II SAB/Ol 80/14

Dnia 4 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 roku sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Burmistrza Miasta w ustaleniu warunków zabudowy 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) nie wymierza organowi grzywny; 4) zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że dnia 25 czerwca 2012 r. do Burmistrza Miasta (dalej też jako: organ lub Burmistrz) wpłynął wniosek M. R. (dalej też jako: wnioskodawca, inwestor lub skarżący) o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku przystani z częścią gospodarczą, budowie hangaru na sprzęt wodny i budowie pomostu pływającego na działkach o numerach ewidencyjnych "[...]"obręb E. i "[...]" obręb L., gmina P. Wnioskodawca wskazał, że inwestycja stanowi rozbudowę istniejącego gospodarstwa agroturystycznego a na działce nr "[...]" jest planowana równocześnie budowa siedliska rolniczego. W dniu 12 lipca 2012 r. organ przesłał projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, który po wielokrotnej korespondencji z inwestorem i organem, postanowieniem z dnia "[...]" października 2012 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowienie to uchylił i umorzył postępowanie uzgodnieniowe organu pierwszej instancji stwierdzając, że organ ten wydał postanowienie z uchybieniem 21 dniowego terminu przewidzianego w art. 53 ust. 5 c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.). Organ ten stwierdził, że niezajęcie stanowiska w ustawowym terminie stanowi milczące uzgodnienie, co nie oznacza, że planowana inwestycja nie narusza przepisów o ochronie przyrody. Burmistrz będący organem ochrony przyrody zobowiązany jest zbadać, czy inwestycja ta będzie zgodna z przepisami o ochronie przyrody. W dniu 28 listopada 2013 r. Burmistrz przesłał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r. organ ochrony środowiska uzgodnił przedstawiony mu projekt decyzji a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ wyższego stopnia. Inwestor wniósł skargę na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane w nim w mocy postanowienie organu I instancji, stojąc na stanowisku, że uzgodnieniu podlega wyłącznie projekt decyzji pozytywnych projektów decyzji ustalających warunki zabudowy. Dnia 26 czerwca 2014 r. M. R. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie przez Burmistrza sprawy w terminie, po czym wniósł skargę do tutejszego Sądu zarzucając organowi bezczynność w załatwieniu wniosku z dnia 25 czerwca 2012 r. Pełnomocnik skarżącego opisał przebieg postępowania, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 35 § 1 i § 2 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.; t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy a przez to również i naruszenie ogólnych zasad postępowania takich jak: zasada szybkości, praworządności oraz budzenia zaufania obywateli do organów. Mając na uwadze podnoszone zarzuty skarżący wniósł o: 1/ zobowiązanie Burmistrza do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 25 czerwca 2012 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji; 2/ stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ wymierzenie Burmistrzowi grzywny w wysokości według uznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; 4/ zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że brak możliwości zakończenia sprawy wynikał z przewlekłego prowadzenie postępowania przez organy uzgadniające. Po wniesieniu skargi, w dniu "[...]" organ wydał decyzję nr "[...]" o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na rozprawie przez tutejszym Sądem w dniu 16 września 2014 r. pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż mimo wydania decyzji organ nadal pozostaje w bezczynności, ponieważ wniosek dotyczył szerszego zakresu a nie tylko części inwestycji objętej decyzją. W przedmiotowym wniosku zawarty był też wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla siedliska rolniczego, co do którego organ prowadzi odrębne postępowanie chociaż, zdaniem strony powinno być ono objęte postępowaniem, którego dotyczy skarga. Pełnomocnik uzasadnił wniosek o ukaranie grzywną i stwierdzenie, że bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa tym, że postępowanie toczy się już ponad dwa lata. Ponadto organ działał bez podstawy prawnej, gdyż przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym nie wymagają uzgodnień dla decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Z nadesłanych na żądanie Sądu akt wynika, że dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego złożony był odrębny wniosek, tego samego dnia co w rozpoznawanej sprawie. Wniosek ten został rozpatrzony wydaniem decyzji dnia "[...]" października 2012 r. "[...]". Na rozprawie w dniu 4 listopada pełnomocnik skarżącego wniósł o umorzenie postępowania w zakresie bezczynności organu i podtrzymał pozostałe wcześniej złożone wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), skarga na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których wydawane są decyzje (art. 3 § 2 pkt 1 powołanej ustawy). Z uwagi na wprowadzenie do porządku prawnego nowych unormowań w zakresie przeciwdziałania bezczynności i przewlekłości w postępowaniach administracyjnych oraz braku definicji legalnej "bezczynności" oraz "przewlekłości", rozróżnienie tych stanów dokonywane jest w orzecznictwie sądowym i literaturze prawniczej. W wyroku z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność reinterpretacji pojęcia "bezczynności" poprzez ograniczanie jego rozumienia do niewydawania w terminie decyzji wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy winno zakończyć się wydaniem decyzji przez Burmistrza. Wynika to wprost z treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte w dniu 25 czerwca 2012 r. zaś decyzja została wydana 28 sierpnia 2014 r., a doręczona pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 1 września 2014 r. a więc ze znacznym przekroczeniem terminów ustawowych. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Niewątpliwie zatem decyzja w niniejszej sprawie została wydana po upływie terminów określonych powyższymi przepisami prawa. Nie można przy tym podzielić stanowiska organu, że w sprawie nie doszło do bezczynności, z uwagi na prowadzone postępowania uzgodnieniowe. Ze stanem bezczynności mamy bowiem do czynienia także wtedy, gdy organ nie zawiadamia stron postępowania w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z podaniem przyczyn i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. W takim wypadku organ administracji nie może skutecznie powoływać się na art. 35 § 5 k.p.a. W myśl art. 36 § 2 k.p.a., obowiązek zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie ciąży na organie administracji także w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W dniu wniesienia skargi organ niewątpliwie pozostawał bezczynny w rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 25 czerwca 2012 r. dotyczącym warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku przystani z częścią gospodarczą, budowie hangaru na sprzęt wodny i budowie pomostu pływającego. Należy jednak zważyć, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Zatem nakazanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wówczas, gdy organ nie rozstrzygnął jeszcze toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność jest bowiem ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu wynika więc, że zobowiązanie organu do wydania decyzji nie jest możliwe wówczas, gdy organ decyzję takąj uż wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach k.p.a., przewidziane dla załatwiania spraw. W niniejszej sprawie niespornym jest, że już po wniesieniu skargi do Sądu stan bezczynności ustał. Wniosek inwestora z dnia 25 czerwca 2012 r. został bowiem załatwiony przez organ w całości. Zatem, na skutek okoliczności, które zaistniały po wniesieniu skargi, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skoro bowiem została już wydana decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, to zobowiązanie organu do jej wydania stało się zbędne. W uchwale 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008r. I OPS 6/08 (ONSAiWSA z 2009 r. z.4, poz.63) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W zmienionym stanie prawnym, po wprowadzeniu obok bezczynności, przewlekłości postępowania, uchwała ta odnosi się do skargi na bezczynność a nie znajduje zastosowania do skarg dotyczących przewlekłości (niepublikowany wyrok NSA z dnia 7 maja 2012 r. II OSK 1031/12, dostępny w bazie orzeczeń na stronie http://www.nsa.gov.pl). Z tych względów orzeczono jak w punkcie 1) wyroku. Umorzenie postępowania w zakresie bezczynności, z uwagi na wyjście organu z tego stanu po wniesieniu skargi, nie zwalnia Sądu od dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (niepublikowany wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r. II OSK 4/14; postanowienie z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i WSA nr 1/2013, poz. 7). Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co ma umożliwić stronie ewentualne dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego, z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. W przedstawionych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie, organ przekroczył w sposób nadmierny termin przewidziany do załatwienia sprawy jednakże, w ocenie Sądu, bezczynność organu nie była zamierzona. Długotrwałe oczekiwanie na załatwienie sprawy spowodowane było bowiem prowadzonymi postępowaniami w przedmiocie uzgodnienia projektów decyzji z organami ochrony środowiska. Sąd zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym przez pełnomocnika skarżącego, iż uzgodnienia wymaga tylko pozytywna decyzja o warunkach zabudowy bowiem tylko taka ingeruje w istniejący stan rzeczy. Nie mniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest też stanowisko odmienne, wg którego nie zwalnia od uzgodnień sporządzenie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r. II SA/Sz 318/13 ; WSA w Krakowie z dnia 7 czerwca 2013 r. II SA/Kr 131/13; NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. II OSK 2781/12) – dostępne w bazie orzeczeń na stronie http://www.nsa.gov.pl). Skoro orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii nie jest jednolite, to trudno zarzucić organowi, że stosując się do jedno z nich, naruszył prawo w sposób rażący. Wątpliwości co prawa nie mogą bowiem szkodzić stronie. Z tych względów Sąd orzekł jak w punkcie 2) wyroku Z tego samego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw do wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny lecz daje takie uprawnienie w razie uznania, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zaś w niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to tym samym brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W związku z tym orzeczono tak jak w pkt 3) wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi i wynagrodzenie adwokata, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. Z § 18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U.2013.461)