II SO/Ol 7/14

Dnia 15 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 roku sprawy z wniosku S. P. o wymierzenie Kołu Łowieckiemu grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z nieprzekazaniem Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy postanawia I. wymierzyć Kołu Łowieckiemu grzywnę w wysokości 50 zł (słownie: pięćdziesiąt złotych) za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy; II. zasądzić od Koła Łowieckiego na rzecz wnioskodawcy S. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S.P. - powołując się na art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako ustawa ppsa.) - złożył do tut. Sądu wniosek o wymierzenie Kołu Łowieckiemu A grzywny w wysokości 15000 zł za naruszenie przepisu art. 54 § 2 ustawy ppsa. tj. za nieprzekazanie skargi Sądowi. W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 13 grudnia 2013 r. skierował pytanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podał, że adresat podjął przesyłkę w dniu 17 grudnia 2013 r., jednakże Koło Łowieckie nie udzieliło odpowiedzi na pytania dotyczące zadań realizowanych w ramach ustawy - Prawo łowieckie w roku gospodarczym 2012/2013. W związku z tym wysłał na adres Koła skargę adresowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Przesyłka została odebrana w dniu 10 stycznia 2014 r., a zatem w terminie do 25 stycznia 2014 r. winna być przekazana do sądu administracyjnego. Z informacji uzyskanej w Sądzie wynika, że skarga nie została do Sądu przekazana, a zatem złożenie wniosku stało się konieczne. W odpowiedzi na wniosek Prezes Zarządu Koła Łowieckiego A wniósł o jego oddalenie. Podał, że skarga, którą skarżący określa we wniosku jako adresowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, nigdy nie została dostarczona do Koła. Wskazał, że nie jest prawdziwe twierdzenie wnioskodawcy, że organ odebrał przesyłkę w dniu 10 stycznia 2014 r., gdyż przesyłka która miał zawierać 5 skarg do Sądu nie została odebrana przez adresata, na potwierdzenie czego dołączył wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej dotyczący przedmiotowej przesyłki. Wskazał, że z informacji tej wynika, że przedmiotowa przesyłka wróciła do adresata, o czym wnioskodawca wie, gdyż przesyłka trafiła do niego jako niedoręczona. Ponadto Prezes Koła zakwestionował twierdzenie, że skarga winna być przekazana Sądowi w terminie 15 dni, wskazując że z art. 54 § 2 ustawy ppsa. wynika termin 30-dniowy. Podniósł także, że właściwym do rozpatrzenia skargi jest sąd administracyjny, na obszarze którego siedzibę ma organ administracji, którego działalność została zaskarżona. Wskazano także, że odrębną kwestią jest rozstrzygnięcie, czy koło łowieckie - będące zrzeszeniem osób fizycznych - może być traktowane jako organ administracji publicznej i podlegać przepisom Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podano, że koło łowieckie - zgodnie z ustawą Prawo łowieckie - jako jednostka organizacyjna stowarzyszenia Polski Związek Łowiecki prowadzi działalność gospodarczą na dzierżawionych od Skarbu Państwa obwodach łowieckich na podstawie cywilnoprawnych umów dzierżawy. Za opłatę dzierżawną nabywa własność upolowanej tuszy, ale nie jest to dysponowanie mieniem publicznym. Natomiast właścicielem żywej zwierzyny jest zawsze Skarb Państwa. Taki stosunek prawny wyłącza możliwość uznania kola łowieckiego za podmiot wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej. Zatem w ocenie Prezesa Zarządu Koła przedmiotowy wniosek nie powinien być rozpatrywany przez sąd administracyjny. W związku z wyjaśnieniami zawartymi w odpowiedzi na wniosek skarżący został wezwany do przedłożenia dokumentu potwierdzającego odbiór przez Koło Łowieckie przesyłki zawierającej skargę. W odpowiedzi S.P. podał, że datę doręczenia przesyłki Kołu Łowieckiemu sprawdził na portalu Poczty Polskiej. Po wniesieniu przez niego wniosku o wymierzenie grzywny Poczta doręczyła mu pakiet z adnotacją "adresat odmówił przyjęcia" z oznaczeniem daty 10 stycznia 2014 r. Wnioskodawca dołączył ten pakiet do swojego pisma, wskazując, że na kopercie widnieje osobista odręczna adnotacja Prezesa Zarządu Koła o treści "odmawiam przyjęcia" opatrzona nieczytelnym podpisem. Z kolei wezwany do udzielenia