I SA/Op 161/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Asesor sądowy Marzena Łozowska Protokolant Katarzyna Klimczuk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę Decyzją Burmistrza Nysy z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 22 marca 2005r. Nr XXXIII/588/05 w sprawie zwolnień przedmiotowych od podatku od nieruchomości w ramach pomocy de minimis (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2005r. nr 34, poz.207), orzeczono o zwolnieniu D. M. z podatku od nieruchomości na okres trzech lat w związku z utworzeniem pięciu nowych miejsc pracy. Decyzja ta stała się przedmiotem odwołania wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, w ramach którego odwołująca wniosła między innymi o zwieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia wszczętego przez nią odrębnego postępowania w trybie art. 101 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miasta Nysy z dnia 22 marca 2005r. Nr XXXIII/588/05 w sprawie zwolnień przedmiotowych od podatku od nieruchomości w ramach pomocy de minimis, który następnie podtrzymała w piśmie z dnia 21.09.2005r. wskazując na okoliczność wywiedzenia skargi na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Kolejnym pismem z dnia 17.01.2006r. ponowiono wniosek o zawieszenie postępowania od czasu rozpoznania wywiedzionej przez stronę skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie od nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu oddalającego skargę na uchwałę Rady Miasta Nysy nr XXXIII /588/05 z dnia 22.03.2005r. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] odmawiając zawieszenia postępowania uznając, iż zawisłe przed sądami administracyjnymi postępowanie ze skargi D. M. na uchwałę Rady Miasta Nysy z dnia 22 marca 2005r. Nr XXXIII/588/05 w sprawie zwolnień przedmiotowych od podatku od nieruchomości w ramach pomocy de minimis, nie stanowi zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 201 § 1ustawy z dnia 19 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Równocześnie zważono, iż sporna uchwała stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 87 ust 2 Konstytucji RP, a z uwagi na niewyeliminowanie jej z obrotu prawnego nadal zachowuje moc wiążącą. Rozstrzygnięcie zatem wniesionego przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji nie jest zatem uzależnione na obecnym etapie sprawy od zakończenia toczącego się równolegle postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 listopada 2005r sygn. akt I SA/Op 217/05. Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się strona skarżąca wskazując w zażaleniu adresowanym do Ministerstwa Finansów na naruszenie przepisów Ordynacji podatkowej poprzez uznanie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przedmiocie zgodności z prawem spornej uchwały Rady Miasta Nysy stanowiącej materialno-prawną podstawę wydania zaskarżonej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzji organu I instancji. Nadto strona wskazała na naruszenie przepisów o właściwości organów, albowiem w jej ocenie złożony wniosek o zawieszenie postępowania winien być rozpoznany przez organ I instancji, a nie organ odwoławczy jak miało to miejsce w zaskarżonym postanowieniu, a także podniesiono zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez błędne pouczenie, iż ewentualne zażalenie od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego podlega rozpoznaniu przez ten sam organ. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 221, 233 § 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Organ odwoławczy za nietrafny uznał zarzut dotyczący naruszenia właściwości rzeczowej, albowiem założony przez stronę wniosek o zawieszenie postępowania dotyczył postępowania odwoławczego, a zatem to właśnie organ odwoławczy był organem właściwym do jego rozpoznania. Również odnosząc się do oceny samej zasadności złożonego wniosku o zawieszenie postępowania oraz uzasadniających go okoliczności podzielono stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, iż w świetle unormowania art. 201 Ordynacji podatkowej nie zaistniała przesłanka do zawieszenia prowadzonego w sprawie postępowania. W wniesionej przez skarżącą skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wskazano na: nietrafność stanowiska wyrażonego w spornym postanowieniu polegającego na uznaniu, iż organ pierwszej instancji nie jest uczestnikiem postępowania odwoławczego, niezasadność stanowiska polegającego na przyjęciu, iż organem właściwym rzeczowo do rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania było Samorządowe Kolegium Odwoławcze, naruszenie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez rozpoznanie zażalenia przez organ rozpoznający sprawę w I instancji. Ponowiono także już uprzednio stawiany zarzut naruszenia przepisów ordynacji podatkowej w zakresie stwierdzenia braku podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji gdy ocenie legalności przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie poddana została prawidłowość uchwały Rady Miasta Nysy stanowiąca podstawę prawną decyzji będącej właśnie przedmiotem zawisłego postępowania odwoławczego. W uzupełnieniu skargi, pismem z dnia 5.08.2006r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo powołał się na pogląd prawny wyrażony w przedłożonym do akt sprawy postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2006r sygn.akt III SA/Wa 954/06. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wnosząc o jej oddalenie podtrzymało w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonym postanowieniu, dodatkowo odnosząc się do zarzutu naruszenia właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu odwoławczego od własnych orzeczeń wydanych jednakże w ramach organu I instancji, wskazując na stosowne uregulowanie art. 221 Ordynacji podatkowej. W tym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga strony nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono naruszeń prawa o których mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.). W pierwszej kolejność trzeba się odnieść do najdalej idących zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów o swojej właściwości zarówno jako organu I jak i II instancji w zakresie rozpoznanego wniosku o zawieszenie postępowania. Zauważyć w tym miejscu należy, iż wniosek o zawieszenie postępowania zawarła strona skarżąca już po zakończeniu postępowania przed organem I instancji w treści złożonego odwołaniu od jego decyzji i wyraźnie dotyczył zawieszenia postępowania odwoławczego. Sama zresztą okoliczność na która powołała się strona jako podstawę zawieszenia postępowania, a mianowicie wszczęcie przez nią postępowania zmierzającego do uchylenia bądź zmiany naruszającej w jej ocenie prawo uchwały Rady Miasta Nysy z dnia 22 marca 2005r. również miała miejsce już po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego wydaniem decyzji kończącej ten etap postępowania. Organem właściwym do rozpoznania złożonego wniosku o zawieszenie postępowania był zatem organ odwoławczy, którym w rozpoznawanej sprawie prawidłowo było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W żadnej zaś mierze organ I instancji nie jest, jak wywodziła to skarżąca uczestnikiem postępowania odwoławczego dotyczącego jego własnej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło również swojej właściwości jako organu odwoławczego w zakresie rozpoznanego zażalenia od postanowienia wydanego przez siebie jako organ I instancji. Zwrócić tu należy na uregulowanie art. 221 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym w przypadku wydania decyzji (a także odpowiednio postanowienia) przez między innymi samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie (zażalenie) rozpoznaje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. Wprawdzie podstawowym elementem konstrukcji prawnej odwołania jest przyznanie stronie prawa do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej sprawy przez organ wyższego stopnia, jednakże powyższy przepis wprowadził od tej zasady wyjątek, opierając konstrukcję prawa do zaskarżenia na niedewolutywności, w sytuacji gdy decyzja (postanowienie) wydana została przez organy wymienione w art. 221 Ordynacji podatkowej w ramach pierwszej instancji. Taki właśnie wyjątek zaistniał w rozpoznawanej sprawie, albowiem wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego podlegał rozpoznaniu przez samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w tym zakresie Kolegium działało jako organ I instancji. Należy jedynie zasygnalizować, iż wydanie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nastąpiło w innym składzie niż postanowienie zapadłe w tym samym organie, ale działającym jako organ I instancji. Z tych też względów zawarte w skardze zarzuty dotyczące kwestii naruszenia właściwości organu, jak i złamania zasady dwuinstancyjności postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy dyspozycji art. 201 Ordynacji podatkowej, albowiem jak słusznie zauważył to organ podnoszone przez stronę okoliczności związane z zawiśnięciem z jej skargi odrębnego postępowania sądowego w zakresie oceny zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, nie miało charakteru zagadnienia wstępnego w toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowaniu odwoławczym prowadzonym w stosunku do decyzji Burmistrza Nysy w sprawie zwolnień przedmiotowych od podatku od nieruchomości w ramach pomocy de minimis. Instytucja zawieszenia postępowania została unormowana w treści art. 201 § 1ustawy z dnia 19 sierpnia 1997r. –Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) zgodnie z którym organ podatkowy zawiesza postępowanie między innymi w przypadku gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (pkt 2) Na taką właśnie okoliczność wskazywała strona skarżąca w kolejnych ponawianych wnioskach o zawieszenie postępowania odwoławczego, traktując iż prowadzone z jej inicjatywy postępowanie zmierzające do zmiany bądź wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego jakim niewątpliwie jest uchwała Rady Miasta Nysy z dnia 22 marca 2005r. nr XXXIII/588/05 w sprawie zwolnień przedmiotowych od podatku od nieruchomości w ramach pomocy de minimis stanowi zagadnienie wstępne od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest zakończenie zawisłego postępowania odwoławczego w indywidualnej sprawie dotyczącej zwolnienia. W sprawie poddanej kognicji tutejszego Sądu strona przed organem podatkowym jako okoliczność mającą uzasadniać zawieszenie postępowania podnosiła fakt wniesienia skargi kasacyjnej na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu oddalający jej skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie nr XXXIII/588/05z dnia 22.03.2005r.w sprawie zwolnień przedmiotowych od podatku od nieruchomości w ramach pomocy de minimis wywodząc, że skoro powyższa uchwała stanowiła podstawę prawną rozstrzygnięcia co do którego wniosła ona odwołanie, postępowanie podatkowe w tej sprawie winno podlegać obligatoryjnemu zawieszeniu do czasu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Rozważenia wymaga zatem kwestia czy rozpatrzenie odwołania i w konsekwencji wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w sprawie zwolnienia D. M. z podatku od nieruchomości uzależnione jest od zakończenia zawisłego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania kasacyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9.11.2005r. sygn. akt I SA/Op 217/05 oddalającego skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Nysy. W ocenie Sądu trafnym jest stanowisko organów podatkowych, iż wynik postępowania kasacyjnego w sytuacji zachodzącej w niniejszej sprawie nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ubiegającego się o zwolnienie z podatku od nieruchomości z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, tworzącego nowe miejsce pracy. Ustawa Ordynacja podatkowa regulując w ramach art. 201 instytucję zwieszenia postępowania szczegółowo wskazuje na przesłanki zawieszenia postępowania o charakterze obligatoryjny tzn. takim gdy wystąpienie jednej z nich skutkuje koniecznością zawieszenia z urzędu toczącego się postępowania. Jeżeli chodzi o wymienią w tym przepisie przesłankę zawieszenia postępowania jaką stanowi konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w tym zakresie utrwalony jest pogląd, że organ podatkowy zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie będzie możliwe. (por. wyrok NSA z dnia 9.01.2003r sygn. akt III SA/1629/01, wyrok NSA z 10.08.1983 I SA 481/83 opubl. ONSA 1983 Nr 2 poz. 65 i PIP 1984 nr 7 s 147). Chodzi zatem o taką sytuację gdy bez rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej tzw. zagadnienie wstępne, niemożliwe jest zakończenie innej zawisłej sprawy. W przedmiotowej sprawie taka zależność nie zachodzi .Wynik postępowania kasacyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9.11.2005r. sygn. akt I SA/Op 217/05 oddalającego skargę strony nie pozostaje w bezpośrednim związku z obecnie zawisłym postępowaniem odwoławczym w przedmiocie udzielonego skarżącej zwolnienia w podatku od nieruchomości. Słusznie bowiem organy podatkowe zwróciły uwagę na charakter aktów prawa miejscowego, a takim niewątpliwie jest sporna uchwała z dnia 22 marca 2005r. Zgodnie z art. 87 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Samorządowe kolegia odwoławcze, jako organy administracji publicznej, są związane w działalności orzeczniczej przepisami prawa powszechnie obowiązującego w tym obowiązującym prawem miejscowym. (por. uchwała 5 sędziów NSA z dnia 2000.10.30. sygn. OPK 13/00 ONSA 2001/2/63). Sam fakt zaskarżenia uchwał rady gminy do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie powoduje jeszcze ich eliminacji z obrotu prawnego, a tym samym nie skutkuje utratą ich mocy wiążącej. Tym samym samorządowe kolegia odwoławcze, będąc związane przepisami prawa miejscowego których moc prawna nie została uchylona, a także nie będąc uprawnionymi do kontroli ich zgodności z prawem, obowiązane są do ich uwzględniania w aktualnie prowadzonych postępowaniach. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż również sądy administracyjne do których kompetencji należy ocenia zgodności z prawem przepisów prawa miejscowego w zakresie uchwał rady gminy, nawet w wypadku wniesienia skargi do sądu nie są uprawnione do wstrzymania wykonania takiego aktu w sytuacji gdy wszedł on już w życie (art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.). Niewątpliwie kwestia zgodności z prawem prawa miejscowego, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie może mieć wpływ na kształt praw o obowiązków podatników, w tym skarżącej, jednakże na obecnym etapie postępowania przed organami podatkowymi, prowadzącymi postępowanie w oparciu o procedury przewidziane w Ordynacji podatkowej, sam fakt zawiśnięcia postępowania sądowoadministracyjnego nie stanowi jeszcze obligatoryjnej przesłanki do zawieszenia postępowania podatkowego. Idąc tokiem wywodów skarżącej w wypadku zaskarżenia do sądu uchwały rady gminy w sprawie np. stawek podatku od nieruchomości, zawieszeniu musiałyby ulec z urzędu wszystkie postępowania podatkowe w przedmiocie podatku od nieruchomości dotyczące danego roku podatkowego którego dotyczyła zaskarżona uchwała. Jest natomiast oczywiste, iż końcowy wynik zawisłego postępowania sądowego w wypadku gdyby doszło do skutecznego zakwestionowania zgodności spornej uchwały z prawem, już po zakończeniu postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, musiałby być uwzględniony w toku postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego samej decyzji ostatecznej zapadłej w zawisłym obecnie postępowaniu odwoławczym, w przypadku poddania jej kontroli Sądu, ewentualnie w ramach postępowań nadzwyczajnych przed organami podatkowymi. Końcowo odnosząc się do podniesionej przez pełnomocnika skarżącej w piśmie procesowym z dnia 5.08.2005r. stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zajętego w postanowieniu z dnia 26.07.2006r sygn.akt III SA/Wa 954/06, dotyczy ono zarówno innego stanu faktycznego, jak i odmiennego stanu prawnego, albowiem podstawę zawieszenia postępowania sądowego (a nie podatkowego przed organami podatkowymi) stanowiło uregulowanie art. 125 ustawy o p.p.s.a. W tym aspekcie można by jedynie rozważać czy podniesione przez skarżącą okoliczności, nie stanowiłyby podstawy do zwieszenia postępowania sądowego, gdyby przedmiotem skargi była ostateczna decyzja samorządowego kolegium odwoławczego zapadła w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, ale kwestia ta nie jest przedmiotem obecnie rozpoznawanej sprawy, a zatem czynienie w tym względzie ewentualnych rozważań byłoby przedwczesne. Mając na względzie powyższe skargę należało po myśli art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić.