II SAB/Ol 89/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi P.B na bezczynność Dziekana Uniwersytetu w udzieleniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Dziekana Uniwersytetu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]"o udzielenie informacji publicznej; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) postanawia o niewymierzaniu organowi grzywny; 4) zasądza od Dziekana Uniwersytetu na rzecz skarżącego P.B. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 6 lutego 2013r. P. B. zwrócił się drogą elektroniczną do Dziekana Wydziału A Uniwersytetu A o udostępnienie treści jednej losowo wybranej decyzji administracyjnej doręczonej do imiennie oznaczonego kandydata o przyjęciu lub nieprzyjęciu na studia stacjonarne I stopnia, kierunek zootechnika w roku akademickim 2012/2013. We wniosku wskazano, że treść udostępnianej decyzji winna zawierać deanonimizowane imię i nazwisko strony, natomiast adres strony należy anonimizować. W odpowiedzi organ przesłał wnioskodawcy decyzję o przyjęciu na I rok stacjonarnych studiów pierwszego stopnia, kierunek zootechnika (Uniwersytet A), w roku akademickim 2012/2013. W przesłanej decyzji organ nie ujawnił jednak danych personalnych: osoby przyjętej na studia oraz osób zasiadających w Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej. Następnie pismem z dnia 17 czerwca 2013r. P. B. wywiódł skargę na bezczynność Dziekana Wydziału A Uniwersytetu A na skutek wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2013r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w jakim organ nie udostępnił treści żądanej decyzji administracyjnej, w części dotyczącej członków Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej, którą to treść organ usunął z udostępnionych aktów (poprzez jej zamazanie w sposób, który uniemożliwia zapoznanie się z treścią tej informacji). Skarżący zwrócił się o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku w zakresie ujawnienia treści udostępnionej decyzji co do członków Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przez Sąd organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie stwierdzając, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia o jakich mowa w art. 53 § 2 i 3 ppsa poprzez brak wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: ppsa), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej udip, do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy ppsa, z tym że: przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Powyższe oznacza, iż do wnoszenia skarg na bezczynność organów w powyższym przedmiocie zastosowanie mają m.in. przepisy Działu III, Rozdziału 2 ppsa. Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tę linię orzecznictwa sądów administracyjnych, z której wynika, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006r. I OSK 243/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r. I OSK 601/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2006r. II SAB/Wa 40/06; orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA). Powtarzając argumentację przywołaną w powyższych orzeczeniach wskazać należy, iż środków zaskarżenia nie przewiduje udip. Nie można zaś w tym przypadku zastosować przepisów kpa, ponieważ przepisy tego kodeksu odnoszą się do informacji publicznej tylko w ograniczonym zakresie. W art. 16 ust. 2 udip ustawodawca dokonał wyraźnego odesłania do przepisów kpa jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych (zgodnie z ust. 1) w razie odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Nie dokonał takiego odesłania w stosunku do całego postępowania zmierzającego do udzielenia informacji, czyli dokonania czynności materialnotechnicznej. Podkreśla to A. Knopkiewicz, wskazując, iż użycie w art. 16 ustawy wyrazów " do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji (por. A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004r nr 4 s. 103 i d.). Stąd też nie ma do bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej zastosowania wymóg zażalenia z art. 37 kpa, gdyż dopóki nie dochodzi do wydania decyzji odmownej, nie ma w sprawie zastosowania ta ustawa procesowa. Pewnym paradoksem byłoby zresztą uzależnianie skargi strony, która domaga się informacji, od żądania od niej ubiegania się o odmowę takiej informacji. Strona domagając się od organu wyższego stopnia podjęcia działań określonych w art. 37 § 2 kpa, w istocie domagałaby się wydania decyzji negatywnej, co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z jej żądaniem. Należy również podkreślić, iż gdyby ustawodawca zamierzał rozciągnąć przepisy kpa w szerszym stopniu na postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie, aby określając w art. 13 ustawy skutki nieudzielenia informacji w terminie, wskazał dodatkowo środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Przyjąć ponadto wypada, iż art. 53 § 2 ppsa nie odnosi się do bezczynności w zakresie aktów i czynności dotyczących uprawnień i obowiązków z mocy prawa, a do skargi na akty i czynności. Przemawia za tym zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa tego przepisu. Dotyczy on bowiem wyraźnie aktów i czynności. Wynika to także z dalszej jego części. Przepis ten wskazuje bowiem, iż skargi na takie akty można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie 14 dni od dnia w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Oznacza to, że wspomniany środek w jednoznaczny sposób wiąże się aktywnością organu a nie jego bezczynnością. Dodatkowo dodać jedynie można, że kiedy ustawodawca dąży do uzależniania zaskarżania bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, jak np. w art. 37 kpa, czy w art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r., 594 j.t.). Stąd składając skargę na bezczynność w zakresie aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa nie trzeba jej poprzedzać wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe wywody wskazują, iż skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona wniesieniem przez stronę zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż te środki zaskarżenia w tym postępowaniu nie przysługują. Oznacza to, że skarga w niniejszej sprawie była skutecznie wniesiona pomimo faktu, iż skarżący przed jej złożeniem nie wniósł zażalenia na bezczynność w trybie art. 37 kpa, czy też wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego Sąd zobowiązany był rozpoznać skargę merytorycznie, jednocześnie nie mógł zostać uwzględniony wniosek organu o odrzucenie skargi. Przedmiotem zaskarżenia zaś w niniejszej sprawie jest bezczynność Dziekana Wydziału A Uniwersytetu A na skutek wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2013r. o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem tym skarżący zwrócił się drogą elektroniczną do Dziekana Wydziału A Uniwersytetu A o udostępnienie treści jednej losowo wybranej decyzji administracyjnej doręczonej do imiennie oznaczonego kandydata o przyjęciu lub nieprzyjęciu na studia stacjonarne I stopnia, kierunek zootechnika w roku akademickim 2012/2013. We wniosku wskazano, że treść udostępnianej decyzji winna zawierać deanonimizowane imię i nazwisko strony, natomiast adres strony należy anonimizować. Dziekan Wydziału A Uniwersytetu A udostępnił stronie decyzję o przyjęciu na I rok stacjonarnych studiów pierwszego stopnia, kierunek zootechnika, jednakże poddał anonimizacji dane osobowe osoby przyjętej na studia oraz osób zasiadających w Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej. W ocenie Sądu wniosek strony skarżącej został rozpoznany niezgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestią bezsporną i niekwestionowaną przez organ jest, że żądane przez wnioskodawcę informację, są informacjami publicznymi pochodzącymi od podmiotu wykonującego zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro więc w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną oraz podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania, to powinien mieć tu zastosowanie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku art. 14 ust. 1). Jeśli jednak informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona w formach zgodnych z ustawą, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Biorąc pod uwagę powyższe regulacje prawne określające sposób udzielania informacji publicznych, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że organ reprezentujący państwową szkołę wyższą, a więc podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie udzielił odpowiedzi na wniosek w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielił on informacji ale niezgodnej z wnioskiem strony. Nie udostępnił bowiem żądanych i ściśle sprecyzowanych informacji. We wniosku zaznaczono bowiem wyraźnie, że treść udostępnianej decyzji winna zawierać deanonimizowane imię i nazwisko strony, natomiast adres strony należy anonimizować. Tym samym faktycznie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego. Zgodnie zaś z przytoczonymi uregulowaniami przyjętymi w ustawie organ powinien udzielić stosownej informacji bądź odmówić jej udzielenia we wskazany wyżej sposób, wskazując przyczynę nieudzielania takiej informacji (np. informacja jest niejawna bądź chroniona ze względu na prawo do prywatności itd.). Organ rozpatrując wniosek zobowiązany będzie zważyć czy obowiązek udostępnienia tych informacji publicznych nie podlega wyłączeniu z uwagi na ochronę danych osobowych. Do grupy ustaw ograniczających dostęp do informacji publicznej ze względu na szczególny rodzaj chronionego dobra należy bowiem również ustawa z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r., Nr 101, poz. 926), która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych. Ustawa o ochronie danych osobowych, w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co do zasady więc pierwszeństwo w ochronie mają więc dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie. Z drugiej strony należy mieć jednak na względzie, że jak już wspomniano, decyzje administracyjne są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec czego stanowią informację publiczną nie tylko co do treści, lecz także co do postaci, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a. Zawierają dane osobowe zarówno osób biorących udział w ich wydaniu, jak i dane osobowe osób, których dotyczą. O ile daleko idącej ochronie, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych, podlegają dane osób będących adresatami decyzji administracyjnych i orzeczeń sądowych, o tyle ochronie takiej nie podlegają dane osobowe osób pełniących funkcje publiczne, będących autorami konkretnych rozstrzygnięć (Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Wydanie 2, str. 35, 83). Na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją specyficzną ponieważ wnioskowane dane są związane z wynikami postępowania rekrutacyjnego, które są jawne. Tak więc dokonując oceny zakresu udostępnienia tego typu informacji należałoby poczynić rozważania systemowe w oparciu o całokształt mających zastosowanie przepisów i ważąc dobra, dla zabezpieczenia których wspomniane przepisy zostały uchwalone. W przedmiotowej sprawie jest to z jednej strony dobro w postaci jawności wyników procesu rekrutacyjnego, a z drugiej ochrona prywatności a więc danych osobowych kandydatów na studia. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że Dziekan Wydziału A Uniwersytetu A pozostaje w bezczynności i z tego względu na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie w punkcie 2 sentencji Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała z przekonania organu, że rozpoznał on wniosek skarżącego. Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie z pkt 3 sentencji wyroku, w którym orzeczono o niewymierzaniu organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 ustawy ppsa. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiana jest uznaniu sądu orzekającego. Sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu tej kwestii należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny zwłoki oraz podjęte w danej sprawie przez organ działania w celu załatwienia sprawy. W warunkach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu, nie wymaga w ocenie Sądu, dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie kary grzywny, z czym zgadza się sam skarżący, który w skardze wnosił o niewymierzenie organowi grzywny z urzędu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 4 na podstawie art. 200 ustawy ppsa.