I SA/Op 1005/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 24 czerwca 2024 r., Nr V/33/24 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej terenu oznaczonego symbolem 1MNW-U w zakresie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą oraz § 6 ust. 1 pkt 1 w części odnoszącej się do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i § 12 ust. 1, w części w jakiej odnosi się on do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej oraz § 15 ust. 3 co do zapisu "lub indywidualnych ujęć wody". Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego (dalej też: skarżący, Wojewoda lub organ nadzoru), jest uchwała Rady Miejskiej w Ozimku (dalej też: Rada Miejska, organ) z dnia 24 czerwca 2024 r., Nr V/33/24, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Ogrodowej wsi Grodziec. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609), zwanej dalej w skrócie u.s.g., w związku z art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., w związku z art. 67 ust. 3 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) oraz w związku z uchwałą Nr LII/477/22 Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 24 października 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Ogrodowej wsi Grodziec. Pismem z dnia 26 listopada 2025 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., Wojewoda Opolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na ww. uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części: 1) dotyczącej terenu: 1MNW-U, w zakresie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą; 2) oraz w zakresie: - § 6 ust. 1 pkt 1 w części w jakiej odnosi się on do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, - § 12 ust. 1 w części w jakiej odnosi się on do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, - § 15 ust. 3 w części: "lub indywidualnych ujęć wody". Przedmiotowej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj.: naruszenie art. 15 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), zwanego dalej rozporządzeniem, wyrażające się w przeznaczeniu obszaru planu zlokalizowanego w całości w strefie ochrony sanitarnej pasa 50 m od cmentarza pod zabudowę mieszkaniową, a także poprzez umożliwienie zaopatrzenia w wodę z indywidualnych ujęć wody na terenie objętym planem w pasie 150 m strefy ochrony sanitarnej od cmentarza. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru argumentował, że miejscowy plan obejmuje mały obszar, na który składają się 3 tereny o różnym przeznaczeniu, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej - 1MNW, teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub teren usług - 1MNW-U, i teren komunikacji drogowej wewnętrznej. Natomiast od północy z obszarem planu sąsiaduje teren cmentarza objęty odrębnym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwała Nr XXXIV/216/17 z dnia 27 lutego 2017 r. Dalej Wojewoda przytoczył treść § 3 ust. 1 rozporządzenia i stwierdził, że analizowany plan miejscowy zawiera oznaczenia dotyczące pasów 50 m i 150 m strefy ochrony sanitarnej od cmentarza. Jednakże pomimo odnotowania w planie w postaci graficznej, jak i tekstowej - § 12 ust. 1 i ust. 2 planu, nie uwzględniono ograniczeń wynikających z tego rozporządzenia. Wojewoda zwrócił uwagę, że w pasie 50 m od cmentarza, w całości zlokalizowany został teren 1MNW-U, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub teren usług. Zdaniem organu nadzoru wprowadzenie w pasie 50 m od cmentarza obszaru zabudowy mieszkaniowej stanowi naruszenie bezwzględnie obowiązującej normy określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z tego względu zasadny pozostaje wniosek o stwierdzenie nieważności odnoszący się do tego obszaru oznaczonego symbolem 1MNW-U w części obejmującej przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową. Odnośnie alternatywnego przeznaczenia tego obszaru, tj. przeznaczanie go pod usługi, Wojewoda stwierdził, uwzględniając treść § 12 ust. 1 planu, że pozostaje on zgodny z rozporządzeniem i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności planu w tej części. Kolejnym istotnym naruszeniem, według Wojewody, jest dopuszczenie stosowania indywidualnych ujęć wody na terenie objętym planem, który niemal w całości znajduje się w strefie ochronnej cmentarza - 150 m od cmentarza. Sformułowania, zawarte w § 15 ust. 3 planu, tj. "zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej lub indywidualnych ujęć wody" stoją w sprzeczności z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wojewoda argumentował, że warunkiem zmniejszenia odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni do 50 m jest bowiem to, że teren posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Wyklucza to dopuszczenie stosowania indywidualnych ujęć wody. Końcowo organ nadzoru podniósł, że stwierdzenie nieważności aktu w zaskarżonej części spowoduje usunięcie naruszenia prawa, bez wpływu na pozostałe postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uznając skargę za niezasadną wskazał, że zaskarżone przeznaczenie terenu 1MNW-U jako "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub teren usług" nie stanowi bezwzględnego nakazu mieszkaniowego - alternatywa usługowa mieści się w dopuszczalnych odległościach sanitarnych (powyżej 50 m dla usług). Dopuszczenie usług w strefie 50 m od cmentarza nie narusza zatem § 3 ust. 1 rozporządzenia. Dalej organ wskazał, że działka objęta symbolem MN/U znajduje się w odległości około 73 m od ostatniego istniejącego grobu. Jedynie formalne rozszerzenie granicy cmentarza o działkę sąsiednią powoduje, że fragment terenu planu znajduje się w zasięgu strefy 50 m, o której mowa w art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zdaniem organu ustawa nie wprowadza bezwzględnego zakazu przeznaczania terenów pod zabudowę mieszkaniową w tej strefie, lecz odnosi się do lokalizacji konkretnych obiektów budowlanych. Natomiast ocena zgodności inwestycji z przepisami sanitarnymi, w tym dostępność do sieci wodociągowej, następuje na etapie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę czy decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto § 15 ust. 3 planu jest dopuszczalny, gdyż § 12 nakłada ograniczenia sanitarne. Tymczasem Wojewoda błędnie interpretuje to jako sprzeczność, ignorując etapową weryfikację przez służby Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologiczna w Opolu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że zaskarżona uchwała zaliczana jest do kategorii aktów prawa miejscowego, a więc aktów normatywnych obowiązujących na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Odnotować jeszcze trzeba, że oceniania uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w trybie art. 91 ust. 1 cyt. wcześniej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., a skarga stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., wniesiona została do Sądu przez Wojewodę po upływie terminu do stwierdzenia jej nieważności w trybie postępowania nadzorczego. Skargę uznano więc za dopuszczalną i podlegającą kontroli Sądu. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie wskazać trzeba, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 cyt. już wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, nadal zwanej u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przytoczony przepis, ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym, stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie miejscowym. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń oraz standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Dokonana przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności wykazała, że wniesiona skarga jest zasadna, gdyż przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu. Uzasadniając tak dokonaną ocenę wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W kontekście tego przepisu słusznie wskazał Wojewoda, że z uwagi na fakt istnienia terenu cmentarza oznaczonego symbolem 1ZC - objętego uchwałą z dnia 27 lutego 2017 r. Nr XXXIV/216/17, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Grodziec - który sąsiaduje od północy z obszarem zaskarżonego planu miejscowego, konieczne jest wprowadzanie zakazu realizacji obiektów budowlanych (zakaz zabudowy) i ograniczeń w zabudowie w wyznaczonej strefie sanitarnej od cmentarza. W tym zakresie skarżący zasadnie odwołał się do przepisów odrębnych. Stosowanie do art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych związanych (Dz. U. 2024 r. poz. 576) z uwagi na konieczność zachowania przy sytuowaniu cmentarzy odpowiednich wymogów sanitarnych upoważniono właściwego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, w tym do określenia: szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; odległości cmentarza od źródeł ujęcia wody; wymagań co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze. Wypełnieniem tej delegacji jest rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Podkreślenia wymaga, że przytoczone regulacje mają przede wszystkim na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach. Wykładnia celowościowa powołanych przepisów prowadzić musi do wniosku, że przepisy rozporządzenia określają zarówno w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak i w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1827/19, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zgodzić należy się z Wojewodą, że skoro obszar oznaczony w zaskarżonym planie symbolem 1MNW-U, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej został w całości zlokalizowany w strefie sanitarnej 50 m od cmentarza to powyższe stanowi niewątpliwie istotne naruszenie zasad bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej, określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Trafnie także skarżący wskazał, że dla wypełnienia normy określonej w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. niewystarczająca jest regulacja wprowadzona w § 12 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały, zawierająca ogólne stwierdzenie o obowiązywaniu strefy ochronnej od cmentarza, zgodnie z przepisami odrębnymi, w sytuacji, gdy jednocześnie w planie przewidziano możliwość lokalizacji zabudowy właśnie na terenie strefy ochronnej. Skoro zatem tereny oznaczone w planie symbolem 1MNW-U przeznaczone m.in. na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej znajdują się w 50 metrowej strefie sanitarnej od cmentarza to rada gminy zobowiązana była tak określić szczegółowe zasady zagospodarowania tych terenów w sposób, który bezwzględnie uniemożliwiałby sytuowanie na tym obszarze tego rodzaju zabudowy oraz innych obiektów wymienionych w ww. rozporządzeniu. Tym samym skoro przy uchwalaniu planu doszło do istotnego uchybienia odrębnym przepisom prawa powszechnie obowiązującego i zasadom sporządzania planu, to niezbędnym było orzeczenie o nieważności przeznaczenia terenu 1MNW-U w zakresie przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz co do § 6 ust. 1 pkt 1 w części w jakiej odnosi się on do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Sąd podziela także stanowisko Wojewody, że Rada istotnie naruszyła powyżej wskazane przepisy, dopuszczając możliwość realizacji indywidualnych ujęć wody w pasie 150 m od granic cmentarza. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia jednoznacznie bowiem wynika, że możliwość zmniejszenia odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Reasumując stwierdzić należy, że postanowienia zaskarżonego planu, które umożliwiają zarówno realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej w strefie 50 m od cmentarzy, jak również indywidualnych ujęć wody w odległości 150 m od granic cmentarzy pozostają w ewidentnej sprzeczności z dyspozycją § 3 ust. 1 rozporządzenia i nie realizują woli ustawodawcy zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z zasadą praworządności, ustaloną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w graniach prawa, co oznacza, że są związane aktami prawnymi powszechnie obowiązującymi. W myśl art. 87 Konstytucji RP źródłami prawa powszechnie obowiązującego są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, także akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego ustanawiają, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Akty te obowiązują na obszarze działania tych organów. Zasada legalizmu działania organów władzy publicznej oznacza zatem, że w ramach władztwa planistycznego organy gminy są związane każdym powszechnie obowiązującym aktem prawnym, niezależnie od jego rangi, które to mogą być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne tego działania. Zaakcentowania wymaga, że cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. Dlatego za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, niewątpliwie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie i co stanowiło o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu. Ponadto Sąd podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego o braku potrzeby stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w całości. Sąd zważył bowiem, że wyeliminowane tylko postanowień zakwestionowanych przez organ nadzoru nie spowoduje braku czytelności planu i nie doprowadzi do sytuacji, że akt ten będzie niewykonalny z powodu jego niekompletności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.