I SA/Op 192/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Marta Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu (obecnie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu) z dnia 28 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 lutego 2017 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej też: [K.p.a.] oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.) – dalej też: [u.p.e.a.], po rozpoznaniu zażalenia S. K. (dalej też jako: skarżący, strona, zobowiązany) na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nysie z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec zobowiązanego na podstawie tytułów wykonawczych o nr: [...],[...] i [...], uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Naczelnik Urzędu Skarbowego w Nysie, jako organ egzekucyjny, prowadzi wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne w oparciu o tytuły wykonawcze: [...],[...] i [...], wystawione przez wierzyciela Gminę [...] reprezentowanej przez Burmistrza [...], obejmujące zaległości z tytułu podatku od środków transportowych za lata 2008 – 2010. W toku prowadzonego postępowania, zawiadomieniem z dnia 7 października 2016 r. dokonano zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego w A S.A. W dniu 13 stycznia 2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Nysie wydał postanowienie, w którym odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia, w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego zobowiązany w piśmie z dnia 4 listopada 2016 r. zawarł skargę na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego, w uzasadnieniu której wywiódł, że zaległości objęte tytułami wykonawczymi wystawionymi przez Burmistrza [...] uległy przedawnieniu. Biorąc powyższe pod uwagę oraz mając na względzie konieczność ustalenia właściwego trybu rozpoznania wniosku Naczelnik Urzędu Skarbowego w Nysie, pismem z dnia 14 listopada 2016 r. wezwał stronę do sprecyzowania zakresu żądania, wymieniając tryby w jakich można rozpoznać pismo. Ponieważ zobowiązany nie udzielił odpowiedzi pismo zostało potraktowane jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W motywach rozstrzygnięcia organ egzekucyjny wyjaśnił, że podstawą odmowy umorzenia było postanowienie wierzyciela z dnia 19 grudnia 2016 r. (nr [...]), w którym Burmistrz [...] uznał, że w sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, albowiem zaległości objęte tytułami wykonawczymi są wymagalne, a zastosowany na etapie postępowania egzekucyjnego środek egzekucyjny przerwał bieg przedawnienia. Powołując się na art. 59 § 1 u.p.e.a. organ I instancji wyjaśnił, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek zawartych w tym przepisie i w związku z tym brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na postanowienie o odmowie umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego zobowiązany wskazał na brak podstaw domagania się przez Burmistrza [...] zapłaty należności objętych tytułami wykonawczymi. Skarżący poinformował, że w niniejszej sprawie toczą się przed organem jeszcze inne sprawy z tego samego tytułu, niezależnie od sprawy wniesionej do Rzecznika Praw Obywatelskich. Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu, opisanym na wstępie postanowieniem uchylił rozstrzygnięcie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nysie z dnia 13 stycznia 2017 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną wydanego postanowienia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. Organ podkreślił, że powodem takiego działania było stwierdzenie, iż postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego obarczone było wadą formalną powodującą konieczność jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Dyrektora Izby uzasadnienie postanowienia organu egzekucyjnego nie spełniało wymogów wynikających z art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Wyjaśniono, że zobowiązany ma prawo wiedzieć, na jakiej podstawie organ egzekucyjny uznał, że dochodzone należności nie uległy przedawnieniu. Za niewystarczające uznał powołanie się na wypowiedź wierzyciela, że należności te nie uległy przedawnieniu. Według organu odwoławczego kwestia przedawnienia zobowiązania w podatku od środków transportowych za lata 2008-2010 powinna zostać jednoznacznie oceniona przez organ egzekucyjny. Organ ten zobowiązany był dokonać prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego w zakresie przedawnienia egzekwowanych należności i wykazać jakie przepisy prawa i jakie terminy przedawnienia stosuje się do należności objętych tytułami wykonawczymi oraz czy i jakie w sprawie zastosowane środki egzekucyjne przerwały bieg terminu przedawnienia. W skardze na powyższe postanowienie S. K. wywiódł brak podstaw ze strony Burmistrza [...] domagania się należności z tytułu podatku od środków transportowych. Zdaniem strony w okresie, którego dotyczą należności objęte tytułami wykonawczymi zobowiązany nie posiadał żadnych środków transportowych i nie ciążył na nim obowiązek podatkowy. Skarżący podniósł, że Starostwo Powiatowe w [...] z różnych względów odmawia wyrejestrowania samochodu, który nie istnieje od 2001 r. Według zobowiązanego naliczono za wysokie stawki podatku od wartości samochodu, która nigdy nie istniała. Wskazał, że dochodzi swoich praw, również przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich i nie wyklucza zwrócenia się do innych podmiotów celem zainteresowania jego sprawą. Zdaniem strony w prowadzonym postępowaniu nie wyjaśniano wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Końcowo zwrócił uwagę na inną jego sprawę o sygn. akt II SA/Op 416/13 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm) – dalej w skrócie P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, w myśl przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym zastosowania w sprawie). Należy również wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia, w zakresie i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia 28 lutego 2017 r. uchylające postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nysie z dnia 13 stycznia 2017 r. wydane w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie wymienionych na wstępie tytułów wykonawczych i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia nie narusza przepisów prawa, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia. Podkreślić należy, że zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 28 lutego 2017 r. wydane zostało w trybie art. 138 § 2 K.p.a. i jest postanowieniem o charakterze kasacyjnym, przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tej sytuacji kluczową kwestią jest zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 K.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Powyższy przepis uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi wyłącznie wtedy, gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji prowadziłoby to do sytuacji, że sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Zauważyć należy, że wprawdzie przepis art. 136 K.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zlecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji, jednakże to postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający. Niedopuszczalne jest zatem prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (por. J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 K.p.a. [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011 pod red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Organ odwoławczy, który co do zasady nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, mając jednocześnie możliwość wyciągnięcia z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego odmiennych wniosków, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę kwestionowania dokonanych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego. Podkreślić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Istota decyzji kasacyjnej (postanowienia), które jest w przedmiotem oceny Sądu, wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku wydania postanowienia organu odwoławczego nie nastąpiło merytoryczne załatwienie sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji sprawa wraca do jej ponownego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał, że konieczne stało się skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że zobowiązany w piśmie z dnia 4 listopada 2016 r., skierowanym do organu I instancji, zatytułowanym: "skarga na czynności egzekucyjne" domagał się umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., tj. nieistnienia obowiązku z uwagi na przedawnienie egzekwowanej kwoty. Tymczasem organ I instancji w wydanym postanowieniu, przedstawiając przebieg postępowania egzekucyjnego i wskazując na przesłanki warunkujące umorzenie postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 u.p.e.a.) oraz przytaczając treść stanowiska wierzyciela zajętego w postanowieniu z dnia 19 grudnia 2016 r. cyt.: "zaległości wynikające ze spornych tytułów wykonawczych są wymagalne, a zastosowany na etapie postępowania egzekucyjnego środek egzekucyjny przerwał bieg przedawnienia" nie przeanalizował kwestii przedawnienia zobowiązania strony wynikającego z tytułu podatku od środków transportu za lata 2008-2010. W szczególności nie wskazał zarówno przepisów prawa jak i okoliczności mających wpływ na bieg terminu przedawnienia. Nie wyjaśnił konkretnie jakie w sprawie zastosowano środki, w wyniku których doszło do przerwania biegu przedawnienia. Sąd podziela stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej, który zasadnie przyjął, że wydane przez organ I instancji postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego obarczone jest wadą formalną, powodującą konieczność jego uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia. W rozstrzygnięciu z dnia 13 stycznia 2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Nysie istotnie nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego oraz zaniechał wskazania motywów dla których zajął takie stanowisko. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w swoim rozstrzygnięciu Naczelnik Urzędu Skarbowego nie ustalił podstawy faktycznej sprawy, jak i nie dokonał analizy stanu prawnego. Jak słusznie zauważył Dyrektor Izby, postanowienie organu I instancji nie spełniało wymogów wskazanych w treści art. 124 § 2 K.p.a., zgodnie z którym postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie, a który to przepis, na podstawie odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a. znajduje zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem Sądu, wydając postanowienie odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego organ I instancji miał obowiązek zbadać, czy wystąpił skutek w postaci nieistnienia obowiązku z powodu przedawnienia (art. 59 § 1 u.p.e.a.), czy też ów skutek nie nastąpił, gdyż bieg terminu przedawnienia nie rozpoczął się, został skutecznie zawieszony lub przerwany wobec następstwa jednej z przesłanek, o których mowa w art. 70 O.p. Ocena ta, winna zostać przeprowadzona w oparciu o materiały znajdujące się w aktach sprawy, a następnie wyrażona w pisemnych motywach uzasadnienia postanowienia, stosownie do dyspozycji art. 124 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji, nawet po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, byłoby działaniem zastępującym organ I instancji w jego powinnościach, a w konsekwencji naruszeniem art. 15 K.p.a, czyli zasady dwuinstancyjności. Wskazane przez organ odwoławczy uchybienia, według Sądu w istocie stanowią o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania, których organ ten nie uwzględnił w dostateczny sposób, czym uchybił regulacjom procesowym, zwłaszcza zawartym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a, co przyczyniło się do sporządzenia uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom wyrażonym w art. 107 § 3 K.p.a., a na co prawidłowo zwrócił uwagę Dyrektor Izby Skarbowej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego, jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma bowiem ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym natomiast elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności skorelowane są również regulacje zawarte w art. 77 K.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny był zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany zatem do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane okoliczności niewątpliwie dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie dokonania prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie przedawnienia egzekwowanych należności, a w konsekwencji dowodzą prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. dla podjętego postanowienia o charakterze kasacyjnym. Z treści wydanego rozstrzygnięcia wynika również jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przy jednoczesnym braku dookreślenia sposobu jej załatwienia, który zależny będzie od oceny ponownie przeanalizowanego materiału dowodowego. Niewątpliwie zobowiązany winien znać podstawy rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego, w tym terminy w jakich następuje przedawnienie należności objętych tytułami wykonawczymi oraz okoliczności wdrożenia środków egzekucyjnych, które przerwały bieg terminów przedawnienia. Z powyższych względów ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów, w istocie dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego, związanego z wykonaniem tytułów wykonawczych obejmujących należności z tytułu środków transportu za lata 2008-2010 stwierdzić należy, że zarzuty te w niniejszym postępowaniu nie mogły być przedmiotem oceny Sądu. Zauważyć należy, że postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem, mającym swoją regulację w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak już wyżej wskazano, w niniejszym postępowaniu Sąd uprawniony był jedynie do dokonania oceny trafności zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 28 lutego 2017 r., wydanego w oparciu o przepis art.138 § 2 K.p.a. pod względem analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w powołanym przepisie. Ponieważ rozstrzygnięcie kasacyjne jest rozstrzygnięciem procesowym. Organ I instancji jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11). Jedynie końcowo podkreślić należy, że wydane przez Dyrektora Izby postanowienie nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu I instancji, który de facto jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania, przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W konsekwencji powyższych ustaleń, przyjąć należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie wykazała by w sprawie zaistniały przesłanki do jego wyeliminowania z obrotu prawnego (art.145 § 1 P.p.s.a.). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.