I SA/Op 318/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi C. Spółki z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2020 r., nr XXVIII/572/20 w przedmiocie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 3 ust. 7 pkt 1 i pkt 2, § 3 ust. 14, § 7 ust. 9, § 8 ust. 2, § 11 ust. 5 pkt 6 i pkt 7 oraz pkt 8 w zakresie dotyczącym uzyskiwania podpisu nauczyciela na sporządzonej przez kontrolera liście uczniów obecnych na zajęciach, II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. zasądza od Rady Miasta Opola na rzecz strony skarżącej C. Spółki z o.o. w Ł. kwotę 780,00 zł (słownie złotych: siedemset osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi C. Sp. z o.o. w Ł. jest uchwała Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2020 r. nr XXVIII/572/20 w przedmiocie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Z akt sprawy wynika, iż Rada Miasta Opola (zwana dalej: Rada, organ) w dniu 2 lipca 2020 r. nr XXVIII/572/20 podjęła uchwałę w przedmiocie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2020 r. poz. 2004; zwana dalej: uchwałą). Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.; dalej: u.s.g.), art. 12 pkt 11 oraz art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 920 z późn. zm.; dalej u.s.p.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1930 z późn. zm.). Powyższą uchwałę zaskarżyło w całości C. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżący, strona, C.). Spółka zarzuciła zaskarżonej uchwale: 1. Naruszenie art. 38 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17 z późn. zm., dalej u.f.z.o., ufzo) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności poprzez nałożenie na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązku składania informacji dla ustalenia wysokości dotacji na dany miesiąc takich jak numer PESEL uczniów placówki dotowanej, mimo że obowiązek taki nie wynika z ustawy o finansowaniu zadań oświaty, ani nie mieści się w ramach delegacji ustawowej organu stanowiącego, o której mowa w art. 38 u.f.z.o. 2. Naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z art. 36 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z § 3 ust. 7 i pkt 1 i 2 uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności poprzez nałożenie na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązku składania harmonogramu realizacji obowiązkowych zajęć edukacyjnych w semestrze w miesiącu poprzedzającym miesiąc rozpoczęcia zajęć w semestrze oraz każdorazowo w przypadku dokonania aktualizacji harmonogramu, a także składana poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii list obecności, mimo że badanie przez organ takich dokumentów - tj. dokumentacji przebiegu nauczania, możliwe jest w przypadku kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w ramach postępowania kontrolnego. 3. Naruszenie art. 36 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z § 3 ust. 14 uchwały w ten sposób, że Organ uzależnia przekazanie dotacji oświatowej na uczniów nie tylko od wymogu uzyskania przez słuchacza 50% frekwencji na zajęciach dydaktycznych, ale także od posiadania przez słuchacza statusu słuchacza w pierwszym dniu roboczym miesiąca, podczas gdy przepisy u.f.z.o. nie uzależniają kwestii wypłaty dotacji od posiadania statusu słuchacza w pierwszym dniu miesiąca, a jedynie od spełnienia przez niego warunku uczestnictwa w min. 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, w konsekwencji czego postanowienia uchwały sprzeczne są w tym zakresie z regulacją ustawową 4. Naruszenie art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały poprzez nałożenie na organ prowadzący obowiązku zamieszczania na dokumentach finansowo-księgowych zapisu: "Wydatek w kwocie zł sfinansowano ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Opola w roku, na uczniów (nazwa dotowanego podmiotu), w tym wydatek w kwocie zł sfinansowano z dotacji otrzymanej na uczniów niepełnosprawnych, natomiast wydatek w kwocie zł sfinansowano z dotacji otrzymanej na absolwentów. Powyższy wydatek ujęto w poz. rozliczenia wykorzystania dotacji - rok...." oraz pieczęci i czytelnego podpisu organu prowadzącego lub upoważnionej osoby, w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek opisywania dokumentów źródłowych nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji. 5. Naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. w zw. z art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U.2021.305 t.j. z dnia 2021.02.18), zwanej dalej u.f.p. w zw. z § 7 ust. 9 uchwały poprzez uznanie braku złożenia organowi dotującemu rozliczenia wykorzystania dotacji otrzymanej w danym roku budżetowym w odpowiednim terminie przewidzianym w § 7 ust. 5-7 uchwały za przesłankę uznania dotacji przekazanej w danym roku budżetowym za dotację w części niewykorzystaną do końca roku budżetowego, co stanowi nieupoważnioną zmianę charakteru dotacji niewykorzystanej, opisanej w ustawie o finansach publicznych. 6. Naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 26 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 211 ust. 1-3 u.f.p. w zw. z § 8 ust. 2 uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej i w sposób sprzeczny z ustawą o finasowaniu zadań oświatowych oraz z naruszeniem zasad dokonywania zwrotów dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, w szczególności nałożenie obowiązku zwrotu dotacji wypłaconej za grudzień, gdy jest ona wyższa od dotacji należnej na grudzień, co stanowi nieuwzględnienie rocznego charakteru dotacji oświatowej oraz faktu, iż w niektórych sytuacjach z całorocznego rozliczenia dotacji może wynikać, iż dotacja roczna wypłacona była w prawidłowej wysokości, mimo iż w grudniu wypłacono więcej niż stanowiła dotacja należna w tym miesięcy, to w poprzednich miesiącach mogły wystąpić niedopłaty po stronie organu, co w konsekwencji stanowi o uchwaleniu uchwały w sposób sprzeczny z regulacją ustawową. 7. Naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. z zw. z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z § 11 ust. 4 oraz ust. 5 pkt 1 uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności poprzez zezwolenie kontrolującym na swobodne poruszanie się na terenie kontrolowanego podmiotu, w tym przyznanie swobodnego dostępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli oraz przyznanie kontrolującym prawa do przeprowadzenia kontroli w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej i innych zadań statutowych jednostki dotowanej, podczas gdy art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy prawo oświatowe zapewnia wstęp na zajęcia lekcyjne jedynie nauczycielom wykonującym czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego; a w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku, którego nałożenie nie wynika z art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 u.f.z.o 8. Naruszenie art. 38 ust. 1 i 2 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 11 ust. 5 pkt 4 uchwały poprzez ustanowienie, że kontrolujący mogą występować do organu prowadzącego kontrolowany podmiot o sporządzanie obliczeń i zestawień wykorzystania dotacji, podczas gdy ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wyraźnie wskazuje, że ustaleń dokonuje się na podstawie wglądu do prowadzonej przez szkoły dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją oraz list obecności, a obowiązkiem organu prowadzącego jest jedynie przekazanie w terminie 14 dni od wezwania tych dokumentów, zatem uchwała w tym zakresie przyjęta została z przekroczenie delegacji ustawowej i stoi w sprzeczności z przepisami ustawy. 9. Naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-2 u.f.z.o. w zw. z § 7 ust. 12 i § 11 ust. 7 uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, w szczególności w zakresie w jakim w/w zapisy nakładają na podmiot kontrolowany obowiązek sporządzania i dostarczenia kopii dokumentów, co stanowi obowiązek nieznajdujący odzwierciedlenia w uprawnieniach przyznanych kontrolującym w art. 36 ust. 2 u.f.z.o. 10. Naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. w zw. z § 3 ust. 7 pkt 2, § 7 ust. 12 oraz § 11 ust. 5 pkt 3 uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej poprzez nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku poświadczania dokumentów za zgodność z oryginałem, a w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany szeregu obowiązków, których nałożenie nie wynika z art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. 11. Naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. w zw. z § 11 ust. 5 pkt 5-8 uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej poprzez przyznanie kontrolującym prawa do przeprowadzania oględzin obiektów, pomieszczeń, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności podlegających kontroli, powoływania świadków i ich przesłuchania, korzystania z pomocy biegłych, a także uzyskiwania podpisu nauczyciela na sporządzonej przez kontrolera liście uczniów obecnych na zajęciach, podczas gdy tak ukształtowane uprawnienia kontrolujących nie znajdują odzwierciedlenia w art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Strona z uwagi na powyższe wniosła o: I. Stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Opola nr XXVIII572/20 z dnia 2 lipca 2020 r. w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczanie dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania w całości, w szczególności w następującym zakresie: § 3 ust. 1 pkt 1, ust. 7 pkt 1 i 2 oraz ust. 14, § 7 ust. 1 pkt 2,ust. 9 oraz ust. 12, § 8 ust. 2, § 11 ust. 4 , ust. 5 pkt 1, pkt 3-8 ust. 7. II. Zasądzenie od Rady Miasta Opola na rzecz C. Sp. z o.o. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie wedle norm przepisanych. Wykazując swój interes prawny strona wskazała, iż jest organem prowadzącym szkoły, których dotyczy zaskarżona uchwała: "Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu dotowanego jakim są szkoły niepubliczne na terenie Miasta Opole, których organem prowadzącym jest C. Sp. z o.o. nie może budzić wątpliwości. Na podmiot dotowany na podstawie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nałożone zostały dodatkowe obowiązki, sprzeczne z ustawą o finansowaniu zadań oświatowych oraz ustawą o finansowaniu zadań publicznych". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: - odrzucenie skargi w całości na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., ewentualnie o - oddalenie skargi w całości, jeżeli Sąd nie stwierdzi podstaw do jej odrzucenia, ewentualnie o - zawieszenie postępowania na czas rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wydanego dnia 29 października 2020 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Op 268/20. Na wstępie organ wskazał, iż skarga winna ulec odrzuceniu z uwagi na brak wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją skarżącej, stanowiący przypadek niedopuszczalności, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z kolei uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania sądowo-administracyjnego organ wskazał, iż w dniu 5 sierpnia 2020 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu uchwalą nr 25/61/2020 orzekła nieważność uchwały nr XXVIII/572/20 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2020 r. w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania w części dotyczącej: - § 3 ust. 4 cyt. uchwały, w związku z naruszeniem ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 17 z późn. zm.), - § 7 ust. 11 cyt. uchwały, w związku z naruszeniem art. 38 ust. I cyt. wyżej ustawy, - § 11 ust. 9 i 10 cyt. uchwały, w związku z naruszeniem art. 38 ust. 1 cyt. wyżej ustaw w związku z art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Następnie, w wyniku skargi organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w dniu 29 października 2020 r. wydał wyrok w sprawie o sygn. akt I SA/Op 268/20, w którym oddalił skargę na uchwalę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 5 sierpnia 2020 r. Organ wniósł w dniu 14 stycznia 2021 r. skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dniu 29 października 2020 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Op 268/20. Mając na uwadze powyższe, za zdaniem organu celowe uznać należy wstrzymanie biegu sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym z uwagi na będące w toku postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, kierując się dyspozycją art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Organ wskazał, iż na wypadek gdyby Sąd nie podzielił argumentacji, co do zasadności odrzucenia skargi, wniósł o oddalenie skargi w całości i wskazał, że zarzuty podniesione w skardze są całkowicie chybione. Postanowieniem z dnia 9 lutego 2024 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na okoliczności wskazane przez organ a dotyczące zawisłości przed NSA sprawy o sygn. akt I SA/Op 268/20. W związku z wyrokiem NSA z dnia 10.01.2025 r. o sygn. akt I GSK 224/21, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Opolu o sygn. akt I SA/Op 268/20, Sąd podjął postępowanie w niniejszej sprawie - postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r. (sygn.. akt I SA/Op 318/23). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Kiedy wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa stosuje art. 147 § 1p.p.s.a., natomiast ustalenie przez sąd nieistotnego naruszenia prawa lub też braku naruszenia prawa skutkuje zastosowaniem art. 151 p.p.s.a., (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 666/22 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przystępując do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy w pierwszej kolejności zbadać czy strona miała legitymację skargową do zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., do sądu administracyjnego przedmiotowej uchwały. Wedle powyższego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przytoczony przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Brzmienie cytowanego przepisu wskazuje na to , że wniesienie skargi na uchwałę rady gminy nie jest uprawnieniem o charakterze nieograniczonym. Skargę może wnieść tylko osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Stwierdzić zatem należy, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Jest to swoistego rodzaju kwalifikowana legitymacja prawna wyraźnie wskazana w tym przepisie i nie mają do niej zastosowania ani przepis art. 28 k.p.a. ani też art. 50 p.p.s.a. Przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie legitymacji skargowej do sądu administracyjnego ma w stosunku do przepisu art. 50 p.p.s.a. charakter lex specjalis. Legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego i stąd musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Przy czym interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Pojmowany jest on jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Sama ewentualna sprzeczność z prawem uchwały nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Legitymacji takiej nie daje również naruszenie interesu faktycznego. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny - niezależnie od podniesionego przez stronę przeciwną zarzutu w tym zakresie - za niezbędne w pierwszej kolejności uznał zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę , a zatem ustalenie czy i w jaki sposób naruszono jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Z uwagi na powyższe Sąd rozpatrujący przedmiotową skargę wywiedzioną przez skarżącą będącą organem prowadzącym szkoły niepubliczne na terenie miasta Opola za konieczne uznał poddanie analizie powołanych w skardze ufzo oraz uchwały celem ustalenia, czy istotnie nadawały one stronie skarżącej bezpośrednie, konkretne i realne uprawnienie, a uprawnienie to zostało naruszone zaskarżoną uchwałą Rady Miasta w Opola. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż skarżący jest organem prowadzącym w rozumieniu art. 2 pkt 5 ufzo. Zgodnie bowiem z tym przepisem - ilekroć mowa o organie prowadzącym - należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego oraz osobę fizyczną prowadzących przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę. Analiza przepisów ufzo (np. art. 33, 36) wskazuje, że adresatem zarówno regulacji tej ustawy w zakresie obowiązków związanych z dotacjami, jak również adresatem aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 38 ust. 1 tej ustawy - są organy prowadzące odpowiednio: przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę. Nie ulega zatem wątpliwości, że podmiot prowadzący szkole niepubliczną na terenie Miasta Opole – tu strona skarżąca - ma ukształtowane przepisami prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, zatem posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. Sąd uznał zatem, iż spełniony jest wymóg przesądzający o dopuszczalności skargi, dlatego jest uprawniony do kontroli zaskarżonej nią uchwały. Dokonując zaś kontroli badanego aktu prawa miejscowego Sąd stwierdził podstawy do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji podstawy do stwierdzenia nieważności części zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwala została podjęta w oparciu o przepis art. 38 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 u.f.z.o. oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2 u.f.z.o. oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Dalej wskazać należy, iż stosownie do art. 36 ust. 1 u.f.z.o. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały) organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 u.f.z.o. może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 u.f.z.o. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały) osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 u.f.z.o. oraz ich weryfikacji. Intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych, jak i trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. W tym celu, organ jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązany jest stworzyć skuteczny system kontroli pozwalający na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów przyznanych dotacji. Sąd po dokonaniu analizy zarzutów skargi a dotyczących § 3 ust. 1 pkt 1, ust. 7 pkt 1 i 2 oraz ust. 14, § 7 ust. 1 pkt 2, ust. 9 oraz ust. 12, § 8 ust. 2, § 11 ust. 4 , ust. 5 pkt 1, pkt 3-8, ust. 7 uchwały za zasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia § 3 ust. 7 pkt 1 i 2 oraz ust. 14, § 7 ust. 9, § 8 ust. 2, § 11 ust. 5 pkt 6, 7 i pkt 8 w zakresie dotyczącym uzyskiwania podpisu nauczyciela na sporządzonej przez kontrolera liście uczniów obecnych na zajęciach, a za niezasadne pozostałe zarzuty skargi. Odnosząc się do powyższych zarzutów Sąd zwraca uwagę na kwestię natury ogólnej, dotyczącej problematyki kontroli finansowej sprawowanej przez organy administracji publicznej. Niezależnie bowiem, czy mamy do czynienia z kontrolą dochodów budżetu państwa, czy też z kontrolą wydatkowania (trybu udzielania oraz rozliczania) dotacji pochodzących z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, uprawnienia kontrolowanych oraz obowiązki kontrolujących powinny być w sposób wyczerpujący uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej. Stanowisko to nawiązuje do wyrażanego w nauce prawa administracyjnego zastrzeżenia, że do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 129 i n.). Ponadto przyjęcie, że w tym przypadku możliwe jest regulowanie uprawnień kontrolującego oraz obowiązków kontrolowanego w aktach podustawowych – aktach prawa miejscowego, doprowadziłoby do sytuacji, w której sytuacja prawna kontrolowanych i kontrolujących byłaby uregulowana w różny sposób, w zależności od gminy przeprowadzającej kontrolę prawidłowości pobrania dotacji oraz jej wykorzystania (por. wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 310/21). W punkcie drugim petitum skargi spółka kwestionowała nałożenie – w § 3 ust. 7 pk t 1 i 2 uchwały – obowiązków uprzedniego składania harmonogramów zajęć oraz składania listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 ufzo, w terminie do pierwszego dnia roboczego następującego po dniu, w którym realizowano obowiązkowe zajęcia edukacyjne, przewidziane w harmonogramie, ponieważ to narusza art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ufzo. Jest to zarzut usprawiedliwiony. Zgodnie z § 3 ust. 7 pkt 1 i 2 uchwały – "7. Organ prowadzący szkołę, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, składa: 1) harmonogram realizacji obowiązkowych zajęć edukacyjnych w semestrze w miesiącu poprzedzającym miesiąc rozpoczęcia zajęć w semestrze oraz każdorazowo w przypadku dokonania aktualizacji harmonogramu, najpóźniej 2 dni przed rozpoczęciem zajęć zgodnie z zaktualizowanym harmonogramem; 2) poświadczone zgodność z oryginałem kopie list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy - w pierwszy dzień roboczy następujący po dniu, w którym zrealizowano obowiązkowe zajęcia edukacyjne, przewidziane w harmonogramie, o którym mowa w pkt 1." W tym miejscu wskazać należy, iż w myśl art. 26 ust. 2 i 3 ufzo – niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego (ust. 2). Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności (ust. 3). Z kolei w myśl art. 38 ust. 1 ufzo – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Zgodnie z art. 36 ust. 1-3 ufzo – organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 (ust. 1). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji (ust 2). Przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji (ust. 3). Mając na uwadze powyższe unormowania, wskazać należy na regułę zabraniająca wprowadzania własnych odrębnych rozwiązań przez organy stanowiące prawo miejscowe, która wynika z art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do stanowienia prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie. Akt wykonawczy musi spełniać wymogi zawarte w delegacji ustawowej, a skoro uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy, stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Akt wykonawczy musi regulować tylko i wyłącznie sprawy z zakresu spraw przekazanych w upoważnieniu ustawowym i musi regulować te sprawy zgodnie z wytycznymi ustawowymi zawartymi w upoważnieniu. W ocenie Sądu przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie nakładają na beneficjenta żadnych innych obowiązków poza wykazywaniem do dotacji oświatowej słuchaczy spełniających warunek bezwzględny – co najmniej 50% frekwencji na obowiązków zajęciach edukacyjnych oraz udostępnienia wymaganej dokumentacji w ustawowym terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o to przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli (art. 36 ust. 3 ufzo). W tym miejscu Sąd uznaje za zasadne powołanie się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Białymstoku z 1 lipca 2020 r. I SA/Bk 150/20 (zaakceptowane przez NSA, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, w wyroku z 16 grudnia 2020 r., sygn.. akt I GSK 1439/20 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; jak i pozostałe cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia), w którym podkreślono, że organ wykonujący kompetencję prawodawczą jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Kompetencja ustawowa nie daje uprawnienia do wskazywania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmian zasad obliczania dotacji, jak i regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, modyfikowania ustawowych zasad ustalania i udzielania dotacji, czy też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Uchwała powinna uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter. W związku z tym skarżący trafnie zarzuca, że § 3 ust. 7 pkt 1 i 2 uchwały nakłada na podmiot dotowany dodatkowe, pozaustawowe obowiązki wykraczając poza ramy regulacji art. 26 ust. 2 i 3 ufzo oraz art. 36 ust. 3 ufzo. Należy bowiem podkreślić, iż jest to katalog zamknięty i dotyczy czynności kontrolnych a nie podejmowanych przed wszczęciem kontroli. Żądnie przedłożenia harmonogramów nie mieści się w zakresie dokumentacji, o jakiej mowa w art. 36 ust. 2 ufzo, a termin ich przedłożenia, podobnie jak list obecności, nie odpowiada terminowi z ust. 3 art. 36 ufzo. Pokreślić należy, że ustawodawca wyraźnie przewidział uprawnienie kontrolujących do żądania udostepnienia wskazanych w art. 36 ust. 2 ufzo dokumentów jedynie w trakcie kontroli, a więc już po przyznaniu dotacji, a nie przed jej udzieleniem. Dodać należy, że takie same stanowisko, przy tożsamym zapisie uchwały Rady Miasta, było już wyrażane w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Lublinie z 20 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 200/18; wyrok NSA z dnia 26.01.2021 r., sygn. akt I GSK 1687/20). Wobec powyższego Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zapisów § 3 ust. 7 pkt 1 i 2 uchwały. Uzasadniony okazał się również zarzut dotyczący § 3 ust. 14 uchwały. Zgodnie z § 3 ust. 14 uchwały: "Dotacja za dany miesiąc jest wypłacana na liczbę uczniów nie większą niż wykazana przez organ prowadzący w informacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1." Czyli według stanu uczniów na 1-szy dzień miesiąca, za który przekazywana jest część dotacji. Skarżący słusznie w tym zakresie argumentował, iż warunek określony w ust. 14, odnoszący się do tego, iż stan słuchaczy badany jest na pierwszy dzień roboczy miesiąca, za który należy się dotacja oświatowa, jest niezgodny z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W art. 26 ust. 2 u.f.z.o. jest bowiem wskazane, że: "niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego". Z w/w przepisu wynika, że jedynym kryterium do uzyskania dotacji, które podlega kontroli, jest uzyskanie przez słuchacza co najmniej 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Z brzmienia tego przepisu wynika, że kwestia posiadania statusu słuchacza musi być spełniona, jednakże nie ma wskazania, w jakim okresie miesiąca musi być słuchacz uzyskać ten status. Podobny pogląd jest wyrażany w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 24 czerwca 2021 r. (sygn. akt I SA/Sz 267/21) wskazał, że: "otrzymanie dotacji na ucznia uwarunkowane jest jego uczestnictwem w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. O tym, czy danej szkole przysługuje dotacja przesądza więc okoliczność, czy dana osoba jest uczniem i czy spełnia w danym miesiącu warunek w postaci uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. W orzecznictwie przeważa utrwalony pogląd, że z przepisów tych nie wynika, aby taki uczeń (słuchacz) musiał posiadać status ucznia na pierwszy dzień danego miesiąca, zatem dotacja oświatowa o jakiej mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. przysługuje organowi prowadzącemu szkołę na ucznia (słuchacza), który został do niej zapisany także po pierwszym dniu danego miesiąca, pod warunkiem, że uczeń uczestniczył w co najmniej 50% obowiązkowych edukacyjnych zajęć w tym miesiącu (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2021 r. ,sygn. akt I GSK 1713/20)". W powyższym wyroku z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie o sygn. akt I GSK 1713/20 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "mając na uwadze powyższe unormowania wskazać należy, że z art. 26 ust. 2 ufzo jednoznacznie wynika, że otrzymanie dotacji na ucznia uwarunkowane jest jego uczestnictwem w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. O tym, czy danej szkole przysługuje dotacja przesądza więc to, czy dana osoba jest uczniem i czy spełniła w danym miesiącu (tu w lutym 2020 r.) warunek w postaci uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Przy czym z powyższych przepisów nie wynika, wbrew ocenie organu i WSA, aby taki uczeń (słuchacz) musiał posiadać status ucznia na pierwszy dzień danego miesiąca. W takiej sytuacji dochodziłoby bowiem do niedopuszczalnej sytuacji, w której organ prowadzący szkołę, byłby pozbawiony dotacji na ucznia zapisanego do szkoły po pierwszym dniu danego miesiąca i uczestniczącym w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych tego miesiąca. Ponadto mylna interpretacja organu powodowałby, że korekta, o jakiej mowa w art. 34 ust. 3 uzfo, zawsze byłaby korektą in minus, a więc na niekorzyść organu prowadzącego szkołę, skoro należałoby sprawdzać jedynie frekwencję uczniów zapisanych do szkoły pierwszego dnia miesiąca. Tymczasem z treści art. 34 ust. 3 ufzo wynika, że może być to zarówno korekta in plus, jak i in minus. Wniosek taki płynie z tego, że przepis ten mówi o warunku uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, a więc nie wprowadza warunku nabycia statusu ucznia już w pierwszym dniu danego miesiąca. Reasumując powyższe. Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że dotacja oświatowa o jakiej mowa w art. 26 ust. 2 ufzo, przysługuje organowi prowadzącemu szkołę na ucznia /słuchacza), który został do niej zapisany także po pierwszym dniu danego miesiąca, pod warunkiem, że uczeń uczestniczył w co najmniej 50% obowiązkowych edukacyjnych zajęć w tym miesiącu". Pogląd analogiczny wyraził NSA również w wyroku z dnia 23.01.2015 r., sygn. akt I GSK 1142/21. Poglądy te w całości podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. W związku z powyższym należy stwierdzić, że warunek określony w uchwale Rady Miasta Opola, wskazujący na to, iż dotacja wypłacana jest na liczbę uczniów nie większą, niż ta wykazana przez organ na pierwszy dzień miesiąca, jest niezgodny z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Sąd zgadza się również z zarzutem skargi, że § 7 ust. 9 zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. w zw. z art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 3023, poz. 1270 ze zm., dalej jako u.f.p.). Zgodnie z § 7 ust. 9 uchwały: "W przypadku niezłożenia rozliczenia, o którym mowa w ust. 2, w terminach określonych w ust. 5-7, dotację przekazaną w danym roku budżetowym uznaje się za dotację w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego". Rację ma skarżący wykazując, iż w powyższym zapisie uchwały wprowadzono dodatkową, nieznaną Ustawie o finansach publicznych przesłankę uznania dotacji za niewykorzystaną. Zauważyć należy, iż sytuacja opisana w § 7 ust. 9 uchwały jest już uregulowana w treści art. 37 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. Stanowi on, iż "1. Jeżeli szkoła, o której mowa w art. 26 ust. 2, lub niepubliczna placówka o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy - Prawo oświatowe: 1) nie przekazała rozliczenia wykorzystania dotacji za rok bazowy lub nie dokonała w rozliczeniu korekty błędów w terminie wskazanym przez organ dotujący, organ dotujący wzywa dyrektora szkoły lub placówki lub organ prowadzący tę szkołę lub placówkę do wykonania działań, o których mowa w pkt 1-3, w wyznaczonym terminie". Akt prawa miejscowego nie ma możliwości usunięcia, ani zmiany procedury opisanej w wyżej wymienionym przepisie ustawy, co determinuje niezgodność z prawem § 7 ust. 9 uchwały. Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut dotyczący § 8 ust. 2 uchwały. Zapis § 8 ust. 2 uchwały stanowi, iż: "Dotacja pobrana na uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w miesiącu grudniu, stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości". Należy podkreślić, iż przepis art. 252 ust. 3 u.f.p. stanowi, iż "Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania". Przepis ten zatem zawiera definicję "dotacji pobranej w nadmiernej wysokości". Z przepisu art. 38 ust. 1 u.f.z.o. wynika delegacja kompetencyjna dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie tego, by w drodze uchwały ustalał tryb udzielania i rozliczania dotacji. Niewątpliwie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować w uchwale inne kwestie niż podstawa obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, jednakże przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. Ustawodawca w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Komentowany przepis nie daje uprawnienia do wskazywania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmian zasad obliczania dotacji, jak i regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, modyfikowania ustawowych zasad ustalania i udzielania dotacji, czy też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Uchwała powinna nadto uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca przeniósł na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalania - w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego - ogólnych zasad z tym zakresem związanych. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że ustawodawca przekazując prawodawcy – organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego – regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego zasadnie uznaje się za nieprzypadkowe. Ma to służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, ale oczywiście - co istotne - w granicach upoważnienia oraz określonych przepisami prawa. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że akt prawa miejscowego musi być niesprzeczny z Konstytucją oraz innymi aktami ustawodawczymi, w tym z ustawą, w której delegacja jest zawarta, na podstawie, której akt prawa miejscowego został wydany jak i z innymi ustawami, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej materii (por. wyrok NSA z 10 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1374/14 i powołane tam piśmiennictwo i orzecznictwo). Natomiast Rada Miasta Opola w § 8 ust. 2 uchwały zmodyfikowała ustawową definicję dotacji pobranej "w nadmiernej wysokości" w stosunku do tej, zawartej w art. 252 ust. 3 u.f.p. Przepis art. 38 ust. 1 u.f.z.o. nie nadaje uprawnienia organowi stanowiącemu do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też modyfikowania regulacji ustawowych dotyczących dotacji. Organ stanowiący jest obowiązany do ustalenia trybu udzielenia i rozliczania dotacji w formie uchwały, której przepisy powinny być zgodne z regulacją ustawową. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Z jednolitego w tej materii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych. Mając na uwadze wskazać należy, iż powyższe uregulowanie § 8 ust. 2 uchwały stoi w sprzeczności z przytoczoną w skardze regulacją ustawową art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty dotyczące § 11 ust. 5 pkt 6 i 7 uchwały. Zgodnie z § 11 ust. 5 pkt 6-7 uchwały: "Kontrolujący mają prawo do: (...) 6) powoływania świadków o raz ich przesłuchiwania; 7) korzystania z pomocy biegłych.(...)". Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi w powyższym zakresie należy zwrócić uwagę na pewne kwestie dotyczące problematyki kontroli finansowej sprawowanej przez organy administracji publicznej i w tym zakresie odwołać się do argumentacji zawartej w wyroku NSA z dnia 05.02.2025 r., sygn. akt I GSK 1072/21. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem kontroli wydatków dokonywanych przez podmiot spoza kręgu władzy publicznej pochodzących z dotacji z budżetu j.s.t. Kontroli podlegają również dochody publiczne, w tym między innymi podatki. Dokonując porównania regulacji prawnych dotyczących kontroli dochodów publicznych oraz wydatków w postaci dotacji z budżetu j.s.t. należy dostrzec pewną istotną różnicę w zakresie konstrukcji hierarchicznej tych przepisów. Otóż – jak wskazał NSA w przewołanym powyżej wyroku - "(...) jeżeli chodzi o konstrukcję przepisów regulujących kontrolę podatków to mamy do czynienia z regulacjami w znacznej mierze o randze ustawowej, których adresatami są organy wykonujące kontrolę podatków. Regulacje te, co należy szczególnie podkreślić w sposób niemal wyczerpujący regulują przebieg kontroli (postępowania kontrolnego), w tym uprawnienia kontrolujących, a także obowiązki podmiotów kontrolowanych (zob. np. 281 - 292 o.p. oraz art. 54-94 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej). Natomiast analiza regulacji dotyczących kontroli wydatkowania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych pochodzących z budżetu j.s.t. prowadzi do wniosku, że w tym przypadku ustawodawca zdecydował się pewne aspekty tej kontroli pozostawić do regulacji władzom lokalnym. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że niezależnie czy mamy do czynienia z kontrolą dochodów budżetu państwa, czy też z kontrolą wydatkowania (trybu udzielania oraz rozliczania) dotacji pochodzących z budżetu j.s.t. uprawnienia kontrolowanych oraz obowiązki kontrolujących powinny być w sposób wyczerpujący uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej. Stanowisko to nawiązuje do wyrażanego w nauce prawa administracyjnego zastrzeżenia, że do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 129 i n.). Już w tym miejscu należy wskazać na art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Zaznaczyć należy, że kategorii ciężarów i świadczeń publicznych nie można zawężać wyłącznie do świadczeń pieniężnych. Otóż inne, niż podatki i daniny publiczne, ciężary i świadczenia publiczne mogą przyjmować postać świadczeń osobowych i rzeczowych, ale także obowiązków znoszenia pewnych działań władz publicznych, albo zaniechania własnych działań. Ponadto przyjęcie, że w tym przypadku możliwe jest regulowanie uprawnień kontrolującego oraz obowiązków kontrolowanego w aktach podustawowych - aktach prawa miejscowego, doprowadziłoby do sytuacji, w której sytuacja prawna kontrolowanych i kontrolujących byłaby uregulowana w różny sposób, w zależności od gminy przeprowadzającej kontrolę prawidłowości pobrania dotacji oraz jej wykorzystania." Mając powyższe rozważania na uwadze należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 u.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Zgodnie zaś z ustępem 2 tego przepisu, osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Natomiast w myśl postanowień ustępu 3 tego artykułu przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Z przepisu tego wynikają zatem następujące uprawnienia organów administracji publicznej (ich pracowników): - możliwość kontrolowania prawidłowości pobrania i wykorzystania określonych dotacji; - osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek; - osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do wglądu do prowadzonej przez kontrolowane jednostki dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Jednocześnie z przepisu tego wynika, że kontrolowany, czyli przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, czyli dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także wgląd do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3. Z kolei zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Z regulacji tej wynika, że organ stanowiący gminy został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Z przepisu tego nie wynika natomiast, ażeby organ ten został upoważniony do stanowienia prawa w zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne, niż przewidziane w art. 38 u.f.z.o. oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków, niż wynikające z tego przepisu. Należy zatem wyraźnie opowiedzieć się o niedopuszczalności wprowadzania tego typu regulacji, jak w § 11 ust. 5 pkt 6-7 uchwały, a które wyposażają organ jednostki samorządu terytorialnego w instrumenty – takie, jak powoływanie świadków o raz ich przesłuchiwanie; korzystanie z pomocy biegłych - które to osiągalne są wyłącznie na podstawie ustawy. Zatem również w tym przypadku mamy do czynienia z naruszeniem art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Należy podkreślić, iż ww. czynności dowodowe mogą być dokonywane dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego na zasadach określonych Kodeksie postępowania administracyjnego. Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut dotyczący § 11 ust. 5 pkt 8 uchwały. Zgodnie z § 11 ust. 5 pkt 8 uchwały: "Kontrolujący mają prawo do: (...) 8) w szkołach, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy - sprawdzenia spełniania przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu, a także uzyskiwania podpisu nauczyciela na sporządzonej przez kontrolera liście uczniów obecnych na zajęciach". W ocenie Sądu zapis § 11 ust. 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej uzyskiwania podpisu nauczyciela na sporządzonej przez kontrolera liście uczniów obecnych na zajęciach, pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu art. 36 ust. 2 u.f.z.o.. Z przepisu tego wynika, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Należy wskazać, że udział uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych jest potwierdzany ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności. Brak jest jednak podstawy prawnej do żądania opatrzenia podpisem nauczyciela listy tych uczniów sporządzonej przez kontrolera. Zgodnie z ustawą uprawnienie do otrzymania dotacji przez szkołę przysługuje pod warunkiem jedynie wykazania ilości słuchaczy, którzy uzyskali wymaganą przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych frekwencję - to jest uczestniczyli w 50% obowiązkowych zajęciach lekcyjnych, a uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych jest potwierdzone na tych zajęciach ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności. Tym niemniej żądanie opatrzenia podpisem nauczyciela wzmiankowanej notatki służbowej sporządzonej przez osobę kontrolującą nie ma umocowania w ww. ustawie ufzo. Podkreślić należy, że uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Z tego względu powyższy zarzut skargi w części uzyskania podpisu nauczyciela na sporządzonej przez kontrolującego liście uczniów obecnych na zajęciach zasługuje na aprobatę. Sąd nie podzielił jednak pozostałych zarzutów skargi, a dotyczących: § 3 ust. 1 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 12, § 11 ust. 4 , ust. 5 pkt 1, pkt 3-5, ust. 7 uchwały. Sąd nie zgadza się z twierdzeniem skarżącego, że § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały: "1. Dla ustalenia wysokości dotacji na dany miesiąc: 1) organ prowadzący w terminie do 5-tego dnia roboczego danego miesiąca, na który udzielana jest część dotacji, przekazuje organowi dotującemu informację o liczbie uczniów szkoły, a także dane obejmujące imię i nazwisko ucznia, numer PESEL, adres zamieszkania, semestr oraz kierunek nauki, a także lokalizację prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawcach i opiekuńczych wraz z podaniem odpowiednich wag dla poszczególnych uczniów, określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy, według stanu na 1-szy dzień miesiąca, za który przekazywana jest część dotacji." Nie sposób zaaprobować twierdzeń skargi, iż wymagając powyższych informacji organ żąda przedkładania informacji wykraczających poza te, które są niezbędne do ustalenia liczby uczniów, na których przysługuje dotacja. Informacje wskazane w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały, w szczególności zaś numer PESEL wskazywany przez skarżącego w zarzutach wniesionej skargi, stanowią niezbędne minimum do ustalenia w sposób rzetelny i rzeczywisty liczby uczniów danej szkoły, na których ma zostać wypłacona dotacja. Tak określone informacje, zdaniem Sądu, nie stanowią dodatkowych kryteriów, czy nowych zasad udzielania i rozliczania dotacji niewynikających z treści ustawowego umocowania, a wręcz przeciwnie - są niezbędnym minimum do ustalenia w sposób rzetelny i rzeczywisty liczby uczniów danej szkoły, na których ma zostać wypłacona dotacja. Konieczność doprecyzowania zakresu danych żądanych od podmiotów, składających informację o liczbie uczniów, czy słuchaczy wraz z ich imiennym wykazem (wraz z numerami PESEL uczniów), wynika z art. 27 u.f.z.o. Z tego przepisu wynika, że w przypadku ustalenia, że dany uczeń uczęszcza do więcej niż jednej ze szkół dotowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, dotację może otrzymać tylko jedna szkoła. Ustawodawca nałożył na organ dotujący obowiązek przekazywania dotacji jedynie jednej ze szkół, do których uczęszcza dany uczeń (art. 27 ust. 2 ustawy), przy czym ustalenie beneficjenta dotacji ma nastąpić już na etapie comiesięcznego przekazywania dotacji. Jeżeli zatem przepis nałożył na organ dotujący obowiązek określonego działania, to musi mieć on instrumenty, umożliwiające dochowanie tego obowiązku. Temu też służyć ma informacja zawarta kwestionowanym zapisie zaskarżonej uchwały, składana przez organ prowadzący wraz z imiennym wykazem uczniów do każdego 5-go dnia miesiąca. Organ dotujący, porównując numery PESEL wskazanych tam uczniów szybko może ustalić, czy dany uczeń jest zapisany do jednej czy więcej placówek, a w takim przypadku, wdrożyć procedurę weryfikacji, określoną w przepisach art. 27 ust. 1 i 3 ustawy po to, aby zrealizować ustawowo określoną w ust. 2 tego artykułu zasadę przekazywania dotacji tylko jednej ze szkół, do których uczęszcza uczeń. W tym kontekście nieracjonalnym byłoby nałożenie na organ dotujący obowiązku przekazywania dotacji określonej grupie uprawnionych, pozbawiając go jednocześnie instrumentów umożliwiających zastosowanie tych zasad. Skład orzekający podziela w tej kwestii pogląd orzeczniczy sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11.06.2015 r., sygn. akt II GSK 953/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.07.2022 r., sygn. akt I SA/Kr 594/21). Nie zasługuje także na aprobatę w ocenie Sądu zarzut, iż § 7 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały: "1. Organ prowadzący zobowiązany jest do: 2) zamieszczania na dokumentach finansowo -księgowych potwierdzających wydatki sfinansowane ze środków dotacji otrzymanej od organu dotującego, następującej adnotacji: "Wydatek w kwocie..... sfinansowano ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Opola w... roku na uczniów....(nazwa dotowanego podmiotu), w tym wydatek w kwocie..... zł sfinansowano z dotacji otrzymanej na uczniów niepełnosprawnych, natomiast wydatek w kwocie.... zł sfinansowano z dotacji otrzymanej na absolwentów. Powyższy wydatek ujęto w poz. ......rozliczenia wykorzystania dotacji – rok ..... " oraz pieczęci i czytelnego podpisu organu prowadzącego lub upoważnionej osoby." W ocenie Sądu nie doszło w tym zakresie do naruszenia prawa. Z powoływanego już przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w sposób jednoznaczny wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji. Organ ten uprawniony jest także do uchwalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Tym samym można stwierdzić, że z powołanej delegacji ustawowej wynikają dla jednostek samorządu terytorialnego dwa podstawowe zadania do ustalenia w drodze uchwały, a mianowicie tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. W ocenie składu rozpoznającego skargę opisywanie dokumentów księgowych, np. (faktur i rachunków) mieści się w zakresie pierwszego zadania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a mianowicie w przedmiocie ustanowienia trybu rozliczania dotacji, a nie w zakresie drugiego zadania ustanowionego tym przepisem - ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. W ocenie Sądu Rada Miasta posiada kompetencję, wynikającą z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, do zobowiązania organu prowadzącego dotowaną szkołę do dokonywania opisów na dowodach księgowych, w tym do zamieszczania informacji o sfinansowaniu danego wydatku dotacją z budżetu Miasta. Takie opisy dokumentów księgowych nie ingerują w sposób znaczący w działalność podmiotów otrzymujących dotację, ponieważ zasady prowadzenia ewidencji rachunkowych, jak i terminy przechowywania oraz ewidencjonowania dowodów rachunkowych zostały określone w konkretnych aktach prawnych rangi ustawowej takich jak: ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395 z późn. zm.), czy też ustawa Ordynacja podatkowa. Wskazać w tym miejscu trzeba, że przepisy normujące prowadzenie księgowości pełnią inną funkcję, niż zakres przedmiotowy kompetencji Rady, o którym mowa w delegacji ustawowej z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Rada Miasta, która ma ustanowić tryb rozliczania dotacji, musi zaś ustanowić stosowne regulacje umożliwiające rzetelne rozliczanie dotacji. Z pewnością zatem muszą to być przepisy stanowiące o rozliczeniu dotacji odzwierciedlającym stan rzeczywisty. Opisy dokumentów księgowych, w ocenie Sądu, takiemu rzetelnemu rozliczaniu dotacji z pewnością służą. Użytecznym jest uczynienie na dokumencie księgowym trwałej adnotacji o sposobie finansowania danego wydatku - bo utrwala to informację i dzięki temu nie będzie wchodziła w rachubę ani niepamięć, ani zmiana decyzji ex post, swoiste "dopasowanie" informacji o finansowaniu danego wydatku do sytuacji na konkretny moment np. kontroli - co bardzo istotne. Dzięki temu co do każdego wydatku będzie definitywnie przesądzone i utrwalone na dokumencie to, czy dany wydatek został sfinansowany z dotacji, czy też nie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 277/21). Pogląd co do obowiązku opisywania dokumentów związanych z wydatkowaniem dotacji był już wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie NSA, por., np. wyrok NSA z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1833/18, czy też wyrok NSA z 10 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 261/14. W drugim z tych orzeczeń NSA skonstatował, że "czynność opisywania dokumentów potwierdzających poczynione wydatki ze środków pochodzących z dotacji, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w prosty i nieuciążliwy dla beneficjenta sposób umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji. Rozliczając się bowiem z otrzymanych środków beneficjent musi wykazać również prawidłowość ich wydatkowania, a zatem nałożony obowiązek służy ułatwieniu rozliczenia się w tym zakresie z dotacji, a jednocześnie ułatwia to kontrolę organu". Pogląd ten został potwierdzony w wyroku NSA z dnia 27.01.2023 r., sygn. akt I GSK 151/22. Także w nauce został podzielony pogląd prezentowany w orzecznictwie w przedmiocie obowiązku opisywania dokumentów księgowych. M. Pilich, stwierdza bowiem, że podobnie jak w dotychczasowym stanie prawnym, tryb rozliczania dotacji będzie oznaczać zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego (por. m.in. wyrok NSA z 12.05.2010 r., I OSK 672/10, LEX nr 595462). W związku ze wspomnianą w poprzednim punkcie zgodą w orzecznictwie na zamieszczanie w uchwale dodatkowych postanowień, które mieszczą się w określeniu przedmiotu uchwały, co do zasady należy uznać za przesądzone nałożenie na beneficjentów np. obowiązku opatrywania dokumentów źródłowych pieczęcią oraz opisem o określonej treści, co ułatwia dalsze rozliczenie dotacji oraz kontrolę prawidłowości wydatków - zob. m.in. wyrok NSA z 20.04.2017 r., II GSK 5235/16, LEX nr 2417556 (por. M. Pilich (red.), Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz do art. 38 teza 5, stan prawny: 15 stycznia 2020 r.). Tym samym omówiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Z analogicznych przyczyn za nieuzasadnione należało uznać zarzuty, że § 7 ust. 12 i § 11 ust. 7 zaskarżonej uchwały stanowią naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-2 u.f.z.o. Zgodnie z § 7 ust. 12 uchwały: "Organ prowadzący jest obowiązany na wezwanie organu dotującego dostarczyć kserokopie dokumentów wykazanych w rozliczeniu, o którym mowa w ust. 2, potwierdzone za zgodność z oryginałem". Zgodnie zaś z § 11 ust.7 uchwały: "Kontrolujący mogą zażądać od organu prowadzącego przedłożenia do siedziby organu dotującego kopii dokumentów lub szczegółowego opisu tych dokumentów, o których mowa w art. 36 ust. 2 ustawy, stanowiących podstawę pobrania lub potwierdzenie wykorzystania dotacji." W orzecznictwie wskazuje się, iż nie jest wykroczeniem poza zakres upoważnienia zawartego w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., zawarcie w uchwale zapisu o obowiązku potwierdzenia kopii dokumentów za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowaną jednostkę organizacyjną systemu oświaty lub organ prowadzący tę jednostkę. Regulację tę ocenia się przy tym jako logiczną i praktyczną konsekwencję wyposażenia kontrolujących w prawo żądania kopii dokumentów przedstawionych do kontroli. Wymagane w uchwale potwierdzenie sporządzanych przez kontrolowanego kopii dokumentów za zgodność z oryginałem nie stanowi nadmiernego i uciążliwego obowiązku dla kontrolowanego, a pozwala nadać tego rodzaju dokumentom jakąkolwiek wartość dowodową, wyrażającą się w oświadczeniu konkretnej, upoważnionej osoby, o tym, że przedstawiane kontrolującym kopie odpowiadają oryginałom dokumentów (tak: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r., I GSK 800/21). Wprost do możliwości żądania sporządzania kopii dokumentów odniósł się również NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2021 r., I GSK 117/21. Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Sąd nie podziela także i pozostałych zarzutów skargi a związanych z trybem przeprowadzania kontroli, a to zarzutu, iż § 11 ust. 4 oraz ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały, jak również, iż § 11 ust. 5 pkt 3-5 stanową naruszenie art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.f.z.o. w zw. z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Zgodnie z § 11 ust. 4 Uchwały: "Dniem rozpoczęcia kontroli jest dzień doręczenia upoważnienia organowi prowadzącemu. Czynności kontrolne przeprowadza się w siedzibie kontrolowanego lub w siedzibie organu dotującego. Kontrole prawidłowości pobrania dotacji mogą być przeprowadzane w lokalizacjach prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych i w czasie realizacji obowiązkowych zajęć edukacyjnych lub innych zadań statutowych realizowanych przez szkolę. Kontrola prawidłowości, wykorzystania dotacji może być przeprowadzana kompleksowo lub na wybranych dokumentach wytypowanych z wykazu wydatków zamieszczonych w rozliczeniach wykorzystania dotacji, o których mowa w § 7 ust. 2." Zgodnie zaś z § 11 ust. 5 pkt 1 uchwały: "Kontrolujący mają prawo do: 1) swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanego podmiotu, w tym swobodnego wstępu do obiektów pomieszczeń zawiązanych z podmiotem kontroli(...)". Zgodnie z § 11 ust. 5 pkt 3 uchwały: "Kontrolujący mają prawo do: 3) sporządzania notatek lub uzyskiwania kopii dokumentacji lub wyciągów z dokumentacji, o której mowa w pkt 2, poświadczonej za zgodność z. oryginałem przez osobę reprezentującą organ prowadzący (...)". Zgodnie z § 11 ust. 5 pkt 4 uchwały: " Kontrolujący mają prawo do: 4) żądania udzielenia, w terminie przez nich wyznaczonym, ustnych i pisemnych wyjaśnień od wskazanych osób w sprawach dotyczących przedmiotu kontroli, w bym sporządzenia zestawień i obliczeń (...)". Zgodnie natomiast z § 11 ust. 5 pkt 5 uchwały: "Kontrolujący mają prawo do: (...) 5) przeprowadzania oględzin obiektów, pomieszczeń, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności podlegających kontroli". Odnosząc się do powyższych zarzutów przypomnieć należy, że obowiązkiem organu dotującego jest nie tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenia tych dotacji, a kontrola ta powinna obejmować m.in. ustalenie faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji. Podkreślić również trzeba, że kontrola to zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Przepis art. 36 ust. 2 u.f.z.o. należy interpretować w ten sposób, że w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. W ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest też określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. W ramach tego procesu kontroli mieszczą się również uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, obserwacji i sprawdzania uczestnictwa, jak również żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień. Należy, w ocenie Sądu, stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącego zapisy § 11 zaskarżonej uchwały a przytoczone powyżej stanowią gwarancję realizacji przez uprawnione podmioty wynikających z art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. czynności w kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z budżetów tych jednostek, m.in. prawa wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Ukształtowane one zostały w taki sposób, aby kontrola stanowiła możliwie jak najmniejszą uciążliwość dla kontrolowanego. Przy czym niewątpliwie przeprowadzenie kontroli wiązać się będzie zawsze z jakimś poziomem uciążliwości i zaburzeniem normalnej organizacji pracy placówki, jednak nie sposób przyjętych w zaskarżonych unormowaniach uchwały postanowień uznać za sprzeczne z prawem. Pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. – uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Nie jest natomiast akceptowalna sytuacja, w której jednostka ta nie miałaby możliwości lub miałaby utrudnioną możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanej dotacji. To obowiązkiem kontrolującego jest zbadanie prawidłowości wydatkowania dotacji. Wskazać należy, że przedmiotowa kontrola ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, a więc kontrolerzy muszą mieć prawo do swobodnego poruszania się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli, aby np. zweryfikować zapisy dokumentacji ze stanem rzeczywistym. Nie można również uznać za sprzeczne z prawem uprawnienie kontrolujących w szkołach niepublicznych sprawdzenia spełniania przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu (por. też wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1687/20). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej § 3 ust. 7 pkt 1 i 2 oraz ust. 14, § 7 ust. 9, § 8 ust. 2, § 11 ust. 5 pkt 6, 7 i pkt 8 w zakresie dotyczącym uzyskiwania podpisu nauczyciela na sporządzonej przez kontrolera liście uczniów obecnych na zajęciach, natomiast oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) zasądzając na rzecz strony skarżącej od organu kwotę 780 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wpis od skargi w kwocie 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł ( punkt 3 sentencji wyroku ).