I SA/Op 177/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Kędzierzyn-Koźle na decyzję Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 12 kwietnia 2023 r., nr 4/2023 w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu pn. "Rozbudowa i przebudowa Domu Kultury Koźle wraz z zagospodarowaniem terenu" I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zarządu Województwa Opolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 13.562,00 zł (słownie złotych: trzynaście tysięcy pięćset sześćdziesiąt dwa 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Kędzierzyn-Koźle (dalej jako: Skarżąca lub Gmina) jest decyzja Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 12 kwietnia 2023 r. (dalej jako: Zarząd) Nr 4/2023 w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu pn.: "Rozbudowa i przebudowa Domu Kultury Koźle wraz z zagospodarowaniem terenu" na podstawie umowy o dofinansowanie nr RPOP.05.03.00-16-009/09-00 z dnia 29 czerwca 2009 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Gmina realizowała projekt pn. .: "Rozbudowa i przebudowa Domu Kultury Koźle wraz z zagospodarowaniem terenu" na podstawie umowy o dofinansowanie nr RPOP.05.03.00-16-009/09-00 z dnia 29 czerwca 2009 r. W trakcie kontroli projektu przeprowadzonej w październiku 2015 r. wykryto nieprawidłowości w ramach przeprowadzonych przez stronę postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nr IR.I.KW.341-24-75/09. W konsekwencji ustaleń kontrolnych Zarząd decyzją z dnia 19 lipca 2016 r., nr 65/2016, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 oraz art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486), art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2016 r. poz. 383), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm. – dalej jako K.p.a.) oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), zwanej dalej w skrócie f.p., zobowiązał Gminę Kędzierzyn-Koźle do zwrotu dofinansowania w kwocie 1.381.077,69 zł wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych dla wydatków dotyczących postępowania nr IR.I.KW.341-24-75/09 - przetarg nieograniczony na roboty budowlane pn. "Rozbudowa i przebudowa Domu Kultury Koźle wraz z zagospodarowaniem terenu" liczonymi od dnia przekazania środków dofinansowania na rachunek bankowy beneficjenta do dnia dokonania zwrotu. W decyzji wyjaśnił, iż wprowadzony przez Zamawiającego wymóg przedłożenia przez wykonawców aktualnego odpisu z rejestru lub aktualnego zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, potwierdzającego prowadzenie działalności odpowiadającej przedmiotowi zamówienia, należy uznać za nieuprawniony i naruszający art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 223, poz. 1655 ze zm.; dalej: ustawa P.z.p.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. z 2006 r. Nr 87, poz. 605, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Dowodził, że na etapie opracowania przez zamawiającego SIWZ i ogłoszenia o zamówieniu doszło do ograniczenia konkurencji przez próbę zawężenia kręgu wykonawców ponad potrzebę zapewnienia, że zamówienie będzie wykonywać wykonawca wiarygodny i zdolny do jego realizacji, a działanie takie narusza zasadę równego traktowania wykonawców określoną w art. 7 ust. 1, ale również przepis art. 25 ust. 1 P.z.p., art. 2 pkt. 7 Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. (zwanym dalej: rozporządzeniem 1083/2006), dotyczący zakazu kreowania nadmiernych wymagań w stosunku do wykonawców za którą uznaje się: jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby powodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Organ uznał, że skoro przedmiotem zamówień były roboty budowlane, to ograniczenia dokonane przez zamawiającego powodowały, iż do przetargów mogli przystąpić jedynie wykonawcy, którzy zapobiegliwie wpisali do przedmiotu taki właśnie rodzaj działalności w dokumentach rejestrowych – "działalność budowlaną". Wpis takiej treści nie wynikał natomiast z żadnych wymogów jakie wprowadza ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.). Ustawa ta nie przewiduje bowiem reglamentacji prawa do wykonywania robót budowalnych i nie nakłada obowiązku dokonania przez przedsiębiorców wpisu do właściwego rejestru, uzyskania koncesji, zezwolenia bądź licencji. Skoro postępowanie strony było nieprawidłowe, to działanie takie powodowało naliczenie korekty finansowej zgodnie z § 11 ust. 4 Umowy o dofinansowanie nr RPOP.05.03.00-16-009/09-00 z dnia 29 czerwca 2009 r. o dofinansowanie projektu, który stanowi: Stwierdzenie przez Instytucję Zarządzającą programem oraz inne podmioty uprawnione do kontroli, naruszenia Prawa zamówień publicznych, które nie skutkuje nieważnością umowy zawartej z wykonawcą/dostawcą powoduje nałożenie korekt finansowych określonych w Vademecum tom III oraz Załącznika nr 5 do Vademecum dla beneficjentów RPO WO 2007-2013 Tom III, wersja 21 z marca 2015 r. Tabela 2 pkt. 12 (stanowiącego integralną część Umowy o dofinansowanie projektu), w wysokości 25 % wartości wydatków kwalifikowanych przedmiotowego zamówienia publicznego w części współfinansowanej z EFRR, tj. 1 381 077,69 zł. