I SA/Op 1007/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant: St. referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2025 r. sprawy ze skargi R. M. na uchwałę Rady Gminy Skarbimierz z dnia 25 marca 2021 r., Nr XXI/163/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądza od Gminy Skarbimierz na rzecz strony skarżącej R. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. M. (dalej także jako: "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uchwałę Rady Gminy Skarbimierz Nr XXI/163/2021 z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skarbimierz (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2021 r. poz. 741 - zwaną dalej: "Planem miejscowym", "Uchwałą", "m.p.z.p."). R. M. skargę wniósł w dniu 14 października 2024 r. drogą elektroniczną, przez platformę e-PUAP, do Urzędu Gminy Skarbimierz. Gmina Skarbimierz (dalej jako: "Gmina", "organ") przekazała skargę do Sądu drogą elektroniczną w dniu 14 listopada 2024 r. (k. 4 akt sądowych) ale w formie, która uniemożliwiała odnalezienie i zweryfikowanie podpisu elektronicznego skarżącego (k. 4 akt sądowych). Na wezwanie Sądu (k. 152 akt sądowych) oryginał skargi w postaci w jakiej został sporządzony i doręczony wraz z UPP, w formie umożliwiającej odnalezienie i weryfikację podpisu elektronicznego R. M., został przekazany przez Gminę do Sądu dopiero pismem z dnia 17 grudnia 2024 r. (k. 165 - 170 akt sądowych). Nadto w reakcji na pismo Sądu (k. 196 akt sądowych) R. M. pismem z dnia 31 stycznia 2025 r. oświadczył m.in., że przekazane przez organ dwa dodatkowe pisma: z 17 i 18 grudnia 2024 r. o rezygnacji z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie były jego autorstwa i wnosi o doręczenia korespondencji sądowej na wskazany w skardze adres zamieszkania, gdyż utracił zaufanie do załatwiania spraw przy użyciu formy elektronicznej (k. 197 akt sądowych). Dalsza korespondencja sądowa była prowadzona ze skarżącym w formie papierowej. R. M. w skardze, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm. - dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), zaskarżył opisaną we wstępie uchwałę w części dotyczącej § 16 ust. 15 Uchwały obejmującej teren oznaczony na rysunku symbolem 2SR/KD. W skardze zarzucił uchwale naruszenie: 1) art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 - dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez brak wskazania przebiegu ciągów komunikacyjnych na dz. nr a (teren oznaczony symbolem 2SR/KD) przez co działka oznaczona ewidencyjnie jako nr b nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nie uwzględnienie możliwości wykonywania prawa własności na działce nr b z powodu braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Tak sformułowane zarzuty zostały następnie rozwinięte w uzasadnieniu skargi, w którym skarżący wywodził, że kwestionowane ustalenie planistyczne 2SR/KD nie zapewnia jego nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr b, bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Jego nieruchomość znajduje się na terenach oznaczonych symbolem 12MN z przeznaczeniem podstawowym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Komunikacja z drogą publiczną musi odbywać się poprzez działkę nr a (tj. teren 2SR/KD). Na rysunku nie wskazano jednak: przebiegu ciągów komunikacyjnych poprzez wrysowanie dróg wewnętrznych na działce nr a, nie ma ustanowionej służebności drogowej na działce nr a, a w treści uchwały brak jest zapisów zapewniających dostęp do drogi publicznej. Wskazał, że na dotychczasowej drodze dojazdowej do jego działki, zlokalizowanej na działce nr a, z której dotąd korzystał, został postawiony słupek. Na podstawie tak sformułowanych i uzasadnionych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 16 ust. 15 Uchwały oraz załącznika nr [...], arkusz [...], dla terenu oznaczonego symbolem 2SR/KD. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania. Co do żądania odrzucenia skargi wskazała na wadliwe w niej oznaczenie organu administracji publicznej: Urzędu Gminy Skarbimierz. Co do żądania oddalenia skargi wskazała na niezasadność zarzutów. Podniosła, że władztwo planistyczne umożliwia przeznaczenie danych terenów bez potrzeby wyposażania tych terenów w dostęp do publicznej drogi. Plan może kreować dostęp drogami wewnętrznymi, czyli dopuścić takie drogi na tychże terenach. Dostęp do drogi publicznej zapewnia się nie każdej działce ewidencyjnej, tylko terenom (np. terenom mieszkaniowym). Kwestia dostępu do drogi jest analizowana na kolejnych etapach inwestycyjnych. Jednak niezależnie od powyższego wskazuje Gmina, że ustalenie 2SR/KD strefa publiczna obejmuje, ze względu na użyty w nim symbol KD, przeznaczenie pod tereny komunikacji drogowej publicznej. Dlatego działka nr b posiada faktyczny dostęp do drogi (działki nr a). Sąd wezwał Gminę do wyjaśnienia, czy i w jaki sposób zapewniono w zaskarżonym planie miejscowym dostęp do drogi publicznej dla działki budowlanej nr c, objętej ustaleniem planistycznym 12MN, w tym czy teren działki nr a (2SR/KD) jest drogą publiczną i kto jest jej właścicielem (k. 205 akt sądowych). W reakcji na wezwanie Gmina podkreśliła prawne znaczenie użytego w Uchwale symbolu KD jako "(...) TEREN KOMUNIKACJI PUBLICZNEJ". Wyjaśniła, że: "(...) właścicielem działki nr a jest organ PUBLICZNY Gmina Skarbimierz, a droga stanowi drogę wewnętrzną (...) działka oznaczona w ewidencji gruntów numerem d (winno być b - dopisek Sądu) posiada zarówno faktyczny dostęp do drogi oraz dostęp do drogi wskazany w ustaleniach mpzp. Tworząc plan zagospodarowania uwzględniono prawo własności poprzez uwzględnienie możliwości wykonywania prawa własności na działce ozn. nr b poprzez zapewnienie faktycznego dostępu do drogi (działki nr a). Działka numer e, sąsiadująca z działką numer a stanowi powiatową drogę publiczną nr [...]" (k. 209 akt sądowych). Przy piśmie z dnia 6 maja 2025 r. (k. 261 akt sądowych) Gmina przedłożyła Opinię autorską z dnia 6 maja 2025 r. sporządzoną przez Kierownika Pracowni Projektowej Głównego Projektanta (k. 263 - 264 akt sądowych). W ww. Opinii autorskiej wyrażono stanowisko, że teren 2SR/KD ma według ustaleń szczegółowych uzupełniających możliwość lokalizacji na nim urządzeń infrastruktury technicznej, co według art. 143 ust. 2 u.g.n. obejmuje również drogi publiczne jako podstawowy element infrastruktury technicznej. Stanowiska to podparto przytoczonymi w Opinii autorskiej wyrokami sądów administracyjnych. Nadto w Opinii autorskiej powołano się na ustalenia ogólne § 8 ust. 3 - 6 Uchwały, które jako takie uzupełniają - zdaniem autora Opinii - ustalenia szczególne Planu miejscowego. Jako rozwiązanie uniwersalne służą zapewnieniu możliwości dojazdu w przypadkach takich jak przedmiotowa sprawa. Podkreślono, że problem dostępu do dróg publicznych był rozpatrywany przez nadzór prawny Wojewody Opolskiego, który nie zakwestionował Uchwały w tym zakresie. W związku z tym, że ustalenia ogólne § 8 ust. 3 - 6 Uchwały, na które powołano się w ww. Opinii autorskiej zostały objęte rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Opolskiego z dnia 4 maja 2021 r. (k. 45 - 47 akt sądowych) stwierdzającym ich nieważność wezwano Gminę do wyjaśnienia rozbieżności (k. 266 i 273 akt sądowych). W odpowiedzi z dnia 10 czerwca 2025 r. Gmina wyjaśniła, że Opinia autorska z dnia 6 maja 2025 r. nie jest jej stanowiskiem w sprawie, a rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 4 maja 2021 r. nie zostało zaskarżone (k. 295 akt sądowych). Na rozprawie strona wnosiła i wywodziła jak w skardze. Gmina zaś nie skorzystała z prawa udziału w rozprawie przed Sądem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na plan miejscowy rzutuje w pierwszej kolejności kryterium podmiotowe - kryterium legitymacji do skutecznego złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek tego rodzaju, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że legitymacja skarżącego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z przysługującego jemu prawa własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr b, o nr. księgi wieczystej [...], położonej na terenie objętym kwestionowanymi w Uchwale ustaleniami planistycznymi, co skarżący wyjaśnił w piśmie procesowym z dnia 17 marca 2025 r. (k. 224 - 244 akt sądowych) w odpowiedzi na wezwanie Sądu (k. 202 akt sądowych). W granicach prawa własności, stosownie do art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 z późn. zm.) przyjąć należy, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, skutkuje naruszeniem uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 k.c. Naruszenie postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności". Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08 i wyrok WSA w Opolu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 603/17). W kontekście powyżej przedstawionego poglądu prawnego, badając w niniejszej sprawie legitymację skargową, Sąd miał na uwadze, że Uchwała wprowadzając ustalenie planistyczne 2SR/KD, dla terenu obejmującego działkę nr a, oraz 12MN, dla terenu działki nr b, reguluje także sytuację prawną (prawa i obowiązki) skarżącego, jako właściciela nieruchomości objętej Planem miejscowym, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr b. Powyższe ustalenia planistyczne z jednej strony dopuszczają prawo zabudowy terenu działki nr b, z drugiej nie zapewniają rozwiązań komunikacyjnych z dostępem do drogi publicznej. Ustalając przeznaczenie planistyczne 2SR/KD dla terenu działki nr a, ograniczono prawa skarżącego jako właściciela działki nr b w zakresie jej skomunikowania z drogą publiczną powiatową nr [...] biegnącą w działce nr e (co zostanie wyjaśnione w dalszej części uzasadnienia wyroku). Interes prawny skarżącego wynika tym samym z przysługującego prawa własności nieruchomości, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483). Podkreślić jednak należy, że wykazanie naruszenia interesu prawnego strony wnoszącej skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznacza, że Uchwała narusza prawo. Na etapie sprawdzania dopuszczalności skargi wystarczy ustalenie, że kwestionowane postanowienia zaskarżonej Uchwały pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami strony skarżącej, której prawo własności podlega ochronie, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z przepisami art. 140 i art. 144 k.c. Tym samym, samo tylko stwierdzenie, że zaskarżona Uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, nie może jeszcze przesądzać o zasadności złożonej skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Po uznaniu skargi za dopuszczalną sąd dokonuje bowiem następnie oceny, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego następuje tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem prawa. Jeśli natomiast doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, ale odbyło się to granicach obowiązujących przepisów prawa, sąd skargę oddala. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że normatywny wzorzec sądowej kontroli stanowią w sprawie przepisy u.p.z.p. obowiązujące w dacie uchwalenia Planu miejscowego. Po uchwaleniu Planu miejscowego, nastąpiła znacząca zmiana przepisów u.p.z.p. Przepisy u.p.z.p. zostały znowelizowane z dniem 24 września 2023 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Na gruncie niniejszej sprawy do kontroli zaskarżonej Uchwały zastosowanie mają jednak przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązujące w dacie uchwalenia Planu miejscowego. Wyjaśnić też trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Z treści wskazanej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, czyli zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym należy, że w obowiązującym w sprawie stanie prawnym ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny czyli znaczący, wpływający na treść uchwały, dotyczący meritum sprawy. Chodzi tu o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. W ocenie Sądu, Uchwała w kwestionowanym w skardze zakresie w jakim reguluje prawa i obowiązki właściciela działki nr b, została podjęta z naruszeniem interesu prawnego skarżącego i z równoczesnym naruszeniem porządku prawnego, tj. zasad sporządzania planu miejscowego. Niezależnie jednak od powyższego ustalenia oraz podnoszonych w skardze zarzutów Sąd dostrzegł, że Uchwała została podjęta także z istotnym naruszenie trybu jej sporządzenia. Tego rodzaju naruszenia prawa Sąd bierze pod uwagę w pierwszej kolejności i z urzędu nie będąc związany zarzutami skargi oraz granicami zaskarżenia wyznaczonymi interesem prawnym skarżącego. Innymi słowy Sąd, skoro stwierdził istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, jest zobowiązany do wyeliminowania z obrotu prawnego Uchwały w całości, a nie tylko w zakresie terenu działki skarżącego nr f. Z tego powodu Sąd w pierwszej kolejności rozważył naruszenia prawa w skutkach najdalej idące, tj. naruszenia właśnie trybu procedury planistycznej, w toku której podjęto Uchwałę i stwierdził co następuje. W tym zakresie należy przede wszystkim zwrócić uwagę na specyfikę postępowania planistycznego, w którym wydano zaskarżoną Uchwałę. Uchwała ta została podjęta po upływie 13 lat od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego podjęto już w 2008 r. (uchwała Nr XX/163/2008 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 30 września 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skarbimierz - k. 3 T. 1/6 akt administracyjnych), zmienioną w 2012 r. (uchwałą Nr XXIII/155/2012 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 17 grudnia 2012 r., zmieniającą uchwałę nr XX/163/2008 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 30 września 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skarbimierz - k. 1 T. 1/6 akt administracyjnych). W toku postępowania planistycznego wszczętego w 2008 r., na podstawie ww. uchwał o przystąpieniu, Rada Gminy Skarbimierz trzykrotnie uchwalała miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Pierwszy raz na sesji w dniu 19 listopada 2018 r. Rada Gminy Skarbimierz podjęła uchwałę Nr II/12/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skarbimierz. Nieważność tej uchwały i w całości stwierdził Wojewoda Opolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 grudnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2019 r. poz. 291 oraz k. 223 T II akt administracyjnych). Z akt administracyjnego wynika, że rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone i jest prawomocne. W efekcie wydania ww. rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 27 grudnia 2018 r. zaktualizowała się norma prawna płynąca z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. W toku ponowionej na ww. podstawie procedury planistycznej Gmina uchwaliła, przyjęty uchwałą Rady Gminy Skarbimierz Nr XXI/163/2021 z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skarbimierz, zaskarżony przez R. M. i obecnie poddany kontroli sądowej, Plan miejscowy. Sąd zauważył, że także wobec tego Planu miejscowego organ nadzoru zastosował środek nadzorczy. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 maja 2021 r. Wojewoda Opolski stwierdził jego nieważność ale tym razem tylko w części (Dz. Urz. Woj. Opol. poz. 1237 oraz k. 153 - 155 T. 6/6 akt administracyjnych). Z akt wynika, że i to rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego ma walor prawomocności. Po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego z dnia 4 maja 2021 r., w toku ponowionej procedury planistycznej Gmina uchwaliła, dla mniejszego obszaru (jak wyjaśniła w uzasadnieniu do uchwały Nr XXXVIII/283/2023 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 6 lutego 2023 r. ograniczony do terenów o pow. ok. 229 ha, dla których nieważność ustaleń planistycznych stwierdził Wojewoda Opolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 maja 2021 r.) plan miejscowy przyjęty uchwałą Nr XXXVIII/283/2023 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 6 lutego 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skarbimierz (Dz. Urz. Woj. Opol. poz. 753 oraz k. 1 - 46 oraz k. 137 - 152 T. 6/6 akt administracyjnych). Przedmiotem obecnej sprawy sądowej jest Plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Gminy Skarbimierz Nr XXI/163/2021 z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skarbimierz. Sąd miał obowiązek zweryfikowania, czy po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego z dnia 27 grudnia 2018 r. gminny organ planistyczny ponowił czynności procedury planistycznej, w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu Planu miejscowego z przepisami prawnymi, a w konsekwencji, czy Plan miejscowy narusza w sposób istotny procedurę planistyczną. Nie budzi wątpliwości i nie jest sporne, że Gmina procedowała w trybie ponowienia procedury planistycznej na podstawie przywołanego powyżej art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Sąd dostrzegł, że w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 27 grudnia 2018 r. Wojewoda Opolski zarzucił naruszenia trybu sporządzenia Uchwały w pkt 5 i 10 uzasadnienia rozstrzygnięcia. W pkt 5 zarzucił uchwale Nr II/12/2018 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 19 listopada 2018 r. naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) poprzez brak przedstawienia kompletnej dokumentacji na podstawie, którego uzyskano stosowne zgody, tj. brak przedstawienia załączników graficznych załączonych do wniosku Gminy, na podstawie których Marszałek Województwa Opolskiego wydał decyzję z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w planie miejscowym na cele nieleśne, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję z dnia 28 września 2018 r. w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych w planie miejscowym na cele niewolne. W tej sytuacji organ nadzoru nie posiadał pełnych informacji, które grunty rolne w gminie Skarbimierz uzyskały powyższą zgodę. Opisane naruszenie zostały w toku ponowionej procedury planistycznej, przed podjęciem zaskarżonej Uchwały, uzupełnione przez Gminę. Gmina przedłożyła do akt: wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, dokumentację wniosku wraz z załącznikami graficznymi (k. 46 - 67 T. 4/6 akt administracyjnych), na podstawie których Marszałek Województwa Opolskiego wydał decyzję z dnia 29 stycznia 2016 r. wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w planie miejscowym na cele nieleśne (k. 69 T. 4/6 akt administracyjnych) oraz dokumenty, wniosek i załączniki graficzne do wniosku o przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze (k. 6 - 43 T. 4/6 akt administracyjnych), na podstawie których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję z dnia 28 września 2017 r. wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w planie miejscowym na cele nieleśne (k. 2 T. 4/6 akt administracyjnych). Skarżący nie wykazał przy tym aby przy uchwaleniu nowego Planu miejscowego doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie dostrzegł w tym zakresie naruszeń procedury planistycznej. W pkt 10 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 27 grudnia 2018 r. Wojewoda Opolski zarzucił uchwale Nr II/12/2018 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 19 listopada 2018 r. naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p. poprzez uchwalenie przedmiotowej uchwały bez ponowienia procedury sporządzania planu po wprowadzeniu zmian po uwzględnieniu uwag do projektu miejscowego planu. Organ nadzoru wskazał, że po wyłożeniu projektu przedmiotowej uchwały do publicznego wyłożenia wpłynęło 80 uwag. Wójt Gminy Skarbimierz uwzględnił 45 z ww. uwag i wprowadził zmiany do projektu planu. Także Rada Gminy Skarbimierz stwierdziła konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego w wyniku uwzględnienia uwag. Sąd ustalił, że także w toku ponowionej procedury planistycznej wprowadzono do projektu Planu miejscowego kolejne jego zmiany w wyniku uwzględnienia dalszych uwag wnoszonych w związku z jego wyłożeniem do publicznego wglądu. Jest niesporne, utrwalone w aktach administracyjnych i zwięźle opisane w załączniku nr 2 do Uchwały, że jej projekt był kilkukrotnie wykładany do publicznego wglądu i związku z tym były wnoszone do niego uwagi, tj.: od 19 lipca 2018 r. do 29 sierpnia 2018 r. (uwagi opisano w 54 pozycjach załącznika), od 28 czerwca 2019 r. do 14 sierpnia 2019 r. (uwagi opisano w 12 pozycjach załącznika), od 27 lutego 2020 r. do 6 kwietnia 2020 r. (uwagi opisano w 8 pozycjach załącznika), od 15 czerwca 2020 r. do 23 lipca 2020 r. (uwagi opisano w 10 pozycjach załącznika), po 14 kwietnia 2020 (uwagi opisano w 3 pozycjach załącznika), od 24 grudnia 2020 r. do 19 stycznia 2021 r. (uwagi opisano w 17 pozycjach załącznika). Według załącznika nr 2 do Uchwały, zawierającego tabelaryczne zestawienie złożonych uwag, zostały one w części uwzględnione rozstrzygnięciem samego Wójta Gminy Skarbimierz w sprawie rozpatrzenia uwag jak i rozstrzygnięciem Rady Gminy Skarbimierz, która także stwierdzała konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego w wyniku uwzględnienia uwag. W efekcie uwzględnienia w części uwag dokonano modyfikacji ustaleń projektu Planu miejscowego w zakresie m.in. wprowadzenia przeznaczeń terenu podstawowego i dopuszczającego, linii zabudowy, umożliwieniu realizacji obiektów budowlanych służących przeznaczeniu podstawowemu, modyfikacji granic terenów o różnym przeznaczeniu lub różnym sposobie zagospodarowania, zmiany wskaźników urbanistycznych, modyfikacji przebiegu terenów dróg publicznych. Dokonano zatem szeregu zróżnicowanych i istotnych modyfikacji ustaleń planistycznych, dla wielu terenów objętych Planem miejscowym, co zostało szczegółowo opisane w ww. załączniku nr 2 do Uchwały, w jego ostatniej kolumnie. Konsekwencją opisanego powyżej stanu rzeczy był obowiązek ponowienia procedury planistycznej w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian - w ocenie Sądu - poprzez uzgodnienie z właściwymi organami projektu Planu miejscowego w jego wersji ze zmianami, co wynika z art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1 i art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zgodnie z art. 17 ust. 6 lit. b u.p.z.p. organ planistyczny występuje o uzgodnienie projektu planu z: wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych, organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych, ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej, właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, zarządem województwa w zakresie uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a, dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do linii kolejowej o znaczeniu państwowym lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego, oraz podmiotem zarządzającym w zakresie zagospodarowania właściwego portu lub przystani morskiej. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Podkreślić należy, że przewidziane w procedurze planistycznej uzgodnienia (w odróżnieniu od opinii) mają charakter wiążący gminny organ planistyczny. Istotne zaś naruszenie procedury planistycznej w rozpoznawanej sprawie Sąd upatruje w braku uzyskania przez gminę Skarbimierz wiążących ją stanowisk organów właściwych do uzgodnienia projektu Planu miejscowego, koniecznych do doprowadzenia do jego zgodności z przepisami prawnymi, w ramach ponowionej procedury planistycznej, w sytuacji w której wprowadzono do projektu Planu miejscowego istotne ww. zmiany, co narusza w sposób istotny art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1 i art. 28 ust. 2 u.p.z.p. W ocenie Sądu, skoro do pierwotnego projektu planu miejscowego wprowadzono szereg istotnych zmian w zakresie szczegółowo opisanym w jej załączniku nr 2 do Uchwały to było wymagane ponowne uzgodnienie tak zmodyfikowanego projektu Planu miejscowego ze wszystkimi właściwymi organami. Sąd ustalił, że gminny organ planistyczny, po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego z dnia 27 grudnia 2018 r. i po wprowadzeniu do projektu Planu miejscowego opisanych powyżej jego zmian, ponowił procedurę planistyczną w zakresie uzgodnień (także w zakresie opinii) w bardzo ograniczonym zakresie. Według wykazu opinii (k. 384 - 394 T. 2/6 akt administracyjnych) w ponowionym postępowaniu wystąpił jedynie o opinie do T. S.A. pismami z dnia 10 maja 2019 r. i z dnia 2 stycznia 2020 r. (k. 289, 299 i 385 T. 2/6 akt administracyjnych) i do P. S.A. pismem z dnia 10 maja 2019 r. (k. 280 i 391 T. 2/6 akt administracyjnych). Według wykazu uzgodnień (k. 51 - 58 T. 3/6 akt administracyjnych) w ponowionym postępowaniu wystąpił jedynie o uzgodnienie do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego pismem z dnia 2 stycznia 2020 r. (k. 229 T. 2/6 i k. 58 T. 3/6 akt administracyjnych). Nadto odrębnym pismem, nieodnotowanym w wykazie, wystąpił o uzgodnienie do Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (k. 220 T. 2/6 akt administracyjnych). Pozostałe, uzyskane przez gminny organ planistyczny uzgodnienia (także opinie) dotyczyły udostępnionej do opinii lub do uzgodnienia "starej" wersji projektu planu miejscowego, czyli jeszcze sprzed momentu wprowadzenia do niej zmian opisanych w załączniku nr 2 do Uchwały, co wynika tak z kolejności dokonywanych czynności jak i z zestawienia dat, w których gminny organ planistyczny udostępniał projekt planu miejscowego do uzgodnienie (por. wykaz uzgodnień k. 51 - 58 T. 3/6 akt administracyjnych) lub do zaopiniowania (por. wykaz opinii k. 384 - 394 T. 2/6 akt administracyjnych) z ww. datami okresów, w których projekt Planu miejscowego był wykładany do publicznego wglądu. Sąd ustalił, że w aktach administracyjnych (w cz. oznaczonej w aktach jako Etap II) znajdują się wystąpienia Gminy z dnia 4 maja 2022 r. w trybie art. 17 pkt 6 lit. a i b oraz art. 25 u.p.z.p. o uzgodnienie (k. 301 i nast. T. 2/6 akt administracyjnych) i o opinie (k. 362 i nast. T. 2/6 akt administracyjnych), skierowane do właściwych organów wg. rozdzielnika oraz wykazy uzyskanych w 2022 r. opinii (k. 37 i nast. T. 3/6 akt administracyjnych) oraz uzgodnień (k. 93 i nast. T. 3/6 akt administracyjnych). Dotyczą one jednak okresu już po podjęciu zaskarżonej Uchwały. Zostały uzyskane w związku z procedowaniem i uchwaleniem planu miejscowego, dla wyodrębnionych obszarów gminy Skarbimierz o pow. ok. 292 ha, przyjętego uchwałą Nr XXXVIII/283/2023 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 6 lutego 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skarbimierz. Nie dotyczą one rozpoznawanej sprawy. Sąd dostrzegł m.in., że w toku ponowionej procedury planistycznej, przed podjęciem zaskarżonej