I SA/Op 1055/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 4 października 2024 r., nr IN.I.7721.6.10.2024.MS w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 27 sierpnia 2024 r., nr AB.6743.278.2024.MH. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego [dalej: Wojewoda, organ odwoławczy] z 4 października 2024 r., nr IN.I.7721.6.10.2024.MS, wydana po rozpatrzeniu odwołania G. S. [dalej: skarżący, strona, inwestor] od decyzji Starosty Namysłowskiego [dalej: Starosta, organ I instancji] z 27 sierpnia 2024 r., nr AB.6743.278.2024.MH, wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia budowy domku rekreacji indywidualnej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Inwestor przedłożył Staroście, w dniu 13 sierpnia 2024 r., zgłoszenie budowy domku rekreacji indywidualnej na działce nr a, a.m. [...], w obrębie [...]. Organ I instancji decyzją z 27 sierpnia 2024 r. wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na przeszkodzie do wykonania planowanej inwestycji stoją postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Starosta zauważył też, że projektowany obiekt nie spełnia wszystkich warunków wymaganych do zakwalifikowania go jako budynek, powstanie bowiem na bazie nadwozia przyczepy kempingowej i nie będzie miał fundamentów, a ponadto inwestor planuje przeznaczyć obiekt na potrzeby agroturystyki, a więc na cele komercyjne, a nie rekreacji indywidualnej. Nie zgadzając się z opisanym sprzeciwem Starosty, strona wniosła odwołanie. Wojewoda wydał jednak 4 października 2024 r. decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Starosta nie zakwalifikował projektowanego budynku rekreacji indywidualnej do żadnej z kategorii obiektów budowlanych, podczas gdy – w ocenie organu odwoławczego – inwestor planuje posadowienie obiektu o cechach tymczasowego obiektu budowlanego, nieprzeznaczonego jednak do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Strona powinna więc uzyskać pozwolenie na budowę. W ocenie organu odwoławczego wniesienie sprzeciwu przez Starostę było uzasadnione, jednak z innej przyczyny określonej prawem. Wojewoda uznał w takim stanie sprawy, że nie jest konieczne przeprowadzenie oceny zamierzenia budowlanego w aspekcie jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub innymi przepisami. Na decyzję Wojewody strona wniosła samodzielnie sporządzoną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W jej treści argumentowała, że Starosta odwołał się do postanowień planu miejscowego, który nie dotyczy działki w P., a ponadto planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym obowiązującym dla działki inwestycyjnej. Skarżący podniósł też, że organ odwoławczy bezpodstawnie uznał, iż obiekt budowlany nie będzie posiadał fundamentów. Dalej skarżący wywodził, że bezpodstawnie zostało ograniczone jego prawo do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane, a także że organ odwoławczy niesłusznie ustalił, iż w sprawie nie było dopuszczalne uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Sądem stawił się pełnomocnik organu odwoławczego, który podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu legalności aktu administracyjnego, czyli prawidłowości zastosowania przepisów prawa do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W opisanych przypadkach sąd uchyla decyzję lub postanowienie. Natomiast stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2-3 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 ppsa). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 ppsa. Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują w szczególności przepisy art. 134 oraz art. 135 ppsa. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ppsa, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Wojewoda dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie tworzą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) [dalej: upb]. Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi, inwestor złożył 13 sierpnia 2024 r. w Starostwie Powiatowym w Namysłowie zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (PB-2), dotyczące budowy domku rekreacji indywidualnej na działce nr a, a.m. [...], obręb [...]