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zarząd decyzją z dnia 13 września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 19 lipca 2016 r. Na decyzję Zarządu z dnia 13 września 2016 r. Gmina wniosła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 606/16, skargę Gminy oddalił. W wyroku tym Sąd uznał, że Zarząd prawidłowo rozstrzygnął sprawę w obu jej spornych kwestiach – pierwszej - czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy P.z.p., i – drugiej – czy to naruszenie stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu przepisów art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 powodujące konieczność zwrotu części przyznanego Gminie dofinansowania ze środków UE, tj. z zastosowaniem 25% korekty. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 208/18, uchylił zaskarżony wyrok WSA oraz decyzję Zarządu z dnia 13 września 2016 r. NSA uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne. NSA wskazał i wyjaśnił, że nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p. Uznał, że działający w sprawie Zarząd, a za nim WSA, prawidłowo uznały, że w sprawie mamy do czynienia z kategorią nieprawidłowości o jakiej mowa w pkt 12 tabeli nr 2 Taryfikatora, tj. określenie dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu lub kryteriów oceny ofert, poprzez naruszenie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p. Za usprawiedliwiony NSA uznał jednak zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 w zakresie miarkowania wysokości korekty. Wskazał (powołując się na wyrok TSUE z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14), że poddany analizie punkt 12 tabeli nr 2 Taryfikatora, co prawda przypisuje do stwierdzonego naruszenia zastosowany w sprawie wskaźnik korekty w wysokości 25%, ale równocześnie w jego uwagach zaznaczono, iż "wysokość korekty może zostać obniżona do 10% lub 5% w zależności od wagi nieprawidłowości". W tym zakresie ani Zarząd ani WSA nie wyjaśniły, co uniemożliwiało miarkowanie wysokości korekty. Podkreślił, że skoro Taryfikator przewiduje stopniowanie korekty (25%, 10% i 5%) to przyjąć należy, że 25% korekta powinna być stosowana w przypadkach rażących zaś 5% w sytuacjach najmniejszych nieprawidłowości. Uzasadnienie wyboru wysokości korekty powinno być zatem rzetelnie uzasadnione. W ramach tych rozważań Zarząd winien wziąć pod uwagę argumentację Gminy, a więc takie podnoszone okoliczności jak to, że dawna interpretacja spornych warunków w sprawie była inna od obecnej, przyznane środki zostały wydane zgodnie z ustalonym w umowie celem, była to jedyna stwierdzona nieprawidłowość, celem dofinansowania jest obiekt użyteczności publicznej, obecny stan finansowy Gminy itp. Prawomocny odpis wyroku NSA wpłynął do Zarządu w dniu 12 lutego 2020 r. Zarząd, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 oraz art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2094), art. 25 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2023 r. poz. 225 z późn. zm.), art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 12a w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia 12 kwietnia 2023 r. Nr 4/2023 r. uchylił w całości decyzję własną z dnia 19 lipca 2016 r. i orzekając co do istoty sprawy zobowiązał Gminę do zwrotu dofinansowania w nowej, niższej kwocie 276.215,54 zł wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W obszernym uzasadnieniu decyzji Zarząd przedstawił przebieg postępowania oraz przepisy mające zastosowanie w sprawie. Powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdził nieprawidłowości do jakich doszło podczas realizacji przedmiotowego projektu. Powołując się na wytyczne wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 208/18 ponownie uznał, że w sprawie Gmina dopuściła się naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy P.z.p. oraz, że jest to kategoria nieprawidłowości o jakiej mowa w pkt 12 Tabeli Załącznika nr 5 do Vademecum Tom III. Realizując wytyczną w zakresie miarkowania wysokości korekty uznał, że zachodzą przesłanki umożliwiające jej obniżenie do 5 % co też szczegółowo i obszernie uzasadnił. Decyzję Zarządu z dnia 12 kwietnia 2023 r. Nr 4/2023 r. Gmina zaskarżyła do WSA w Opolu. Gmina zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia Rady Rady (WE, Euratom) nr 2988/1985 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE.L.1995.315.1 z 23 grudnia 1995 r.- dalej jako: rozporządzenie Rady nr 2988/95) w zw. z art. 66a ust. 1 i art. 60 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - poprzez pominięcie okoliczności, że w niniejszej sprawie nastąpiło przedawnienie orzekania z uwagi na upływ okresu odpowiadającego podwójnemu terminowi okresu przedawnienia a w tym czasie nie została wymierzona kara wobec niewydania ostatecznej decyzji w sprawie. Gmina wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o wstrzymanie wykonania tej decyzji przez Zarząd który ją wydał, a w razie odmowy - przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazała, że w sprawie obowiązywał 5 letni termin przedawnienia. Początek biegu winien być liczony od "wystąpienia nieprawidłowości, a przy projekcie wieloletnim od zakończenia projektu", co w sprawie nastąpiło "odpowiednio w roku 2009 i w roku 2012". Z kolei upływ podwójnej wysokości terminu przedawnienia ("po upływie dekady") od tak liczonego początku biegu skutkował tym, że: "W niniejszej sprawie przedawnienie nastąpiło więc w roku 2019 a najpóźniej z końcem 2022 r. i orzekanie jest niedopuszczalne". Zarząd wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi odniósł się do zarzutu przedawnienia w tym: wskazał obowiązujący w sprawie termin przedawnienia (tj. 4 lata); dokonał kwalifikacji stwierdzonej nieprawidłowości jako ciągłej; wskazał, że ustała ona w 2012 r. i jest to początek biegu przedawnienia; przytoczył okoliczności doręczenia Gminie informacji pokontrolnej z dnia 18 stycznia 2016 r.; wyraził pogląd, że skutkowała ona przerwaniem biegu terminu przedawnienia i rozpoczęciem jego biegu na nowo od dnia 19 stycznia 2016 r.; powołując się na art. 70 § 6 O.p. stwierdził, że bieg terminu został następnie zawieszony w wyniku wniesienia skargi do WSA w dniu 14 października 2016 r.; po doręczeniu odpisu prawomocnego wyroku NSA od dnia 23 stycznia 2020 r. biegł on dalej; wyliczył, że okres przedawnienia upłynął ok. 10 maja 2023 r., czyli po doręczenie decyzji Gminie (tj. 18 kwietnia 2023 r.); przytoczył obowiązujące w sprawie przepisy i judykaty. Dodatkowo przy piśmie z dnia 30 czerwca 2023 r. Zarząd przesłał postanowienie o wstrzymaniu w całości wykonania zaskarżonej decyzji z dnia 12 kwietnia 2023 r. Nr 4/2023. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona w ramach sądowego wymiaru sprawiedliwości kontrola zaskarżonego aktu, dokonana w aspekcie kryteriów nakreślonych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.) wykazała, że skarga jest zasadna. Nie umknęło uwadze Sądu, że kontrolowana decyzja została wydana w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z wydanego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 208/18. W rozpoznawanej sprawie odpowiednie zastosowanie znajduje bowiem art. 153 p.p.s.a. Wynika z niego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w ww. orzeczeniu NSA, wiążą Zarząd, a w związku z późniejszym zaskarżeniem jego decyzji, również Sąd. W rozpoznawanej sprawie Sąd, na podstawie art. 193 w zw. z art. 153 p.p.s.a., jest związany wykładnią przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA zawarł w ww. wyroku wytyczne i oceny w zakresie miarkowania wysokości korekty. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zostały one przez Zarząd zrealizowane. Zarząd wyjaśnił, że w sprawie Gmina dopuściła się naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 p.z.p. oraz, że jest to kategoria nieprawidłowości o jakiej mowa w pkt 12 Tabeli Załącznika nr 5 do Vademecum Tom III. Realizując wytyczną NSA w zakresie miarkowania wysokości korekty uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające jej obniżenie do 5 %, co też szczegółowo i obszernie uzasadnił. Wobec tego, że Zarząd w ogóle nie odniósł się do najdalej idącej kwestii tj. przedawnienia kompetencji do wydania decyzji zwrotowej (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia), to w ocenie Sądu kontrola zaskarżonej decyzji, co do miarkowania wysokości korekty, byłaby przedwczesna. Realizacja wytycznych NSA nie zwalniała bowiem Zarządu od rozważenia kwestii najdalej idących a związanych z przedawnieniem kompetencji do wydania decyzji zwrotowej zwłaszcza, że nie było to przedmiotem oceny prawnej NSA, a od wydania wyroku przez ten sąd w dniu 8 stycznia 2020 r., do momentu wydania zaskarżonej decyzji w dniu 12 kwietnia 2023 r., upłynęło ponad trzy lata. W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był zatem do rozważenia kwestii związanych z przedawnieniem. W tym zakresie skład orzekający Sądu podziela poglądy prawne wyrażone w podobnej sprawie przez WSA w Opolu w wyroku z dnia 26 maja 2023 r. (sygn. akt I SA/Op 77/23) i w dalszej części uzasadnienia częściowo przytacza je jak własne. Przede wszystkim Sąd zauważa, że do ustalenia terminów przedawnienia nałożenia obowiązku zwrotu środków dofinasowania zastosowanie będzie miało rozporządzenie Rady nr 2988/95. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata (akapit 1.). W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu (akapit 2.). Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo (akapit 3.). Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 (akapit 4.). Nadto art. 3 w ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 stanowi, że okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Z unormowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 wynikają następujące warunki przedawnienia: 1) okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, okres ten może być wydłużony przepisami prawa krajowego, przepisy prawa krajowego nie mogą jednak skutecznie wprowadzać modyfikacji warunków przedawnienia w pozostałym zakresie, unormowanym w przepisach prawa unijnego; 2) w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się, okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała; 3) w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu, 4) przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo; 5) upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary. Stosownie do art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95, okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego. Na mocy art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95, państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2. Zdaniem Sądu, mając na uwadze odległy termin wystąpienia nieprawidłowości (2009 r.) oraz moment powtórnego orzekania (2023 r.), zestawiając te daty z przytoczonymi powyżej regulacjami prawnymi (podstawowym, krótkim terminem przedawnienia 4 lat i datą graniczną orzekania równą jego podwójnej wysokości), jest wysoce prawdopodobne przedawnienie kompetencji Zarządu do wydania decyzji zwrotowej. Wypowiadając się w przedmiocie nałożenia na Gminę spornego obowiązku pieniężnego Zarząd winien był zatem w pierwszej kolejności rozważyć warunki przedawnienia wynikające z rozporządzenia Rady nr 2988/95. Zarząd w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie poświęcił jednak przedawnieniu (jego aspektom faktycznym i prawnym) żadnej uwagi. Zaniechał ustalenia: charakteru stwierdzonych nieprawidłowości; momentu ich wystąpienia ze wskazaniem konkretnej daty wyznaczającej otwarcie biegu terminu przedawnienia (początek okresu przedawnienia) i jego koniec; zdarzeń, w której rozpoczęty bieg terminu przedawnienia został przerwany lub zawieszony z powodów określonych w rozporządzeniu Rady nr 2988/95; konkretnej daty, w której przerwany lub zawieszony termin przedawnienia rozpoczął swój bieg na nowo lub biegł dalej; daty granicznej orzekania, w tym eksponowanej w skardze regulacji równej podwójnemu terminowi okresu przedawnienia. Trafnie zarzuciła Skarżąca, że Zarząd zaniechał ustaleń w tym zakresie. Nie powołał ich w uzasadnieniu prawnym i faktycznym zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo zatem jakie jest stanowisko Zarządu w tej sprawie. Zarząd przedstawił swoje stanowisko dopiero w odpowiedzi na skargę. Przypomnieć jednak trzeba, że rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej należy do organu administracji publicznej. Sąd nie jest uprawniony do zastępowania organu w realizacji tych ustawowych obowiązków. Sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania sprawy administracyjnej za organ administracji publicznej na płaszczyźnie faktów i prawa. Tymczasem w kontrolowanej sprawie przytoczenie faktycznych i prawnych motywów wydanego rozstrzygnięcia nastąpiło dopiero w odpowiedzi na skargę. Sąd uznał to za działanie spóźnione i nie konwalidujące braków zaskarżonej decyzji. Przedstawione w odpowiedzi na skargę argumenty należy uznać za próbę podjęcia polemiki z zarzutami skargi koncentrującymi się na przedawnieniu. Cel odpowiedzi na skargę jest jednak zupełnie inny. Polega na ustosunkowaniu się organu do zarzutów skargi, a nie na sanowaniu zaskarżonej decyzji w aspekcie spełnienia rygorów z art. 107 k.p.a. (tu: w zakresie uzasadnienia fatycznego i prawnego decyzji). Późniejsze wyjaśnienia Zarządu w powyższym zakresie sformułowane dopiero na etapie postępowania sądowego nie mogły zastąpić wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w