I SA/Op 489/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi K. O. i K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 lutego 2024 r., nr SKO.40.593.2024.oś w przedmiocie nałożenia grzywny za nieokazanie przedmiotu oględzin 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących K. O. i K. M. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: organ odwoławczy, SKO] z 9 lutego 2024 r., nr SKO.40.593.2024.oś, wydane po rozpatrzeniu zażalenia K. M. i K. O. [dalej: skarżący, strony], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Głuchołaz [dalej: organ I instancji, Burmistrz] z 28 grudnia 2023 r., nr RR.6131.01.131.2022.US, nakładające na K. M. grzywnę w wysokości 200 zł za nieokazanie w dniu 6 grudnia 2023 r. przedmiotu oględzin oraz postanowienie Burmistrza Głuchołaz z 28 grudnia 2023 r., nr RR.6131.01.131.2022.US, nakładające na K. O. grzywnę w wysokości 200 zł za nieokazanie w dniu 6 grudnia 2023 r. przedmiotu oględzin. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji wymierzającej posiadaczowi nieruchomości, określonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], k.m. [...], obręb B., administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.) [dalej: uop]. Organ I instancji pismem z 6 września 2022 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania właścicieli wskazanej nieruchomości, to jest K. M. i K. O. W toku postępowania, na mocy postanowienia z 3 stycznia 2023 r., Burmistrz ustanowił w sprawie biegłego z zakresu dendrologii. Pismem z 3 listopada 2023 r. organ I instancji zawiadomił strony o przeprowadzeniu z udziałem biegłego oględzin nieruchomości. Czynność oględzin nieruchomości podjęto 6 grudnia 2023 r., jednak ze względu na sprzeciw stron na teren nieruchomości nie wszedł jeden z pracowników urzędu organu I instancji. Następnie K. O. sprzeciwiła się wbiciu sondy arborystycznej w miejscu wskazanym przez biegłego. Postanowieniami z 28 grudnia 2023 r., na podstawie art. 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa] Burmistrz nałożył kary grzywny w kwocie po 200 zł odrębnie na każdego ze współwłaścicieli nieruchomości. W uzasadnieniach tych postanowień wyjaśnił, że sześciokrotnie podejmował próby oględzin nieruchomości. Strony w toku oględzin podjętych 6 grudnia 2023 r. uniemożliwiły biegłemu wykonanie czynności koniecznych do sporządzenia opinii. Na postanowienia z 28 grudnia 2023 r. strony wniosły jednym pismem zażalenia do SKO. Organ odwoławczy jednym postanowieniem z 9 lutego 2024 r. utrzymał w mocy oba postanowienia Burmistrza. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, a także stwierdził, że spełnione zostały przesłanki ukarania każdej ze stron grzywną w kwocie po 200 zł za nieokazanie przedmiotu oględzin. Nie zgadzając się z postanowieniem SKO, strony wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu samodzielnie sporządzoną skargę, w której zarzuciły naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) naruszenie art. 77 § 1 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 2) naruszenie zasady, iż to na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej), a organ ustala okoliczności mające znaczenie dla sprawy oraz przeprowadza w tym celu dowody (art. 7 kpa); 3) naruszenie art. 8 kpa, mówiącego o tym, że organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 4) naruszenie art. 9 kpa, nakazującego należyte i wyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 5) naruszenie art. 6 Europejskiego kodeksu dobrej praktyki administracyjnej, z którego wynika, że urzędnik zapewnia, iż działania podjęte w toku postępowania administracyjnego będą proporcjonalne; 6) naruszenie art. 11 kpa, z którego wynika, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia organu odwoławczego i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strony kwestionowały potrzebę przeprowadzenia kolejnych oględzin ich nieruchomości, sposób prowadzenia postępowania przez organ I instancji, jak i spełnienie przesłanek nałożenia grzywny z art. 88 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z przyczyn innych niż w niej podniesione. Jak stanowi art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 ppsa). Sprawa została rozpoznana, w trybie z art. 119 pkt 3 ppsa, to jest