. Strona przedłożyła Staroście oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (PB-5), a także projekt architektoniczno-budowlany. Z opisu technicznego projektu wynika, że przedmiotem zamierzenia budowlanego jest budowa budynku rekreacji indywidualnej, parterowego, bez podpiwniczenia, realizowanego na bazie nadwozia gotowej przyczepy kempingowej ustawionej na podłożu utwardzonym betonową kostką brukową (kategoria obiektu III). Obiekt podłączony zostanie do zewnętrznych sieci uzbrojenia technicznego, to jest sieci wodociągowej i energetycznej, ścieki odprowadzane będą do przydomowej oczyszczalni ścieków stanowiącej własność inwestora. Projektowany budynek przeznaczony jest dla 2-4 osób wyłącznie na cele rekreacyjne w okresie od wiosny do jesieni. Obiekt przeznaczony jest docelowo na potrzeby agroturystyki, co nastąpi po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego. Przedmiotowy budynek powstanie na bazie typowej przyczepy kempingowej na planie prostokąta 3,70 m x 11,20 m. Wysokość obiektu wyniesie 3,57 m, dach będzie dwuspadowy o pochyleniu połaci 30°, pokrycie dachu wykonane zostanie z blachodachówki w kolorze ceglastym, bryłą obiekt nawiązuje do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy – co zapewni zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Charakterystyczne parametry techniczne budynku to: kubatura – 102,00 m3, powierzchnia użytkowa – 37,25 m2, powierzchnia zabudowy – 40,80 m2, powierzchnia całkowita – 40,80 m2, wysokość – 3,57 m, długość – 11,20 m, szerokość – 3,70 m, ilość kondygnacji – 1, ilość garaży jednostanowiskowych – 0. Projektowany budynek usytuowany zostanie w odległości 6,00 m od linii rozgraniczającej drogi gminnej, 4,00 m od wschodniej granicy działki, pozostałe w odległości od granic większej niż 8 m. Z mapy zasadniczej załączonej do projektu, a także z danych ewidencji gruntów i budynków, wynika, że na działce nr a wzniesione zostały uprzednio trzy budynki niemieszkalne. Rysunki techniczne dołączone do projektu pokazują, że przyczepa kempingowa będzie pozbawiona kół umożliwiających jej przemieszczanie. Organy administracyjne orzekające w sprawie nie zakwestionowały tego, że inwestor złożył zgłoszenie budowy odpowiadające wymogom z art. 30 ust. 2 upb, który stanowi, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, a także dołączył do zgłoszenia dokumenty wymagane na podstawie art. 30 ust. 2a upb. Należy jednak zauważyć, że w ocenie Starosty, zawartej w uzasadnieniu decyzji, wezwanie strony do uzupełnienia dokumentów i nieprawidłowości tylko niepotrzebnie przedłużyłoby postępowanie. Strona przedłożyła Staroście zgłoszenie budowy budynku rekreacji indywidualnej przeznaczonego do sezonowego pobytu ludzi. Czynność ta nawiązuje do art. 29 ust. 1 pkt 16 upb, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 upb, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2, b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m – przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Ponieważ kwestia ta nie była przedmiotem analizy organów, Sąd tylko sygnalizuje, że podane przez inwestora rozmiary przyczepy kempingowej na planie prostokąta wynoszą 3,70 m x 11,20 m, a powierzchnia zabudowy wynosi 40,80 m2, co wymagałoby rozważenia przez skarżącego charakterystycznych parametrów obiektu w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b upb już na etapie sporządzenia projektu architektoniczno-budowlanego. Na mocy art. 30 ust. 5 upb zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora pocztowego, o którym mowa w art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (art. 30 ust. 6a upb). W sprawie niniejszej planowany przez inwestora termin rozpoczęcia robót budowlanych przypadał 30 sierpnia 2024 r., a zgłoszenia dokonano 13 sierpnia 2024 r. Starosta (organ administracji architektoniczno-budowlanej, art. 80 ust. 1 pkt 1 upb) wniósł sprzeciw decyzją z 27 sierpnia 2024 r., doręczoną stronie 29 sierpnia 2024 r. Zatem terminowość dokonania zgłoszenia i wniesienia sprzeciwu nie budzi w sprawie wątpliwości w kontekście art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 6a upb. Zgłoszenia dokonano bowiem przed rozpoczęciem robót, a sprzeciw wniesiono przed upływem 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Jak stanowi art. 30 ust. 6 upb, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 upb, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 30 ust. 5 upb. Z treści decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, że przyczyną wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy była niezgodność planowanych robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 30 ust. 6 pkt 2 upb). Właściwym w sprawie aktem władztwa planistycznego jest uchwała Nr XXIII/346/2001 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Przeczów, Niwki, Krasowice (Dz.Urz.Woj.Op. z 2001 r. Nr 40, poz. 264) [dalej: plan miejscowy, MPZP], zmieniona uchwałą nr 692/VII/17 z dnia 10 sierpnia 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Przeczów, Niwki, Krasowice (Dz.Urz.Woj.Op. z 2017 r. poz. 2123). Wymieniona uchwała Nr 692/VII/17, zmieniająca plan miejscowy, nie odnosi się jednak do istotnej w sprawie działki inwestycyjnej, co słusznie podniósł skarżący. Wskazana na załączonej do projektu mapie zasadniczej część działki nr a według planu miejscowego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MR o przeznaczeniu podstawowym – zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa i gospodarcza związana z produkcją rolną: 1) dopuszczalne kierunki przekształceń: a) adaptacje istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych na cele zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej oraz usług towarzyszących, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, b) budowa nowych budynków mieszkalnych na drodze wtórnych podziałów działek, zabudowa odtworzeniowa po budynkach zlikwidowanych, 2) dopuszczalne funkcje towarzyszące – usługi nie wymagające wielokrotnego w ciągu doby (ponad 2 kursy) i uciążliwego (ponad 3,5 tony) transportu dostawczego, nieprzekraczające 35% powierzchni użytkowej zabudowy działki (w tym budynków gospodarczych), 3) zabrania się lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych lub hodowlanych, stwarzających zagrożenie lub uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego, 4) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy i urządzania terenu: a) wysokość modernizowanej lub nowo budowanej zabudowy nie może przekroczyć 2 kondygnacji nadziemnych (poddasze użytkowe), lecz nie więcej niż 10 m od poziomu terenu do szczytu kalenicy, bryła budynku w układzie horyzontalnym, dachy o symetrycznym układzie połaci (w tym dopuszczalne wielospadowe) o pokryciu dachówką ceramiczną lub innymi materiałami o fakturze dachówkopodobnej, b) bryłą budynku należy nawiązać do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy o charakterystycznych cechach regionalnych, c) ustala się jako obowiązujące stosowanie w modernizowanych i nowo projektowanych budynkach mieszkalnych połaci dachowych o spadkach 30-45°, d) wielkość kubatury obiektów budowlanych należy dostosować do skali sąsiadującej, istniejącej, zabudowy mieszkaniowej, e) dopuszcza się przeznaczanie pod zabudowę (w tym utwardzone nawierzchnie, dojścia i dojazdy, parkingi i tarasy) maksymalnie do 40% powierzchni działek, pozostałą część należy użytkować jako czynną biologicznie (trawniki, zieleń ozdobna, ogrody itp.). Plan miejscowy dopuszcza więc na działce inwestora funkcje towarzyszące w postaci usług (w uproszczeniu) nieuciążliwych (§ 4 ust. 2 pkt 2-3 MPZP). Przypomnienia wymaga, że działka inwestycyjna, według dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jest działką zabudowaną budynkami niemieszkalnymi. Zdaniem Sądu oznacza to, że posadowienie na niej obiektu budowlanego, w zamierzeniu inwestora przeznaczonego do świadczenia usług agroturystycznych, nie stoi w sprzeczności z planem miejscowym, pod warunkiem że obiekt usługowy nie będzie stwarzał zagrożenia lub uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. Takie zagospodarowanie działki, już przecież zabudowanej, mieści się bowiem w ramach dopuszczalnej usługowej funkcji towarzyszącej. Starosta we wniesionym sprzeciwie akcentował sprzeczność planowanej inwestycji (budynku rekreacji indywidualnej) z MPZP, ale w zakresie przeznaczenia podstawowego – zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej i gospodarczej związanej z produkcją rolną (§ 4 ust. 2 pkt 1 MPZP). Organ I instancji pominął w swej analizie jednak to, że w sprawie mamy do czynienia z działką już w przeszłości zagospodarowaną, a plan miejscowy dopuszcza na niej nieuciążliwe usługi jako funkcję towarzyszącą podstawowemu przeznaczeniu tego terenu. Dodatkowo w treści odwołania strona podniosła, że jest rolnikiem, czego organy nie zweryfikowały, a co może właśnie świadczyć za tym, że wykonywanie przez stronę usług agroturystycznych nie stoi w sprzeczności z planem miejscowym na terenie oznaczonym MR, lecz stanowi dopuszczalne planem miejscowym rozwinięcie funkcji tego terenu. Oznaczenie, w ewidencji gruntów i budynków, zabudowanego konturu użytku gruntowego symbolem B – tereny mieszkaniowe, nie tylko nie stoi na przeszkodzie do takiej oceny stanu sprawy, a wręcz ułatwia zabudowę działki zgodnie z wolą jej właściciela. Nie mniej Sąd zauważa w tym miejscu, że organy obu instancji nie zweryfikowały, czy projektowany obiekt odpowiada innym wymogom planu miejscowego, a w tym: lokalnym warunkom, zasadom i standardom kształtowania zabudowy i urządzania terenu (§ 4 ust. 2 pkt 4 MPZP). Natomiast Wojewoda, rozpatrując odwołanie strony, skupił swoją uwagę na problemie jedynie zasygnalizowanym przez Starostę, to jest kwestii czy projektowany obiekt jest obiektem budowlanym, a jeśli tak – to jakiego rodzaju, czego jednak organ I instancji nie analizował szczegółowo i co nie było podstawą wniesienia sprzeciwu. W istocie przyczepa kempingowa pozbawiona kół i w założeniu inwestora na stałe posadowiona na gruncie nosi cechy obiektu kontenerowego. Według definicji legalnej z art. 3 pkt 5 upb tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Rzecz jednak w tym, że planowany domek rekreacji indywidualnej w założeniu inwestora nie był przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także miał być trwale z gruntem związany. W wyroku z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1958/08, NSA wyjaśnił, że żaden z przepisów upb nie uzależnia kwalifikacji obiektu od metody, techniki i technologii jego wykonania, czy od tego, że w każdej chwili może on być rozebrany. O tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób, w jaki zagłębiono go w gruncie, ani technika, w jakiej to wykonano, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem nie musi oznaczać stałości takiego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Trwałość związania z gruntem wyraża się w wykonaniu takich prac lub zabezpieczeń (bądź konieczności ich wykonania), które mają pozwolić na jego użytkowanie, eliminując możliwość niekontrolowanej zmiany położenia tego obiektu bądź utraty kontaktu z gruntem, wskutek działania sił fizycznych wywołanych samą konstrukcją obiektu albo kumulatywnie – jego konstrukcją i działaniami natury (wiatr, woda, erozja gleby) itp., ewentualnie innymi czynnikami zewnętrznymi (wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. II OSK 1658/18). Dla kwestii trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem nie zawsze mają znaczenie zastosowane rozwiązania techniczne dotyczące posadowienia obiektu na gruncie, lecz także wielkość obiektu. Istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej obiektu jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualne technologie pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych umożliwiających trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Chodzi bowiem o to, aby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody (wyrok NSA z 26 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1312/18). Podobnie orzekł NSA w wyroku z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt. II OSK 1327/17, wyjaśniając, że o trwałości związania z gruntem decyduje intensywność tego związania, co może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy obiekt będzie połączony z gruntem fundamentem w gruncie tym w całości zagłębionym, ale także, gdy wielkość, masa obiektu i względy bezpieczeństwa, w tym możność opierania się oddziaływaniom atmosferycznym, wskazują na trwałość jego posadowienia. Obiekty trwale związane z gruntem to obiekty posadowione w taki sposób, aby były odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność. Zdaniem Sądu, w realiach sprawy niniejszej, trwałe posadowienie gotowej przyczepy kempingowej (pozbawionej podwozia – co wskazał skarżący) na podłożu utwardzonym betonową kostką, jeśli tylko przyjęte rozwiązanie zapewnia jej stabilność na gruncie i możliwość opierania się czynnikom atmosferycznym, spełnia wymóg trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem. Kwestie odpowiedniego przenoszenia ciężaru przyczepy kempingowej na grunt, zachowania stabilności obiektu i odporności takiej konstrukcji na działanie czynników atmosferycznych podlegały ocenie autora projektu architektoniczno-budowlanego i nie są to zagadnienia natury prawnej, lecz technicznej. W stanie niniejszej sprawy, gdzie mamy do czynienia z obiektem o stosunkowo lekkiej konstrukcji, bo pierwotnie przeznaczonym do przemieszczania się na kołach, nie można a priori autorytatywnie stwierdzić, że kostka betonowa nie stanowi w tym przypadku fundamentu. W sytuacji trwałego związania spornej przyczepy z gruntem i wydzielenia jej z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadania przez nią odpowiedniego fundamentu (choćby był wykonany z odpowiednio ułożonej kostki brukowej), a także dachu, będzie stanowiła ona budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 upb. Zagadnienie to wymaga jednak weryfikacji przez organ architektoniczno-budowlany. Sąd poczynił powyższe rozważania, ponieważ wskazała na to strona we wniesionej skardze. Zdaniem Sądu w sprawie wyłonił się natomiast problem natury proceduralnej związany ze specyfiką decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia budowy. Sąd podkreśla, że termin wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 5 upb, ma charakter materialnoprawny z uwagi na skutek milczącego załatwienia sprawy ze zgłoszenia, jaki następuje z mocy prawa po jego upływie. Taka konstrukcja prawna oznacza, że kompetencję do wniesienia sprzeciwu oraz wyznaczenia jego podstawy prawnej (art. 30 ust. 6 upb), posiada tylko organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji. W sprawie niniejszej Wojewoda, jako organ rozpoznający odwołanie od decyzji, w której Starosta wniósł sprzeciw do zgłoszenia, zmienił podstawę prawną tego sprzeciwu, wskazując w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, że w istocie sprzeciw powinien być uargumentowany z art. 30 ust. 6 pkt 1 upb (zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę), w miejsce art. 30 ust. 6 pkt 2 upb (budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wskazywanego przez Starostę. Wojewoda, mimo że formalnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, to jednak w istocie rzeczy wydał orzeczenie reformatoryjne, modyfikujące sprzeciw organu, poprzez zmianę podstawy prawnej i doniosłych prawnie okoliczności faktycznych sprawy przesądzających o konieczności wniesienia sprzeciwu. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie był do tego uprawniony, ale nie dlatego, że nie stanowiło to przedmiotu postępowania przed organem I instancji, lecz z uwagi na wyznaczoną normatywnie w tym przypadku wyłączną kompetencję organu I instancji. Dlatego organ odwoławczy po upływie, wyznaczonego dla organu I instancji, terminu wniesienia sprzeciwu – nie tylko nie może uchylić zaskarżonej decyzji i orzec co do istoty sprawy, ale nie może też sprzeciwu zreformować, poprzez zmianę podstawy prawnej i faktycznej jego wniesienia. Kompetencja organu odwoławczego w ramach postępowania, w którym organ I instancji wniósł sprzeciw, ogranicza się tylko do kontroli tej decyzji. Dlatego organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: kpa), co w istocie zaistniało w sprawie, oraz decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa) Upływ terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 upb oznacza, że kompetencja do wniesienia sprzeciwu wygasła. W takiej sytuacji modyfikacja podstaw wniesienia sprzeciwu stanowi naruszenie prawa materialnego (wyrok WSA w Opolu z 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Op 205/19). W świetle art. 30 ust. 5 upb organ administracji architektoniczno-budowlanej ma tylko czasową kompetencję do ustosunkowania się