II SAB/Ol 83/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 roku sprawy ze skarg M. S. i W. D. na bezczynność Spółki A w zakresie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; 4. zasądza od Spółki A. na rzecz skarżącej M. S. kwotę 100 zł (sto złotych) oraz na rzecz skarżącej W. D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. S. i W. D. wniosły skargę na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w B. (dalej jako: Spółka) w udostępnieniu informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018r. poz. 1330, dalej jako: u.d.i.p.) poprzez nieudzielenie pełnej informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, domagając się zobowiązania Spółki do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi poprzez wydanie kopii faktur dotyczących poniesionych kosztów centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej; orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe postępowanie rażąco naruszyło prawo, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżące podały, że w dniu 16 sierpnia 2018r. wystąpiły do Prezesa Spółki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: kopii faktur za centralne ogrzewanie i ciepłą wodę dostarczane do budynku przy ul. M. "[...]" w okresie od 1 października 2015r. do 31 maja 2018r.; podanie czy zamówienie na moc cieplną składane jest oddzielnie dla celów co i ciepłej wody i czy rozliczenia są na oddzielnych fakturach; w jakim miesiącu i za jaki okres Spółka rozlicza Spółdzielnię Mieszkaniową "Z." w B.; czy grupowy węzeł cieplny z którego regulowany jest przepływ ciepła do bloku przy ul. M. "[...]" jest wyposażony w automatykę pogodową i od kiedy; co dzieje się z zaliczkami wpłaconymi przez mieszkańców, jeśli Spółdzielnia nie koryguje zamówionej mocy; od kiedy obowiązuje ostania podwyżka na energię cieplną i w jakiej wysokości procentowo zostały podwyższone opłaty. Skarżące podały, że w dniu 21 sierpnia 2018r. otrzymały decyzję Spółki z dnia "[...]", w której odmówiono im udzielenia informacji na zadane pytania, jak również odmówiono przesłania faktur za dostarczone ciepło c.o. i c.w.u. Skarżące nie zgodziły się z tą odmową, gdyż ich zdaniem Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych i dysponuje żądanymi dokumentami, a wymyśla rożne argumenty i odmawia ich ujawniania używając wyrywkowo cytowanych norm prawnych. Zgodnie z pouczeniem złożyły wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w dniu 30 sierpnia 2018r. Natomiast w dniu 24 sierpnia 2018r. otrzymały do wiadomości pismo Burmistrz informujące o przekazaniu wniosku skarżących z dnia 16 sierpnia 2018r. Radzie Nadzorczej Spółki. Następnie w dniu 10 września 2018r. otrzymały uchwałę Rady Nadzorczej Spółki, która jedną ze skarg uznała za zasadną. Z kolei w dniu 17 września 2018r. otrzymały pismo Spółki wraz z załączonymi kopiami pism za okres od 1 stycznia 2015r. do 31 maja 2018r., które - jak podały skarżące - nie są fakturami za c.o. i c.w.u., ponieważ nie zawierają elementów faktury jakie określa ustawa o VAT, a mianowicie: numeru faktury, miejsca i daty wystawienia faktury, nazwy sprzedawcy i nabywcy nr NIP oraz ich adresów, terminu płatności, formy płatności, nr rachunku bankowego, kwoty do zapłaty. Zdaniem skarżących otrzymane pisma mogą być zatem tylko załącznikami lub dodatkowymi informacjami do faktur. Skarżące zarzuciły, że nie otrzymały również odpowiedzi na zadane pytanie we wniosku odnośnie do tego, co się dzieje z wpłaconymi środkami pieniężnymi za dostarczoną energię cieplną przez mieszkańców bloku jeśli zarząd nie koryguje zamówionej mocy. Wskazały, że Prezes Spółki wyjaśniła, że zapłata następuje na podstawie faktur, a nie zaliczkowo, a w decyzji z dnia "[...]" na to samo pytanie odpowiedziała, iż opłaty za zamówioną moc cieplną rozliczane są ustalane i pobierane zgodnie z wielkością zamówionej mocy cieplnej. Wyjaśniły, że opłacają koszty ogrzewania w formie zaliczki przez cały rok i dziwne, że kwota ta zawsze odpowiada wysokości kwoty w fakturze, ponieważ nie otrzymują nadpłat. Podniosły, że w swoim wniosku nie prosiły o rozliczenie kosztów za c.o. i c.w.u. z mieszkańcami bloku, a w związku z tym Prezes Spółki podejmuje sprawy, które nie mają znaczenia. Zdaniem skarżących Prezes Spółki wykonuje czynności pozorne i w konsekwencji do dziś nie zostały ujawnione faktury, o które zwracały się we wniosku, a odpowiedzi na dwa pytania były nieścisłe i niepełne. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Spółki wniosła o jej oddalenie. Podała, że żądanie w zakresie punktu 1 skargi stało się bezprzedmiotowe wobec jego wykonania. W związku z tym nie ma bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nie doszło do rażącego naruszenia prawa i nie zachodzą także podstawy do orzeczenia grzywny i przyznania kosztów. Natomiast w zakresie punktu 2 zarzut nieudzielenia informacji jest całkowicie bezzasadny. Podała, że pismem z dnia 2 października 2018r. przesłano na wskazany do doręczeń adres jednej ze skarżących (taki sposób wykonania skarżące wskazały) kopie żądanych faktur. Wyjaśniła, że wcześniej, tj. w dniu 14 września 2018r. wysłano do skarżących kopie faktur obejmujące i dotyczące rozliczeń przedmiotowego budynku, ale nie usatysfakcjonowało to skarżących, mimo że przesłane wówczas części faktur zawierają informacje dotyczące m.in. okresu rozliczenia, wskazań z odczytu licznika, zużycia energii, zamówionej mocy, opłat stałych i zmiennych, cen netto, cen brutto. Zatem żądanie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie w pełni wykonano, mimo że wymagało to dużego nakładu pracy z uwagi na łączną liczbę stron udostępnionych dokumentów. Natomiast co do kwestii rozliczeń mieszkańców za c.o. i c.w.u. Prezes wyjaśniła, że już w piśmie z dnia 14 września 2018r. podano, że Spółka nie rozlicza Spółdzielni z rocznych zaliczek pobranych od mieszkańców przedmiotowego bloku przez 12 miesięcy, ani z kosztów poniesionych przez mieszkańców tego bloku za rzeczywiście dostarczone do ich mieszkań ciepło, a zatem nie jest w stanie podać od jakiego miesiąca, do którego miesiąca są dokonywane rozliczenia za dany rok, ponieważ podmiotem, który pobiera wskazane zaliczki od mieszkańców, przeprowadza rozliczenia mieszkańców, w tym ewentualnie miesięczne, tych zaliczek na podstawie rzeczywistego zużycia jest Spółdzielnia. Wskazano także, że zapłata od Spółdzielni następuje na podstawie wystawionych faktur, a nie zaliczkowo, co powoduje, że nie powstają po stronie Spółki nadpłaty. Dodatkowo wskazano, że ewentualne nadpłaty środków wpłaconych przez mieszkańców do Spółdzielni są przedmiotem wewnętrznych rozliczeń tej Spółdzielni, a Spółka nie ma dostępu do tych danych i rozliczeń. W związku z tym twierdzenia skarżących są być może wynikiem niezrozumienia procesu rozliczeń za c.o. i c.w.u., na co dowodem może być stwierdzenie, że wpłacają za koszty ogrzewania w formie zaliczki przez cały rok, ale do Spółdzielni, a nie do Spółki. Prezes wskazała także na regulacje dotyczące zasad i sposobów uiszczania opłat w spółdzielniach wyjaśniając, że Spółka nie ma żadnych możliwości i wpływu na wewnętrzne rozliczenia Spółdzielni, w tym rozliczenia zaliczek od mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Należy podkreślić, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej - stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej - reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przy czym u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Złożenie wniosku do podmiotu zobowiązanego przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego podmiotu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów u.d.i.p., do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Przy czym wskazać należy, że w myśl art. 13 ust. 1 u.o.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.o.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.o.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.o.d.i.p.). W niniejszej sprawie adresatem wniosku o udostępnienie informacji jest spółka miejska dostarczająca energię cieplną, a przedmiotem – rozliczenia dotyczące dostarczania tej energii. W świetle powołanego art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie budzi zatem wątpliwości okoliczność, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Zatem organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Z akt sprawy wynika jednak, że żądana informacja została udzielona. Skarżące wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2018r., który wpłynął do organu w tym samym dniu, zwróciły się do Prezesa Spółki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentów i informacji związanych z rozliczaniem kosztów energii cieplnej dostarczanej przez Spółkę dla celów c.o. i c.w.u. w budynku wskazanym przez skarżące. Wprawdzie w dniu 21 sierpnia 2018r. przesłano skarżącym pismo, w którym udzielono tylko częściowo żądanej informacji, a co do części odmówiono jej udostępnienia, ale w dniu 17 września 2018r. skarżącym doręczono kolejne pismo Spółki, w którym udzielono dalszych informacji. Do pisma tego dołączono także kopie rozliczeń co do przedmiotowego budynku, ale nie w formie kopii faktur, a jedynie ich części. Dopiero po wniesieniu skargi, w dniu 2 października 2018r., skarżącym doręczono kopie pełnych faktur dotyczących rozliczeń pomiędzy Spółką a Spółdzielnią, w tym odnoszących się do przedmiotowego budynku. Wskazać zatem należy, że udostępnienie informacji publicznej nastąpiło z uchybieniem 14 dniowego terminu do jej udzielenia. Wprawdzie nie przekroczono terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ale w takim wypadku organ zobowiązany jest do powiadomienia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, a takiego zawiadomienia do skarżących nie skierowano. Zatem w dniu wniesienia skargi organ – nie udzielając informacji w pełnym zakresie wskazanym we wniosku - pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostepnienie informacji publicznej. Jednakże w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd nie można już mówić o bezczynności organu, gdyż stan bezczynności ustał wraz z przekazaniem skarżącym w dniu 2 października 2018r. kopii żądanych faktur. W związku z powyższym postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o bezczynność organu w przedmiocie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe i Sąd zobowiązany był do jego umorzenia. Usunięcie przez organ stanu bezczynności po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, bezczynność organu nie nosi cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Oceniając tę okoliczność należy mieć na uwadze, iż choć doszło do bezczynności, to jednak organ podejmował działania celem załatwienia wniosku skarżących, a przekroczenie terminów ustawowych było wynikiem odmiennej interpretacji przepisów. W tej sytuacji nie sposób uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem taki stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, CBOSA). Z tych samych względów brak jest również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Natomiast skarżącym należy wyjaśnić, że w postępowaniu dotyczącym bezczynności organu Sąd nie jest uprawniony do oceny, czy udzielona informacja satysfakcjonuje wnioskodawcę, a jedynie czy jest ona zgodna z żądaniem sformułowanym we wniosku. W związku z tym bezskuteczne jest kwestionowanie udzielonych odpowiedzi jako nie spełniających oczekiwań skarżących. Podobnie Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, wyrażonego na rozprawie przed tut. Sądem, że przesłane kopie faktur nie czynią zadość wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej. Są to bowiem kopie faktur za c.o. i c.w.u. (tak jak określono to we wniosku z dnia 16 sierpnia 2018r.), zawierają wszystkie elementy, które same skarżące wymieniły w skardze, a ponadto - jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika Spółki - są to jedyne faktury, na podstawie których następuje rozliczenie pomiędzy Spółką a Spółdzielnią. Należy zaś podkreślić, że przepisy u.d.i.p. uprawniają do żądania tylko takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przy czym wskazać należy, że wprawdzie na rozprawie przed tut. Sądem skarżąca zarzuciła, że przekazane kopie faktur nie są tymi, o które wnosiła, ale nie potrafiła jednoznacznie określić, jakich konkretnie faktur oczekuje od Spółki. Zupełnie zaś poza zakresem niniejszej sprawy jest kwestia prawidłowości rozliczeń oraz ustalania i poobierania opłat za energię ciepną od skarżących, gdyż sąd administracyjny w ogóle nie jest właściwy do rozstrzygania tego rodzaju kwestii. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1, § 1a oraz § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie bezczynności organu, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o niewymierzaniu organowi grzywny. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczone przez skarżące wpisy od skargi w kwocie po 100 zł przez każdą z nich.