na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, ponieważ przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym rozstrzygające co do istoty sprawę dotyczącą nałożenia grzywny. W postępowaniu administracyjnym możemy mieć do czynienia z tożsamością przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem wielu stron lub wielością spraw administracyjnych formalnie połączonych w celu prowadzenia w jednym postępowaniu. Wystąpienie pierwszej sytuacji ma ten skutek, że obowiązki stron takiego postępowania należy ustalać w jednym orzeczeniu, każde bowiem rozstrzygnięcie organu administracji publicznej wpływa na sytuację prawną tych stron, a wniesienie odwołania przez jedną stronę czyni decyzję organu pierwszej instancji rozstrzygnięciem nieostatecznym, również dla pozostałych stron (współuczestnictwo materialne). Natomiast w drugim przypadku dopuszczalność rozpatrzenia kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu jest uzależniona od łącznego spełnienia kilku przesłanek (co wyjaśnione zostanie niżej). W takim postępowaniu każda ze stron będzie adresatem decyzji w swojej sprawie, a tylko czynności postępowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia będą wspólne. Każdej ze stron będzie wówczas przysługiwało prawo wniesienia odwołania od takiej decyzji, w zakresie rozstrzygającym o jej prawach lub obowiązkach. Jednak należy podkreślić, że co do zasady postępowanie, w którym łącznie jest rozpatrywanych kilka spraw administracyjnych, powinno kończyć się wydaniem w każdej z nich odrębnych decyzji administracyjnych (współuczestnictwo formalne) [R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 62]. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt postępowania administracyjnego, Burmistrz prowadzi postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 88 ust. 1 uop) za usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4 uop. Kara, o której mowa w art. 88 ust. 1 uop, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2 uop). Organ I instancji uznał za strony tego postępowania współwłaścicieli nieruchomości położonej w B. (działka nr a). Zastosowanie kary za usunięcie drzewa musi być poprzedzone ustaleniem, kto usunął lub zniszczył drzewo lub krzew. Interes prawny w takim postępowaniu, w znaczeniu, jakie jest mu nadawane na gruncie art. 28 kpa (zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), jest ustalany na podstawie przepisów stanowiących podstawę ochrony drzew lub krzewów. Dlatego też w każdym przypadku stronami postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej powinny być wszystkie te podmioty, które uczestniczyłyby w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów na podstawie art. 83 ust. 1 uop albo byłyby zobowiązane do dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4 uop. Oznacza to, że zgodnie z tym przepisem stroną będzie właściciel nieruchomości (lub współwłaściciele, jeżeli nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności), na której rosły drzewa lub krzewy, oraz wszyscy jej ewentualni posiadacze, w tym potencjalne strony postępowania w sprawie wydania zezwolenia (art. 83 uop) albo strony zobowiązane do dokonania zgłoszenia (art. 83f uop). Oczywiście krąg ten może ulegać pewnym modyfikacjom w zależności od deliktu administracyjnego stanowiącego przedmiot postępowania [K. Gruszecki, Wymierzanie kar pieniężnych za usuwanie bez zezwolenia lub niszczenie drzew i krzewów na terenie miast i wsi, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 10, s. 86; K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2024, s. 781]. W sprawie głównej mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której prowadzone jest jedno postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a decyzja, która to postępowanie zakończy – niezależnie od tego, któremu z podmiotów zostanie wymierzona kara – ukształtuje również sytuację prawną pozostałych stron postępowania (współuczestnictwo materialne). O tym, czy mamy do czynienia z wielością stron w jednej sprawie, decyduje bowiem kryterium wpływu ukształtowania sytuacji prawnej jednego podmiotu na sytuację prawną innego podmiotu (wyrok NSA z 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 687/05). Jednakże w sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia nie jest akt administracyjny wydany w sprawie głównej, lecz postanowienie SKO wydane w postępowaniu wpadkowym, dotyczącym nałożenia grzywny z art. 88 § 1 kpa za nieokazanie przedmiotu oględzin. Należy podkreślić, że organ I instancji wydał dwa postanowienia o ukaraniu grzywną i każde z nich skierował innego współwłaściciela nieruchomości. Takie działanie organu, ze względu na konieczność indywidualizacji kary grzywny, było prawidłowe w aspekcie procesowym. Strony wniosły natomiast wspólnie jedno zażalenie na rozstrzygnięcie o ukaraniu grzywną. Zdaniem Sądu mamy tu do czynienia (w sensie procesowym) z dwoma zażaleniami, które powinny być rozpatrzone odrębnie, z zastrzeżeniem art. 62 kpa – o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Pierwszy ważny problem, który ujawnił się w sprawie, dotyczy tego, że organ odwoławczy nie dokonał należytej kontroli wstępnej wniesionego przez strony środka zaskarżenia. Otóż zażalenie nie wskazuje jednoznacznie, czy środek odwoławczy odnosi się do obu postanowień Burmistrza, czy jednego z nich i którego, a także nie jest jasne, czy każda ze stron zaskarżyła tylko "swoje" postanowienie, czy również postanowienie skierowane do drugiej strony. Organ odwoławczy nie wyjaśnił więc przedmiotu i zakresu zaskarżenia w sprawie odwoławczej, które powinny być czytelnie wyznaczone treścią zażalenia wniesionego przez strony. Niejednoznaczna treść środka zaskarżenia powinna być sprecyzowana przez stronę wskutek wezwania organu. W sprawie konieczne więc było przeprowadzenie, przy udziale właścicieli nieruchomości, oceny przedmiotu i zakresu zażalenia każdej ze stron oraz ocena (w tym kontekście) "dopuszczalności" zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 kpa), czego jednak w sprawie zabrakło. W ocenie Sądu, błąd ten jest istotny i mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sposób sformułowania rozstrzygnięcia postanowienia organu odwoławczego wskazuje, że SKO zastosowało w sprawie art. 62 kpa, który stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis ten znajduje zastosowanie również w postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 782/16). Na mocy bowiem art. 140 kpa, w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 kpa w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Natomiast według art. 144 kpa, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (to jest rozdziale "Zażalenia") do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przywołany wyżej art. 62 kpa dotyczy współuczestnictwa formalnego, a więc wielości spraw administracyjnych formalnie łącznie prowadzonych w jednym postępowaniu. Istotą współuczestnictwa formalnego jest połączenie do prowadzenia w jednym postępowaniu administracyjnym odrębnych spraw administracyjnych, które łączy tylko tożsamość zewnętrzna, czyli że są to pod względem materialnoprawnym sprawy administracyjne jednego rodzaju. Dopuszczalność rozpatrzenia kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu uzależnia art. 62 kpa od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: 1) przesłanki identycznego stanu faktycznego, przez którą należy rozumieć istnienie w rzeczywistości w różnych sprawach takiego samego stanu faktycznego, 2) identycznej podstawy prawnej, a więc gdy podstawą powstania danych stosunków materialnoprawnych jest taka sama norma materialnoprawna, 3) właściwości jednego organu administracji publicznej, a więc chodzi w tym przypadku o właściwość zarówno rzeczową, jak i miejscową. Prowadzenie jednego postępowania przez połączenie kilku spraw do wspólnego rozpoznania należy do oceny organu administracji publicznej. Postępowanie, w którym łącznie rozpatrywanych jest kilka spraw administracyjnych, kończy się wydaniem w każdej sprawie odrębnych decyzji. Zaskarżenie decyzji wydanej w określonej sprawie nie powoduje skutku prawnego zaskarżenia innych decyzji, pomimo że sprawy te były łącznie prowadzone. Dlatego też wszelkie następstwa zaskarżonej decyzji należy rozpatrywać tylko w kontekście sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji [B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 19, Warszawa 2024, art. 62]. Cytowaną wykładnię prawa Sąd akceptuje i tym samym uznaje, że wyznacza ona dalszy tok rozważań. Odnosząc powyższe