wyjaśnień w tej kwestii Prezes Zarządu Koła Łowieckiego przyznał, że odmówił przyjęcia listu wysłanego do Koła przez S.P., gdyż nie wiedział że list ten zawiera skargi adresowane do Sądu. Wyjaśnił, że S.P. w dotychczasowej korespondencji adresowanej do różnych instytucji wielokrotnie wysuwał zarzuty pod adresem członków Koła pomawiając ich o niewłaściwe zachowania, które okazały się nieprawdziwe. W związku z tym sądził, że list zawiera kolejne bezzasadne oskarżenia i żądania. W kolejnym piśmie z dnia 8 kwietnia 2014 r. Prezes Zarządu Koła przeprosił za zaistniałą sytuację i wyjaśnił, że Zarząd Koła nie jest zainteresowany ukrywaniem dostępnych informacji w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wskazał termin i sposób, w jakim skarżący może uzyskać możliwość skopiowania żądanych dokumentów. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 15 kwietnia 2014 r. wnioskodawca zmodyfikował wysokość grzywny, określając ją na kwotę 2000 zł. Zakwestionował uprawnienie Prezesa Zarządu Koła do reprezentacji Koła przed sądem administracyjnym wnosząc o warunkowe dopuszczenie Prezesa do działania w tej sprawie. Sąd wniosek ten na rozprawie oddalił uznając, że właściwie jest umocowany Prezes Koła do działania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy ppsa. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 tego artykułu organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do art. 55 § 1 ustawy ppsa. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy ppsa. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy ppsa. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Z powyższych uregulowań wyraźnie wynika, iż to nie organ administracji, lecz sąd administracyjny jest adresatem skargi. Zatem na organie, do którego wpływa skarga skierowana do sądu administracyjnego spoczywają określone obowiązki. Niezależnie zatem od stanowiska organu w kwestii dopuszczalności skargi, czy jej zasadności jego powinność sprowadza się do przekazania skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, w określonym ustawowo terminie, który w przypadku skargi z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej wynosi 15 dni od daty jej wniesienia. Natomiast niewykonanie tego obowiązku skutkuje sankcją w postaci możliwości wymierzenia przez sąd grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 ustawy ppsa. W tym miejscu należy wyjaśnić, że obowiązek przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę ciąży na podmiocie, do którego wpływa skarga także wówczas, gdy w jego ocenie nie jest on organem administracji publicznej, a w związku z tym sprawa nie należy do kompetencji sądu administracyjnego. To bowiem do sądu administracyjnego należy rozstrzygnięcie tej kwestii. W tym zakresie skład orzekający całkowicie podziela poglądy wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II GZ 105/10, postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SO/Po 9/11 oraz w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II SO/Bk 6/13 (dostępne w centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl;). W związku z tym argumentacja zawarta w odpowiedzi na wniosek wskazująca, że Koło Łowieckie nie wykonuje zadań z zakresu administracji publicznej nie znajduje uzasadnienia. Skoro bowiem do Koła wpłynęła skarga kierowana do sądu administracyjnego, to na podmiocie tym ciążyły takie same obowiązki jakie z mocy ustawy ppsa. obciążają organ administracji publicznej. Ponadto podnieść należy, że organ obowiązany jest wykonać czynności nakazane art. 54 § 2 ustawy ppsa. również w przypadku, gdy skorzysta z instrumentu autokontroli, przewidzianego w art. 54 § 3 tej ustawy, bowiem jedynie sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli tej czynności i ewentualnego umorzenia postepowania sądowego (por. R. Mikosz: Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi do sądu administracyjnego, ZNSA z 2007r. Nr 5-6, s.7). Jeżeli nawet - jak wynika z pisma Prezesa Zarządu Koła z dnia 8 kwietnia 2014r. - organ zamierzał uwzględnić skargę, to i tak zobowiązany był ją przekazać sądowi. Wskazać należy, że regulacja zawarta w art. 55 § 1 ustawy ppsa. zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonywania obowiązków określonych w art. 54 § 2 ustawy ppsa. i wiąże się z powrotem ustawodawcy do pośredniego trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, mając na celu przeciwdziałanie przetrzymywaniu skarg przez organy administracji publicznej. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 ustawy ppsa. ma charakter mieszany: dyscyplinująco - restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 ustawy ppsa, zaś wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, 2006, Nr 6, poz. 156). Stosownie jednak do treści art. 55 § 1 ustawy ppsa., który stanowi, że sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny, rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć po uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s.381). Ponadto w uchwale z dnia 3 listopada 2009r. (sygn. akt II GSK 3/09, ONSAiWSA 2010/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 ustawy ppsa. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszaniu prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W niniejszej sprawie należy uznać, że skarga S.P. została doręczona Kołu Łowieckiemu w dniu 10 stycznia 2014 r. W tym dniu wprawdzie Prezes Koła odmówił przyjęcia przesyłki zawierającej skargę, lecz zgodnie z art. 47 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. W takim przypadku uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata (analogicznie stanowi art. 74 ustawy ppsa.). Zatem termin do przekazania skargi wraz z aktami sprawy upłynął w dniu 25 stycznia 2014 r. W tym terminie obowiązek ten nie został wykonany. Postępowanie organu w niniejszej sprawie niewątpliwie wypełnia zatem przesłankę określoną w art. 55 § 1 ustawy ppsa. Wskazać należy, że powołany przepis art. 55 § 1 ustawy ppsa. nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, gdyż sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, iż przy rozstrzyganiu wniosku należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi. Przy czym jak wskazano wyżej wymierzenie organowi grzywny ma na celu nie tylko zdyscyplinowanie organu, ale stanowić ma również sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Sąd może zatem uwzględnić wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny nawet jeśli niewypełnienie przez organ obowiązku wynikało - jak wyjaśnił to Prezes Zarządu Koła - z nieświadomości co do konsekwencji określonych działań, np. niepodjęcia przesyłki pocztowej. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o wymierzeniu grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy sądowi administracyjnemu. Ustalając jej wysokość Sąd uznał, że jest ona współmierna do stwierdzonego przez Sąd uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 ustawy ppsa. Wskazać należy, że ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu sądu orzekającego w sprawie wniosku i sąd administracyjny nie jest w tym zakresie związany wnioskiem strony. Jedynie górna granica grzywny jest określona w art. 154 § 6 ustawy ppsa. Zgodnie z tym przepisem grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, wymierzona grzywna w kwocie 50 zł będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku polegającego nieprzekazaniu skargi. Sąd wziął przy tym pod uwagę wyjaśnienia Prezesa Zarządu Koła co do przyczyn nieprzekazania skargi, czyli nieświadomości co do konsekwencji niepodjęcia przesyłki, a także niewłaściwego interpretowania przepisów prawa co do obowiązku przekazania skargi. Sąd uwzględnił także okoliczność, że równolegle skarżący złożył wiele innych wniosków o wymierzenie grzywny. W związku z tym Sąd uznał, że ustalona kwota grzywny stanowić będzie dostateczną dolegliwość dla organu. Odnosząc się do zgłoszonego na rozprawie wniosku o braku właściwej reprezentacji Sąd nie podzielił stanowiska wnioskodawcy co do braku uprawnienia Prezesa Zarządu Koła do reprezentowania Koła przed sądem. Z § 65 ust. 1 pkt 1 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego wynika wprost, że prezes zarządu koła łowieckiego reprezentuje je na zewnątrz i jest to wystarczające umocowanie do występowanie przed sądem administracyjnym. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 55 § 1 ustawy ppsa. orzeczono jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy ppsa., które obejmują uiszczony wpis.