I SA/Op 397/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Gerard Czech po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 14 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie zwrotu opłaty za prowadzenie egzekucji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia postanawia: odrzucić skargę Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2021 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu powołując się na przepisy art. 17 § 1 w związku z art. 64 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2020 r., poz. 1427 ze zm.) odmówił A Spółce z o.o. z siedzibą w [...] zwrotu opłaty za prowadzenie egzekucji w kwocie 87.538.58 zł. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła mu naruszenie przepisu art. 64 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na pobraniu z jej rachunku bankowego opłaty za prowadzenie egzekucji, pomimo braku podstaw do jej naliczenia. W wyniku rozpoznania wniesionego zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia 14 czerwca 2021 r., nr [...] uchylił postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu i przekazał przedmiotową sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Nie godząc się ze stanowiskiem organu odwoławczego, Dyrektor Oddziału ZUS w Opolu złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu wniósł o jej odrzucenie uznając ją za niedopuszczalną bądź o jej oddalenie jako nieuzasadnioną.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji skargowej Dyrektora Oddziału ZUS w Opolu. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny, a ponadto prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2 ). W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Oddziału ZUS wniósł skargę w "swojej sprawie", co oznacza, że aby stwierdzić, że ma legitymację skargową, musi wykazać się interesem prawnym w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, opartym na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. Prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia tego środka prawnego stanowi podmiotową przyczynę niedopuszczalności drogi sądowej (wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1229/04). Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z przyczyn innych niż wymienione w pkt 1-5 wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, opubl. w: ONSA 1997 Nr 2, poz. 89). Pojęcie interesu prawnego ma charakter obiektywny, czyli istnieje on wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Kryterium interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wymaga wykazania, iż zaskarżony akt stanowi rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach i obowiązkach wnoszącego skargę. Interes prawny jako legitymacja do wniesienia skargi, pozostaje przez to w ścisłym związku z pojęciem strony postępowania, w ramach którego zaskarżony akt został wydany (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 września 2008r., sygn. akt I SA/Po 803/08). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97; wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 2007r., sygn. akt II SA/Gd 527/07). W kontekście powyższego wskazać należy, iż Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu jako wierzyciel, a zarazem organ prowadzący postępowanie egzekucyjne posiada interes w zaskarżeniu wskazanego wyżej postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 14 czerwca 2021 r. Podkreślić jednak należy, że w niniejszej sprawie równocześnie wydawał on postanowienie jako organ I instancji. W tej sytuacji trzeba odwołać się do stanowiska Naczelnego Sąd Administracyjny wyrażonego w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., w sprawie o sygn. akt II FSK 2488/10, w którym Sąd ten stwierdził, iż: "zarówno działania ZUS-u jak i Dyrektora Izby Skarbowej w tej sprawie mają taki sam charakter, to jest władczego działania w zakresie egzekucji danin publicznych wobec jednostki (...). Innymi słowy zarówno Dyrektor ZUS jak i Dyrektor Izby w niniejszej sprawie występowały z takiej samej pozycji, czyli organu administracyjnego, który miał obowiązek prawidłowo zastosować przepisy prawa wobec jednostki. Nie może zaś być dopuszczalna sytuacja, którą ocenić należałoby jako kuriozum, że ten sam podmiot – Dyrektor ZUS - raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Możliwość odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest bowiem niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji. Nie może takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie. Dyrektor Izby Skarbowej jako organ odwoławczy od postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS występuje w sprawie nie jako organ nowego postępowania, lecz postępowania zainicjowanego wcześniej, przed organem pierwszej instancji i w tym sensie postępowanie to jest jedynie kontynuacją, następnym etapem, tego samego postępowania. Co za tym idzie, rola Dyrektora ZUS-u pozostaje w nim niezmienna, nadal jest on organem administracji pierwszej instancji. Podobnie sytuacja wygląda na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, Dyrektor ZUS pozostaje organem administracji, który pośrednio, poprzez kontrolę postanowienia drugoinstancyjnego, poddawany jest kontroli sądu". Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie w pierwszej instancji, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony – uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej – uprawnienia strony. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja ta dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw i obowiązków. Wymaga zatem wyraźnego podkreślenia, że instytucja skargi nie może być wykorzystywana do sporów pomiędzy organami administracji różnych szczebli, gdyż godziłoby to w istotę postępowania odwoławczego oraz instytucji nadzoru (postanowienie NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1070/10) . Podzielając przedstawione powyżej poglądy orzecznictwa należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, ponieważ Dyrektor Oddziału Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Opolu, rozstrzygający sprawę administracyjną indywidualnego podmiotu (tu Spółki A), nie ma statusu strony postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie przez organ drugiej instancji, a zatem nie jest on uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.