treści zaskarżonej decyzji. O ile bowiem można dopuścić uzupełnianie w toku postępowania sądowego argumentacji potwierdzającej zasadność zajętego przez organ stanowiska, to jednak w kontrolowanym przypadku czynność ta dotyczy sytuacji, gdy Zarząd w zaskarżonej decyzji w ogóle nie rozważył i nie wypowiedział się odnośnie kwestii przedawnienia. Sąd podziela pogląd, że kontrola zaskarżonej decyzji przez Sąd nie może być dokonywana - w zakresie odnoszącym się do istoty sprawy – na podstawie domysłów, przemilczeń organu, zaniechań czy stwierdzeń organu zamieszczonych w odpowiedzi na skargę, bo wówczas traciłaby charakter kontrolny, a stanowiłaby w rzeczywistości rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez Sąd, a nie przez Zarząd. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Sąd podziela pogląd, że zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I GSK 431/21, Lex nr 3258240). W świetle przytoczonych wyżej okoliczności, w ocenie Sądu, kontrolowana decyzja nie spełnia tych wymogów. Zarząd w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie pominął argumentację (faktyczną i prawną) dotyczącą kluczowego w sprawie zagadnienia przedawnienia, co - obiektywnie rzecz biorąc - może okazać się istotne dla rozstrzygnięcia tego, czy w sprawie doszło do przedawnienia kompetencji do wydania decyzji zwrotowej. Takie postępowanie Zarządu prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu i została wydana z istotnym naruszeniem art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Zarząd wyjaśni i przeanalizuje wszystkie istotne aspekty faktyczne i prawne rozpatrywanej sprawy, dotyczące przedawnienia, przy zastosowaniu: ustawowych reguł prowadzenia postępowania administracyjnego oraz obiektywnej i adekwatnej wykładni przesłanek określonych w art. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Przypomnieć trzeba, że rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej - odtworzenie prawdy obiektywnej i zastosowanie adekwatnych przepisów prawa - należy do organu. Sąd nie jest uprawniony do zastępowania organu w realizacji tych ustawowych obowiązków; do prowadzenia za organ postępowania wyjaśniającego oraz do rozstrzygania sprawy za organ na płaszczyźnie faktów i prawa. Z tych powodów zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na marginesie powyższych rozważań Sąd odniósł się do zarzutów skargi i stwierdził: Wbrew twierdzeniom skargi początek biegu terminu przedawnienia nie jest związany z zakończeniem wieloletniego projektu, lecz z samym zdarzeniem zaistnienia nieprawidłowości, ewentualnie jej ustaniem. Nie biegnie "od" zakończenia programu (por. art. 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95). Jak wynika z art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 2988/95, w przypadku programów wieloletnich biegnie "do" momentu ostatecznego zakończenia programu. Regulacja ta ma zastosowanie w odniesieniu do nieprawidłowości zaistniałych w toku programów wieloletnich, a które ustały ponad cztery lata przed "ostatecznym zakończeniem programu". W ich przypadku do przedawnienia nie może dojść wcześniej, niż z chwilą zakończenia programu. Regulacja ta pozwala zatem na przedłużenie terminu przedawnienia do daty zakończenia programu, a nie na przerwanie, zawieszenie, lub skrócenie okresu przedawnienia. Umknęło też Skarżącej, że przywołany w skardze przepis art. 66a ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych został dodany przez art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475 – dalej jako: ustawa zmieniająca) dopiero z dniem 2 września 2017 r. Mając na uwadze treść przepisu przejściowego art. 28 ust. 2 ustawy zmieniającej ("Do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 11, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe") oraz, że przedawnienie nieprawidłowości w projektach współfinansowanych z funduszy unijnych należy do sfery prawa materialnego więc wzmiankowany przepis nie może być stosowany do oceny zdarzeń sprzed jego wejścia w życie (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Lu 28/23), to za trafny uznać należy pogląd, że regulacja art. 66a ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych nie ma zastosowania do przedawnienia nieprawidłowości zaistniałych przed dniem 2 września 2017 r. (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2022 r., I GSK 2859/18, Lex nr 3325757), czyli do takich jak w zaskarżonej decyzji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego oparto o przepis art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Obejmują one wpis od skargi (2 762 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (10 800 zł).