I SA/Op 420/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi R. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 22 października 2020 r., Nr 328/VIII/20 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 19, 2) zasądza od Rady Miejskiej w Namysłowie na rzecz skarżącego R. H. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W 22 października 2020 r., Rada Miejska w Namysłowie podjęła uchwałę Nr 328/VIII/20, w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Namysłów [(Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2020 r., poz. 2854) - dalej jako "uchwała" bądź "regulamin"]. Uchwała ta została podjęta na podstawię art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 - zwanej dalej u.c.p.g.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Namysłowie. W Rozdziale 6 uchwały pn. "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, majce na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych dla wspólnego użytku" w § 19 postanowiono, że "Posiadacz psa jest obowiązany do wyprowadzania go na smyczy, a psa agresywnego dodatkowo w kagańcu. Obowiązek wyprowadzania psa w kagańcu nie dotyczy tych zwierząt, którym założenie kagańca niemożliwe jest ze względu na budowę ciała lub niewskazane ze względów zdrowotnych, potwierdzone zaświadczeniem lekarza weterynarii", w § 23 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Namysłowa, a w § 24 uchwały określone sposób jej promulgacji i wejścia życie. Pismem z dnia 21 marca 2024 r. R. H. (dalej skarżący) zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnosząc o stwierdzenie nieważności § 19 uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w § 19 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Namysłów wskazano, że "Posiadacz psa obowiązany jest do wyprowadzania go na smyczy, a psa agresywnego dodatkowo w kagańcu. Obowiązek wyprowadzania psa w kagańcu nie dotyczy tych zwierząt, którym założenie kagańca niemożliwe jest ze względu na budowę ciała lub niewskazane ze względów zdrowotnych, potwierdzone zaświadczeniem lekarza weterynarii." Powyższy przepis nakłada na posiadacza psa obowiązek wyprowadzania go na smyczy na terenie całej Gminy Namysłów, nawet gdy teren jest bez zabudowań i nie uczęszczany przez mieszkańców (odludzie). W ocenie skarżącego zapis § 19 regulaminu, wykracza poza ustawowe upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g, ale również wkracza w materię uregulowaną art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 z późn. zm.), który to przepis zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Odwołując się do utrwalonego w orzecznictwie stanowiska, wywodził, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy czy w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, czy wieku zwierzęcia) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Co więcej, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Stanowisko to nie wyklucza możliwości wprowadzenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku prowadzenia psa w miejscach powszechnie dostępnych na smyczy czy też w kagańcu. Zastrzega jedynie, że tego rodzaju obowiązek nie może mieć charakteru generalnego i powinien być warunkowany przesłankami wskazującymi na niezbędność nałożenia tego rodzaju obowiązku (zasada proporcjonalności). W szczególności mogą to być przesłanki odnoszące się do cech osobniczych zwierzęcia przemawiające za potrzebą zastosowania tego rodzaju środków. Na poziomie ustawowym zakazano posiadaczom psów puszczania ich bez możliwości kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt). Karą grzywny lub nagany sankcjonowany jest zaś obowiązek zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia (art. 77 Kodeksu wykroczeń). W dalszej kolejności podniósł, że mieszka w N. na osiedlu [...], przy ul. [...] i jest posiadaczem dwóch psów rasy [...], które są posłuszne, reagują na jego polecenia i nie są agresywne. Obok posesji jest teren zadrzewiony, a dalej teren zalewowy rzeki W. Tam też wychodzi ze swoimi psami i je spuszcza ze smyczy, aby mogły się wybiegać. Nie stwarza to żadnego zagrożenia dla osób postronnych i nie narusza ich praw. Jednak, jak zauważył są osoby przeciwne wyprowadzaniu psów bez smyczy, dlatego, w dniu 23 stycznia 2024 r. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie z prośbą o zmianę lub modyfikację § 19 Uchwały Nr 328/III/20 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 22 października 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Namysłów, która umożliwiałaby wychodzenie z psami bez smyczy. W dniu 15 marca 2024 r. otrzymał odpowiedź, z której wynika, że Rada Miejska nie przewiduje sytuacji, ani nie wyznaczy miejsc, w których możliwe byłoby spuszczanie psa ze smyczy. W odpowiedzi na skargę Gmina Namysłów, wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Odpowiadając na zarzuty skargi wskazała, że katalog przesłanek stwierdzenia nieważności został precyzyjnie wskazy w ustawie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna ze wskazanych przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności § 19. Ponadto w procedurze weryfikacji przedmiotowej uchwały nadzór prawny Wojewody nie dostrzegł żadnych uchybień. Odwołując się do treści art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt stwierdziła Gmina, że nie można dopuszczać, by regulaminy uchwalane przez rady gminy w sposób bardziej rygorystyczny niż ustawy przewidywały zasady wyprowadzania zwierząt. Kluczowy w tym zakresie jest przepis art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, który zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikacje właściciela lub opiekuna - przy czym zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren jest ogrodzony w sposób uniemożlwiający psu wyjście. Na rozprawie sądowej skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Ponadto wskazał na inne orzeczenia sądów administracyjnych, w tym wyrok NSA, sygn. akt II OSK 921/20 i zaprezentowane w tym wyroku stanowisko, zgodnie z tym co przedstawił w skardze. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które winny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 22 października 2020 r., Nr 328/VIII/20, w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Namysłów. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, iż w myśl art. 101 ust. 1 cyt. powyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal w skrócie "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. W niniejszej sprawie skarżący, jako mieszkaniec gminy Namysłów miał prawo zaskarżyć przedmiotową uchwałę, gdyż zasadnie wskazał, iż § 19 uchwały ogranicza przyznane mu, ustawą o ochronie zwierząt, prawa. Ustawodawca bowiem zezwala na puszczanie psów w sytuacji posiadania kontroli nad nimi oraz przy jednoczesnym ich oznakowaniu umożliwiającym identyfikację ich właściciela lub opiekuna, podczas gdy uchwalony regulamin takiego postępowania zabrania. Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej legalności ("zgodności z prawem") wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a), jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Do naruszeń tych zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 cyt. powyżej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały - zwanej nadal u.c.p.g. Art. 4 ust. 1 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.p.c.g. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe a jego postanowienia mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Zgodnie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g.) nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., czy też być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Zakwestionowany w skardze § 19 uchwały ma następujące brzmienie: "Posiadacz psa jest obowiązany do wyprowadzania go na smyczy, a psa agresywnego dodatkowo w kagańcu. Obowiązek wyprowadzania psa w kagańcu nie dotyczy tych zwierząt, którym założenie kagańca niemożliwe jest ze względu na budowę ciała lub niewskazane ze względów zdrowotnych, potwierdzone zaświadczeniem lekarza weterynarii". Sąd dokonując kontroli legalności zakwestionowanego w skardze § 19 zaskarżonej uchwały, stwierdza, że Rada Miejska w Namysłowie istotnie naruszyła art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., nakładając w § 19 uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe generalny obowiązek prowadzenia psa na uwięzi. Zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, o których stanowi art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy były wielokrotnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skład obecnie orzekający podziela i uważa za swoje, stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Podsumowując, uznać należy, że wprowadzenie w § 19 uchwały generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku, narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak również uchwalony został z przekroczeniem delegacji ustawowej. Prawidłową redakcją przepisu, realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych. Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje. Zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności § 19 uchwały jedynie w części dotyczącej obowiązku wyprowadzania psa na smyczy skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym przepisu, który byłby nieczytelny i nie nadawałby się do samodzielnego stosowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 19, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Wszystkie orzeczenie powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl.