące i wyszczególnienie rodzaju odpadów, to jest odpady zmieszane, plastik, itp., a także uzyskanych przez Gminę poziomów odzysków i recyklingu (zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) za lata 2013 i 2014 - przez przesłanie ich na adres wnioskodawcy; 4) wysokości wydatkowanych środków publicznych na realizację umowy zawartej pomiędzy Gminą Biskupiec a "[...]", w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych przez przesłanie kserokopii faktur wystawionych w ramach tych usług, za grudzień 2014 r. i lipiec 2015 r. W piśmie z dnia 2 września 2015 r. Wójt Gminy "[...]" wyjaśnił, że przedmiotowy koncert nie był organizowany przez Gminę "[...]", lecz Gminny Ośrodek Kultury w "[...]", posiadający osobowość prawną. Tym samym organ nie jest właściwy do udzielenia wnioskowanej informacji. W odrębnych pismach z dnia 2 września 2015 r. organ poinformował wnioskodawcę, że żądane przez niego informacje w zakresie uzyskanych przez Gminę poziomów odzysków i recyklingu za lata 2013 i 2014 zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej. Natomiast w pozostałym zakresie wnioski dotyczą informacji przetworzonej. Udzielenie tych informacji wymaga zaś wykazania istnienia szczególnie istotnych dla interesu publicznego powodów udostępnienia tych informacji, do wykazania których wnioskodawca został zobowiązany w terminie 7 dni od dnia doręczenia pism. Wnioskiem z dnia 4 września 2015 r. wnioskodawca zażądał udzielenia informacji w zakresie ilości i rodzaju zebranych przez Gminę "[...]" odpadów komunalnych w okresie od 1 lipca 2013 r. do czerwca 2015 r. w rozbiciu na poszczególne kwartały 2014 r., i pierwsze półrocze 2015 r. i przesłanie ich na adres wnioskodawcy. W pismach z dnia 21 września 2015 r. Wójt Gminy "[...]" stwierdził, że żądane informacje dotyczące wysokości wydatkowanych środków publicznych na realizację umowy zawartej pomiędzy Gminą "[...]" a "[...]", w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych oraz ilości i rodzaju zebranych przez Gminę "[...]" odpadów komunalnych w okresie od 1 lipca 2013 r. do końca lipca 2015 r., stanowią informację przetworzoną, a jej udzielenie wymaga wykazania istnienia szczególnie istotnych dla interesu publicznego powodów udostępnienia tych informacji, do wykazania którego wnioskodawca został zobowiązany w terminie 7 dni od dnia doręczenia pism. Wnioskami z dnia 22 września 2015 r. wnioskodawca zwrócił się o przesłanie kopii faktur wystawionych przez "[...]", za grudzień 2014 r. i lipiec 2015 r., w ramach realizacji umowy w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych oraz kopii sprawozdań kwartalnych sporządzonych przez "[...]" za okres od lipca 2013 r. do grudnia 2014 r. i za pierwsze półrocze 2015 r., dotyczące ilości i rodzaju zebranych odpadów komunalnych. Jednocześnie wyjaśnił, że nie żąda informacji przetworzonej, gdyż anonimizacja nie zmienia informacji prostej w przetworzoną, podobnie jak wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu czy zestawieniu posiadanych informacji. W odpowiedzi na powyższe, Wójt Gminy "[...]" w piśmie z dnia 6 października 2015 r., stwierdził, że analiza wniosku pozwala na przyjęcie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, lecz jej udzielenie uzależnione jest od precyzyjnego podania, kopii których faktur domaga się wnioskodawca. Wskazuje on bowiem na faktury za grudzień 2014 r. i lipiec 2015 r., "wystawione w ramach realizacji umów". Gmina w podanym okresie była związana kilkoma umowami cywilnoprawnymi. Wnioskodawca winien więc wyjaśnić, czy faktury mają obejmować konkretne umowy dotyczące odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, czy też wszystkie umowy, jakie obie strony wiązały w tym okresie. W odrębnym piśmie z dnia 6 października 2015 r., Wójt ustosunkowując się do wniosku o przesłanie kopii sprawozdań kwartalnych sporządzonych przez "[...]" za okres od lipca 2013 r. do grudnia 2014 r. i za pierwsze półrocze 2015 r., dotyczące ilości i rodzaju zebranych odpadów komunalnych, podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w pismach z dni 2, 3, i 21 września 2015 r. Dodał, że adresatem wniosku winna być Spółka, która sporządziła przedmiotowe sprawozdania. W złożonej skardze "[...]" zarzucił, że Wójt Gminy "[...]" z niezrozumiałych powodów, uporczywie odmawia mu dostępu do informacji publicznej. Informacje te w myśl obowiązujących przepisów, gminy mają obowiązek publikować na stronach BlP. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach gminy dokonują corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi, w celu weryfikacji możliwości technicznych i organizacyjnych gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym: a) możliwości przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, b) potrzeb inwestycyjnych związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, c) kosztów poniesionych w związku z odbieraniem, odzyskiem, recyklingiem i unieszkodliwianiem odpadów komunalnych, d) liczby mieszkańców, e) liczby właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, w imieniu których gmina powinna podjąć działania, o których mowa w art. 6 ust. 6-12, f) ilości odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie gminy, g) ilości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania odbieranych z terenu gminy. Gminy mają więc obowiązek wykonywania takich analiz za każdy miniony rok, a dokument pod nazwą "Analiza stanu gospodarki odpadami komunalnymi w ....", powinien być umieszczany na stronach Biuletynu Informacji Publicznej każdej Gminy. Skarżący zauważył, że wszystkie gminy z wyjątkiem gminy Biskupiec realizują ten obowiązek. Podkreślił, że gdyby Gmina "[...]" taki dokument posiadała i opublikowała na stronie BlP, to nie było by potrzeby zwracania się o te dane w formie wniosków o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ żądane dane są zawarte w takich analizach. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy "[...]" wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Zaznaczył, że skarżący obok wynikającego ze złożonych wniosków o udzielenie informacji publicznej zarzutu nieudostępnienia informacji, zawarł zarzut braku opublikowania żądanych przez niego informacji w BlP Gminy "[...]". W ocenie organu, zarzucany brak publikacji w BlP nie mieści się w zamkniętym katalogu kontroli działalności administracji publicznej, określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podał ponadto, że skarżący otrzymał od organu kilka pism będących odpowiednimi na jego wystąpienia. Być może nie były one satysfakcjonujące dla skarżącego, ale świadczą o tym, że organ domagał się - w celu załatwienia sprawy - uzupełnienia dostarczonej dokumentacji o koniecznie wyjaśnienia. Poszukiwanie przez organ dodatkowych argumentacji usprawiedliwiających żądane informacje publiczne, będące informacją publiczną przetworzoną, nie może być oceniane jako bezczynność organu. Zdaniem organu, skarżący sam wykazał się bezczynnością, gdyż nie odpowiedział w zakreślonych mu terminach, powstrzymując się od złożenia wyjaśnień mających wykazać istnienie szczególnie istotnych dla interesu publicznego powodów udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 powołanej ustawy) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a art. 3 § 2. W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ((Dz.U. z 2014 r. poz. 782, dalej jak: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu określa przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.. W orzecznictwie przyjmuje się, iż informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., sygn. II SA 1956/02, CBOSA). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, CBOSA). Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. należy zatem odnosić do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. Wskazać jednak należy, iż wprawdzie zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, lecz w odniesieniu do informacji przetworzonej uprawnienie to jest ograniczone, gdyż obejmuje je tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu prawnego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wójt gminy, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Nie jest też sporne, że informacje, o udzielenie których wystąpił skarżący, stanowią informację publiczną. Podnieść należy, że złożenie wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nakłada na organ zobowiązany określone obowiązki. Organ ten winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. , albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Tylko w sytuacji gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji. W takiej sytuacji należy wnioskodawcę jedynie poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, CBOSA). Zatem brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skarżący nie otrzymał bowiem odpowiedzi na skierowane do organu wnioski o udostępnienie informacji publicznej z dni: 18 sierpnia 2015 r., 4 września 2015 r. i 22 września 2015 r. Należy przy tym podzielić pogląd, że informacją prostą jest informacja, której udzielenie nie wymaga specjalnego nakładu sił, analiz i środków wykraczających poza proste czynności techniczne, w odróżnieniu od informacji przetworzonej, która wymaga dodatkowych nakładów pracy w celu stworzenia nowej jakościowo informacji, nieistniejącej dotychczas w przyjętej treści i postaci (zob. np. wyrok tut. Sądu z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 154/12, CBOSA). Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, jej przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet w znacznym zakresie czasowym, lecz przede wszystkim z formą tego przetworzenia. Stąd też zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury i doktryny za takie informacje uznać należy określony zbiór (sumę) informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania koniecznych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych. Tylko jednoznaczne wykazanie, np. ze względu specyfikę gromadzenia i przechowywania dokumentów, ich obszerność, szczególne zasady prowadzenia biurowości, mogłoby w szczególnych sytuacjach uzasadniać uznanie tego typu informacji za informację przetworzoną. Natomiast takie czynności organu jak selekcja dokumentów, w tym poszczególnych decyzji, ich analiza pod względem treści czy anonimizacja danych chronionych, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania tej informacji (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II SAB/Ol 31/15, CBOSA). Należy także zwrócić uwagę, iż w przypadku wątpliwości co do treści wniosku o udzielenie informacji publicznej organ może zobowiązać wnioskodawcę do sprecyzowania żądania. W takim wypadku jednak należy zastosować tryb określony w art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym organ winien rozpoznać wnioski skarżącego z dni: 18 sierpnia 2015 r., 4 września 2015 r. i 22 września 2015 r., mając na uwadze powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Zaistniała bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Samo uchybienie terminowi z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie przesądza o rażącym charakterze bezczynności. Organ nie zignorował żądań skarżącego, a jedynie pozostawał w przekonaniu, że były to żądania udzielenia informacji przetworzonej. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. II wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. III sentencji na zasadzie art. 201 § 1 p.p.s.a.