do zgłoszenia budowy. Ponadto organ jest zobligowany do wniesienia sprzeciwu, gdy wystąpi przynajmniej jedna z okoliczności wymienionych w art. 30 ust. 6 upb. Sąd podkreśla, że wniesienie w terminie sprzeciwu na jednej z podstaw wymienionych w tym przepisie wyznacza granice formalne rozpoznawanej sprawy administracyjnej (sprawy dotyczącej sprzeciwu). Są to granice, których po upływie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie można już przekroczyć, rozszerzyć, ani zmienić w toku postępowania odwoławczego. Innymi słowy, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłosił w terminie sprzeciw, tak jak to się stało w rozpoznanej sprawie, jedynie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 upb, to w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji formułującej ten sprzeciw organ odwoławczy nie może ustalić, że uzasadnioną podstawą prawną sprzeciwu jest art. 30 ust. 6 pkt 1 upb. Jakkolwiek Wojewoda jest również organem administracji architektoniczno-budowlanej, to jednak jako organ odwoławczy musi dokonać ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sprzeciwu w jej formalnych granicach wyznaczonych podstawą, na której sprzeciw do zgłoszenia budowy wniósł w ustawowym terminie Starosta. Niemożność zmiany podstaw sprzeciwu w postępowaniu odwoławczym wynika z dwóch powodów. Po pierwsze, nastąpiłoby to z przekroczeniem terminu materialnoprawnego przewidzianego w art. 30 ust. 5 upb, którego upływ zamyka możliwość zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Po drugie, sprawa nie byłaby w całości rozpoznana przez organy obu instancji, co stanowiłoby naruszenie zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 kpa (wyrok WSA w Opolu z 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 338/22). W sprawie rozpoznanej przez Sąd organ odwoławczy poddał analizie kwestię trwałego związania obiektu z gruntem i kwalifikacji tego obiektu do odpowiedniej kategorii obiektów budowlanych, chociaż zagadnienie trwałego związania z gruntem zostało jedynie zasygnalizowane przez organ I instancji i nie było szerzej omówione w jego decyzji, a przede wszystkim z okoliczności tej Starosta nie wywiódł podstawy prawnej sprzeciwu określonej w art. 30 ust. 6 pkt 1 upb. Ponadto ustawowy termin 21 dni upłynął wobec Starosty wraz z dniem 3 września 2024 r., podczas gdy Wojewoda rozstrzygnął sprawę w dniu 4 października 2024 r. W tych okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył prawo materialne w sposób, który miał wpływ na jej wynik. W realiach rozpoznanej sprawy niedopuszczalne było bowiem rozpatrzenie przez Wojewodę odwołania w taki sposób, że organ odwoławczy ustalił inną podstawę prawną sprzeciwu, niż ta, która stanowiła przyczynę uruchomienia tej instytucji przez Starostę. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, należało uchylić zaskarżoną decyzję, o czym Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. W ocenie Sądu, co zostało wyżej opisane, organy nie dokonały dokładnej i wystarczającej analizy dowodów i materiałów zebranych w sprawie, co doprowadziło je do przedstawienia nieuzasadnionych dostatecznie i z tego powodu nieprawidłowych wniosków w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, co stoi w sprzeczności z art. 80 kpa (zasada swobodnej oceny dowodów), a także – z art. 7 i art. 77 § 1 kpa (zasada dochodzenia prawdy obiektywnej i zasada kompletności materiału dowodowego) oraz skutkowało sporządzeniem wadliwego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 kpa) i niezrealizowaniem zasady przekonywania (art. 11 kpa). Ponadto Starosta nieprawidłowo odkodował normy planistyczne wynikające z MPZP w zakresie dotyczącym działki inwestycyjnej, co skutkowało naruszeniem zasady przyjaznej wykładni prawa (art. 7a § 1 kpa) i naruszeniem zasady wolności zabudowy nieruchomości gruntowej (art. 4 upb). Ponownie rozpoznając sprawę, organy wezmą pod uwagę ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku oraz uzupełnią postępowanie wyjaśniające w celu należytego ustalenia, czy w sprawie niniejszej zgłoszenie budowy jest prawidłową czynnością warunkującą legalne rozpoczęcie robót budowlanych. Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.