Uchwały, gminny organ planistyczny nie wystąpił w szczególności o uzgodnienie projektu Planu miejscowego z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Opolu (na podstawie art. 17 ust. 6 lit. b tiret drugie u.p.z.p. w zw. z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 55 z późn. zm. - dalej jako: "u.o.p.") w części dotyczącej: parku krajobrazowego i jego otuliny oraz obszaru Natura 2000. Na obszarze opracowania występują obszary prawnie chronione: Obszar Specjalnej Ochrony ptaków Natura 2000 OSO Grądy Odrzańskie PLB 02002 oraz Stobrawski Park Krajobrazowy (por. § 11 ust. 2 i 3 Uchwały). W toku procedury planistycznej na konieczność uzyskania takiego uzgodnienia zwracał Gminie uwagę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu w piśmie z 25 maja 2016 r. (k. 30 T. 3/6 akt administracyjnych). Ostatnie wystąpienie gminnego organu planistycznego o "uzgodnienie" do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b w zw. z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p.) w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny oraz obszaru Natura 2000 jest datowane na 28 marca 2018 r. (k. 214 T. 2/6 akt administracyjnych). Pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny oraz obszaru Natura 2000 zostało zatem uzyskane, w trybie milczącym, ale do projektu planu miejscowego w wersji sprzed wprowadzeniem do niego zmian z złożonych uwag (k. 58 wykaz uzgodnień T. 3/6 akt administracyjnych). Podobnie przedstawia się stan faktyczny w odniesieniu do ponowienia procedury planistycznej w zakresie zaopiniowania projektu Planu miejscowego. Przykładowo w reakcji na wystąpienia gminnego organu planistycznego do właściwych organów państwowej inspekcji sanitarnej: do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzegu z dnia 31 marca 2016 r. (k. 263 T. 2/6 akt administracyjnych) i Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 28 marca 2018 r. (k. 272 T. 2/6 akt administracyjnych) i z dnia 26 kwietnia 2018 (k. 274 T. 2/6 akt administracyjnych), otrzymała Gmina końcowo: pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzegu z uwagami w piśmie z dnia 20 kwietnia 2016 r. (k. 1 opinia T. 3/6 akt administracyjnych i k. 392 wykaz opinii T. 2/6 akt administracyjnych) oraz pozytywną opinię Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu w trybie milczącym (k. 392 - 393 T. 2/6 akt administracyjnych). Sąd dostrzegł także inne i istotne naruszenie procedury planistycznej. Sąd ustalił, że w toku ponowionej procedury planistycznej Projekt planu był kilkukrotnie wykładany do publicznego wglądu. Ostatnie miało miejsce w okresie od 24 grudnia 2020 r. do 19 stycznia 2021 r. Ogłoszenie Wójta z dnia 16 grudnia 2020 r. o wyłożeniu projektu w tym okresie zostało podane do publicznej wiadomości: przez obwieszczenie Wójta, na stronie www.skarbimierz.pl, na stronie Biuletynu Informacji Publicznej oraz w prasie (k. 214 - 221 T. 4/6 akt administracyjnych). Podobnie były ogłaszane wcześniejsze wyłożeniach projektu Planu miejscowego (k. 191 - 213 T. 4/6 akt administracyjnych). W aktach administracyjnych nie ma dowodów przeciwnych. Powyższe odnieść należy do obowiązujące regulacji prawnej. Zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W taki sam sposób organ wykonawczy ogłasza także o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, z czym łączy się możność wnoszenia uwag dotyczących projektu planu (por. art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p.). Przepisy te stosuje się tak przy uchwalaniu planu miejscowego, jak i ponowienia procedury planistycznej (por. art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1 i art. 28 ust. 2 u.p.z.p.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że przy ponowieniu procedury planistycznej obejmującej wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu obowiązkiem gminnego organu planistycznego jest dokonanie ogłoszeń w trojaki sposób, a mianowicie: w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Niezależnie zatem od ogłoszeń w prasie miejscowej, przez obwieszczenie, na stronie www i w BIP, koniecznym jest także ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jak trafnie wskazuje się, w utrwalonym już w tej kwestii orzecznictwie sądowym, obowiązek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu, należy rozumieć w ten sposób, że zawiadomień należy dokonać w każdej miejscowości, której plan dotyczy (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1076/20). Nadto oceny kwalifikacji danego naruszenia należy dokonywać w odniesieniu do okoliczności sprawy, będącej przedmiotem osądu. Z akt administracyjnych wynika, że sposobem zwyczajowo przyjętym w gminie Skarbimierz było ogłaszanie na tablicach ogłoszeń poszczególnych sołectw. Po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Planu miejscowego gminny organ planistyczny zawiadamiał bowiem mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. właśnie na tablicach ogłoszeń poszczególnych sołectw, w tym wsi Z. (k. 14 - 15 T. 1/6 akt administracyjnych). Zaniechał natomiast takich ogłoszeń o wyłożeniu projektu Planu miejscowego. W aktach administracyjnych nie ma dowodu, że takie ogłoszenie nastąpiło i w odniesieniu do wszystkich miejscowości (wsi), których dotyczy Uchwała. Zaniechanie w tej sytuacji sposobu ogłaszania zwyczajowo przyjętego, na dalszych etapach procedury planistycznej, jest istotnym naruszeniem powołanych powyżej przepisów. Nadmienić też należy, że na terenach wiejskich poczytność prasy, w tym także prasy miejscowej, jest względnie nieduża. Na terenach takich nie jest również tak, aby wszyscy mieszkańcy wsi posiadali Internet i stale z niego korzystali. W takiej sytuacji sposób ogłoszenia, nie daje realnych szans na zapoznanie się z tak opublikowanym obwieszczeniem w terminach przewidzianych w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Gminny organ planistyczny w toku ponowionej procedury planistycznej nie zagwarantował zatem możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag) co jest istotnym naruszeniem procedury planistycznej. Sąd dalej rozważył naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego i stwierdził co następuje. Uchwała w sposób istotny narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587 - dalej jako: "rozporządzenie"). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jak zaś wynika z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Powołane wyżej przepisy wskazują jednoznacznie, że jedną z istotnych funkcji planu miejscowego jest wyznaczenie konkretnego układu komunikacyjnego dla terenów, które z uwagi na ich funkcję wymagają takiego skomunikowania. W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że plan miejscowy zapewnić ma możliwość obsługi komunikacyjnej określonym terenom. Jednocześnie owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniających, wymagany - w przypadku działek budowlanych - dostęp do drogi publicznej (por. np. NSA w wyrokach: z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 109/11; z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3314/14). W kontrolowanej sprawie zarówno treść Planu miejscowego jak i argumentacja Gminy nie dają podstaw do uznania, że w przypadku ustalenia 12MN, w odniesieniu do terenu działki nr b, wywiązano się z tak określonego obowiązku. Nie ulega wątpliwości, że teren działki nr b ma ustalenie planistyczne 12MN. Jego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (por. § 16 ust. 1 pkt 1 Uchwały). Jest to więc teren, którego uwarunkowania planistyczne powinny być typowe dla działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p., a więc m.in. powinny umożliwiać dostęp do drogi publicznej konieczny do korzystania z tej działki zgodnie z wyznaczoną jej funkcją. Trafnie podniesiono w skardze, że nie sposób uznać, że teren działki nr b, z ustaleniem planistycznym 12MN, może być wykorzystywany zgodnie z wyznaczoną mu funkcją w warunkach - wynikającego z § 16 ust. 1 pkt 1 Uchwały - planistycznego ograniczenia zakresu komunikacji poprzez działkę nr a (teren 2SR/KD) z drogą publiczną zlokalizowaną dopiero w działce nr e (teren 5KDL), stanowiącą powiatową drogę publiczną nr [...]. W takich warunkach trudno o wykonanie zabudowy terenu 12MN, w granicach działki nr b (do której Plan miejscowy daje przecież formalnie prawo). Wyjaśnienia składane przez Gminę w trakcie postępowania, jak również argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę nie mogą zostać uwzględnione. Odwoływanie się do ustaleń planistycznych terenu działki nr a (teren 2SR/KD), dotyczących terenów sąsiadujących bezpośrednio z terenem działki nr b (teren 12MN), mogłoby mieć znaczenie, o ile wynikałaby z nich dostateczna pewność zapewnienia pełnej komunikacji dla terenu 12MN. Tymczasem jest jasne, że jedynym terenem o funkcji drogowej, jaki występuje w sąsiedztwie, jest dopiero teren działki nr e (teren 5KDL) z drogą powiatową nr [...]. Teren działki nr b (leżącej w granicach ustalenia 12MN) nie przylega bezpośrednio do terenu działki nr e (z ustaleniem 5KDL). Pomiędzy nimi leży obszar terenu z spornym ustaleniem planistycznym 2SR/KD (działka nr a). Przewidziane w § 16 ust. 15 Uchwały ustalenia dla terenu 2SR/KD, który znajduje się pomiędzy terenem 12MN i 5KDL, są następujące: "strefa publiczna" jako przeznaczenie podstawowe (pkt 1); przeznaczenie uzupełniające: a) urządzenia towarzyszące z wyłączeniem obiektów gospodarczych i garażowych oraz wiat, b) urządzenia infrastruktury technicznej, c) zieleń urządzona (pkt 2); zakaz realizacji budynków (pkt 3); możliwość zagospodarowania w formie utwardzonych placów o wysokich walorach estetycznych z obiektami małej architektury o ujednoliconej formie i zastosowanych materiałach (pkt 4); dopuszcza się lokalizację tymczasowych obiektów budowlanych w formie sezonowych ogródków gastronomicznych, straganów handlowych, podestów koncertowych, obiektów wystawowych itp. (pkt 5); minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej: 10% (pkt 6). Sąd dostrzegł, że w słowniczku Uchwały (§ 2) nie zawarto definicji "strefa publiczna". Jest w nim definicja "usług publicznych" (należy przez to rozumieć funkcje terenów i obiektów związane z działalnością publiczną w zakresie administracji, oświaty, kultury, zdrowia i opieki społecznej, sportu i rekreacji, w tym funkcje obiektów usługowych służących celom publicznym, określonym w przepisach odrębnych - § 2 ust. 1 pkt 10 Uchwały). W Uchwale wprowadzono z kolei oznaczenia literowe i opisy dla terenów komunikacji przeznaczonych pod drogi (por. § 5 pkt 6 - 13 Uchwały) odrębne od oznaczenia literowego i opisu dla terów SR/KD (por. § 5 pkt 28 Uchwały). Nie są one tożsame. W tym kontekście Sąd zwraca uwagę, że symbolu tereny SR/KD w Uchwale nie opisano w szczególności jako tereny komunikacji: "tereny dróg publicznych" KD lub "tereny dróg wewnętrznych" KDW zgodnie z lp. 6 załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587). Stąd nie można im przypisywać znaczenia jakie nadało im ww. rozporządzenie lub art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.). Przewidziane zatem w Planie miejscowym tereny 2SR/KD, które sąsiadują bezpośrednio z terenem 12MN, mają więc bliżej niezdefiniowaną w Uchwale funkcję niedrogową jako tzw. "tereny strefy publicznej". Podkreślić należy, że plan miejscowy to akt prawa miejscowego - a więc źródło prawa, o jakim mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Implikuje to określone wymogi stawiane aktom prawnym. Dlatego niedopuszczalne jest takie formułowanie prawa miejscowego, aby jego adresat musiał się domyślać jego treści. Nadto ustalenie planistyczne 2SR/KD "tereny strefy publicznej" nie wpisuje się w żaden z dopuszczonych kierunków zagospodarowania określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Skarbimierz, tj. KDZ - tereny dróg publicznych - droga zbiorcza; 3UKS - tereny obiektów sakralnych; 9RM/MN - tereny zabudowy zagrodowej/tereny zabudowy mieszkaniowej; 7U - tereny zabudowy usługowej; 3UP - tereny usług publicznych (k. 210 akt sądowych). Z kolei postanowienia ogólne § 8 ust. 3 - 6 Uchwały, wskazane w Opinii autorskiej, które jako takie miały uzupełniać właśnie ustalenia szczególne Planu miejscowego, jako rozwiązanie uniwersalne służące zapewnieniu możliwości dojazdu w przypadkach takich jak przedmiotowa sprawa, zostały wyeliminowane ww. rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Opolskiego z dnia 4 maja 2021 r. stwierdzającym nieważność Uchwały w części. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 4 maja 2021 r. nie zostało zaskarżone przez gminę Skarbimierz. Z akt administracyjnych nie wynika by gminny organ planistyczny, po stwierdzeniu nieważności § 8 ust. 3 - 6 Uchwały ponowił procedurę planistyczną w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności Planu miejscowego z przepisami prawnymi na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.z.p. W efekcie pozostała w obrocie prawnym wadliwa Uchwała, która dla terenów dopuszczających ich zabudowę, takich jak teren 12MN, w granicach działki skarżącego nr b, nie określa konkretnego rozwiązania komunikacyjnego opisującego sposób ich skomunikowania z drogami publicznymi. Argumentacja Gminy sugerująca, że dla terenu 12MN można szukać jakichś rozwiązań komunikacyjnych, poprzez teren 2SR/KD, jest w istocie potwierdzeniem słuszności zarzutu stawianego w skardze. Plan miejscowy nie przewidział bowiem żadnego konkretnego rozwiązania komunikacyjnego dla terenu 12MN i działki nr b adekwatnego dla funkcji 12MN. Z odpowiedzi na skargę nie wynika również, by pomiędzy terenem działki nr b (12MN) oraz nr a (2SR/KD) istniała przynajmniej tożsamość właścicielska gwarantująca zapewnienie komunikacji dla terenu 12MN. To zaś, że na terenie 2SR/KD dopuszczono m.in. infrastrukturę techniczną nie może być uznane za dostateczne wyznaczenie konkretnego układu komunikacyjnego dla obsługi terenu 12MN z drogą publiczną. Takie rozwiązanie nie jest ani konkretne, ani pewne. Sąd podziela pogląd prawny, że jakkolwiek nie jest możliwe, by w ramach planu miejscowego zapewnić wszystkim "nieruchomościom" przeznaczonym pod zabudowę dostęp do drogi publicznej, to jednak z całą pewnością musi być w planie przewidziany konkretny układ komunikacyjny dla poszczególnych "terenów" (obszarów o jednolitej funkcji), które z uwagi na swoje przeznaczenie powinny mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, niezbędny do pełnej realizacji ich przeznaczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 332/22). W przypadku zatem ustalenia planistycznego 12MN, w granicach działki nr b, ten warunek nie został spełniony. Nie zapewnienie temu terenowi konkretnych rozwiązań komunikacyjnych adekwatnych do jego funkcji, wyklucza możliwość jego pozostawienia w ramach jednostki strukturalnej 12MN. Odnosząc się do wniosku Gminy o odrzucenie skargi z powodu wadliwego oznaczenia w skardze, jako strony Urzędu Gminy Skarbimierzu, zamiast gminy Skarbimierz, to nie zasługiwał on na uwzględnienie. Błąd ten jest w ocenie Sądu oczywisty i nie niweczy skutków wniesienia skargi na Uchwałę, w którym to postępowaniu sądowym stroną jest osoba prawna - gmina Skarbimierz. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Z uwagi na rodzaj i charakter naruszenia prawa taki zakres interwencji był niezbędny do usunięcia skutków opisanych naruszeń, a zarazem do zapewnienia skuteczności kontroli sądowoadministracyjnej. W szczególności konieczne było stwierdzenie nieważności całej Uchwały, a nie tylko jej ustaleń w odniesieniu do tej części jednostki strukturalnej 12MN w której znajduje się działka skarżącego nr b. Sąd przy okazji zaznacza, że jakkolwiek żądaniem skargi objęto nieważność § 16 ust. 15 Uchwały oraz załącznika nr [...], arkusz [...], dla terenu oznaczonego symbolem 2SR/KD, w zakresie, w jakim dotyczy on terenu 12MN i działki skarżącego, to należało stwierdzić nieważność Uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 300 zł. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.