do stanu sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy podjął czynności zmierzające do przeprowadzenia jednego postępowania, jednak nie dał temu wyrazu procesowego i nie wydał postanowienia o połączeniu spraw. Zgodnie bowiem z art. 123 § 2 kpa, postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Stwierdzona okoliczność braku postanowienia o prowadzeniu jednego postępowania administracyjnego stanowi, zdaniem Sądu, naruszenie przepisów postępowania pozbawione istotnego wpływu na wynik sprawy. Co więcej strony wnosząc jedno "wspólne" zażalenie niejako sugerowały organowi odwoławczemu prowadzenie tylko jednego postępowania w sprawach dotyczących ukarania grzywną. Jednakże w sprawie wyłonił się drugi ważny problem, a mianowicie to, że SKO wydało jedno postanowienie rozstrzygające dwie sprawy administracyjne, podczas gdy w sytuacji, w której zaistniało współuczestnictwo formalne, powinny być wydane dwa odrębne postanowienia rozstrzygające sprawy połączone jedynie do wspólnego procedowania. Błąd ten jest, w ocenie Sądu, istotny i miał wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że pociągnął za sobą kolejną (trzecią) ważną nieprawidłowość polegającą na tym, że organ odwoławczy nie odniósł stanu faktycznego i prawnego rozpatrzonych spraw zażaleniowych odrębnie do każdej ze stron i nie ocenił odrębnie zasadności nałożenia – na każdą ze stron – grzywny za nieudostępnienie przedmiotu oględzin. Zaskarżone postanowienie rozstrzyga bowiem łącznie o utrzymaniu w mocy zaskarżonych postanowień Burmistrza i zawiera uzasadnienie "wspólne" dla stron ukaranych grzywną, a więc pozbawione zindywidualizowanej (co do każdego podmiotu) analizy stanu sprawy. Rozwiązanie tego rodzaju mogłoby być zastosowane wtedy, gdyby ustalony obowiązek zapłaty pewnej kwoty spoczywał na stronach solidarnie, a co za tym idzie – zaistniałoby współuczestnictwo materialne. Jednak w sprawach dotyczących ukarania grzywną sytuacja taka nie występuje. Brak zindywidualizowanej (odniesionej do poszczególnych podmiotów) analizy stanu sprawy jest istotną nieprawidłowością, która miała wpływ na wynik sprawy. Czwartym ważnym problemem w sprawie jest lakoniczne uzasadnienie wymiaru kary grzywny w zaskarżonym postanowieniu. Na podstawie art. 88 § 1 kpa, kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51 kpa), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania – grzywną do 200 zł. Z akt sprawy wynika, że SKO postanowieniem z 17 listopada 2023 r., nr [...], wydanym w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa (postanowienie reformatoryjne) nałożyło na każdą ze stron odrębnie grzywny w kwotach po 50 zł za nieokazanie, pomimo wezwania, przedmiotu oględzin. Sąd zauważył dodatkowo, że art. 88 § 1 kpa nie obliguje organu do wymierzenia kary grzywny za niewykonanie obowiązku, pozostawiając w tym zakresie swobodę działania organowi, poprzez wyraźne sformułowanie, że organ może, lecz nie musi, zastosować sankcję określoną w tym przepisie. Ponadto należy podkreślić, że przewidziana w art. 88 § 1 kpa kara grzywny do 200 złotych może być wymierzona przez organ wyłącznie w razie ponownego niezastosowania się do wezwania. Oznacza to, że po pierwszym bezskutecznym wezwaniu organ może wymierzyć wyłącznie karę grzywny w wysokości do 50 złotych. Pierwsze bezskuteczne wezwanie nie musi prowadzić do wymierzenia kary grzywny w wysokości do 50 złotych. To z kolei oznacza, że ponowne bezskuteczne wezwanie może, ale nie musi, doprowadzić do ukarania karą grzywny w wysokości do 200 złotych (wyrok NSA z 7 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1340/14). W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji co najmniej pięciokrotnie wyznaczał termin ponownych oględzin nieruchomości. Z tego powodu, w sprawach rozstrzygniętych zaskarżonym postanowieniem, górna granica zagrożenia karą wynosiła 200 zł. Sąd zaznacza, że zdaje sobie sprawę z faktu dewaluacji złotego oraz z tego, że wysokość grożący kar została ustalona w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.), która w tym zakresie weszła w życie 30 kwietnia 1996 r. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku uzasadnienia wymiaru kary grzywny w kontekście zdarzeń, które doprowadziły do ukarania strony. Warunkiem prawidłowego stosowania art. 88 § 1 kpa jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego nie tylko co do przesłanek wyraźnie wymienionych w tym przepisie, lecz także rodzaju i stopnia zawinienia oraz ewentualnych skutków, jakie pociąga w konkretnym przypadku uchybienie wezwaniu. Ponadto wymóg prawidłowego uzasadnienia stanowiska organu co do wysokości kary, w tym w szczególności jej adekwatności do zarzucanych naruszeń obowiązków, wynika z użycia zwrotu "może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód", a więc przyznania organowi kompetencji do zastosowania określonego środka w ramach tzw. uznania administracyjnego. W przypadku spełnienia przesłanek zastosowania grzywny organ dysponuje zatem swobodą w określeniu jej wysokości, przy czym nie może ona przekroczyć maksymalnej kwoty wskazanej w tym przepisie. Okoliczności uzasadniające nałożenie grzywny w danej wysokości powinny zostać poddane ocenie w pisemnym uzasadnieniu postanowienia w tym przedmiocie. Spoczywający na organie obowiązek wyjaśnienia powodów, które uzasadniają zastosowanie sankcji w określonej wysokości w zaistniałych okolicznościach faktycznych wynika z zasady budzenia zaufania do organów (art. 8 kpa), czy też z zasady informowania stron (art. 9 kpa). Strona ukarana musi mieć zagwarantowaną możliwość poznania całokształtu okoliczności prawnych i faktycznych, jakimi kierował się organ wydając postanowienie o jej ukaraniu. W innym bowiem przypadku możliwość kwestionowania wysokości nałożonej kary pieniężnej byłaby jedynie iluzoryczna, a działanie organu sprowadzałoby się do niekontrolowanej dowolności. Mimo, że kara grzywny z art. 88 § 1 kpa jest sankcją administracyjną, a nie typowym środkiem represyjnym w znaczeniu prawa karnego, należy zwrócić uwagę na konieczność przestrzegania zasady adekwatności. Kara grzywny powinna być taka, aby w świetle wszystkich okoliczności sprawy można było uznać ją za sprawiedliwą, a kwota grzywny powinna stanowić odzwierciedlenie skali uchybień, które mogą mieć przecież różny ciężar gatunkowy. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienia nakładające kary grzywny w maksymalnej wysokości, stwierdzając, że kwota kary "spełni cel, jakim jest wywarcie presji, przymuszenia do zachowania się zgodnie z treścią wezwania." W ocenie Sądu, pomimo tego, że organ odwoławczy wprawdzie opisał istotne okoliczności sprawy, to jednak nie rozwinął swej analizy w kierunku uzasadnienia rozstrzygnięcia o zastosowaniu kary grzywny w maksymalnej dopuszczalnej prawem kwocie. Sąd zaznacza przy tym, że konsekwencją zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) jest to, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia. Wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie i odpowiednio do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji (postanowienia), a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z 14 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1303/23). Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wystąpiły niedostatki w zakresie wyjaśnienia powodów, które przesądziły o tym, że grzywna powinna został nałożona w kwocie 200 zł, a nie w kwocie niższej. Zaskarżone postanowienie w tym zakresie uchyla się od oceny, którą mogliby przeprowadzić zarówno skarżący, jak i Sąd. Jest to więc uchybienie przepisom procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W takim stanie sprawy Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8, art. 9 i art. 11 (zasady: budzenia zaufania, informowania i przekonywania). Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, Sąd (niezwiązany zarzutami skargi) stwierdził, że organ odwoławczy wprawdzie był uprawniony do zastosowania art. 62 kpa, jednak wadliwie rozpatrzył i rozstrzygnął sprawę, to jest tak – jakby miał do czynienia ze współuczestnictwem materialnym stron, które w sprawie nie zaistniało. Natomiast zarzuty skargi dotyczące braku należytego wyjaśnienia stanu sprawy (art. 7, art. 77 § 1 kpa) nie mogły być ocenione przez Sąd, ponieważ organ w pierwszej kolejności powinien był (czego jednak zaniechał) wyjaśnić kwestie procesowe związane z zakresem zaskarżenia wynikającym z wniesionego "wspólnie" przez strony zażalenia, a także rozpatrzyć przedstawione mu sprawy odrębnie w stosunku do każdej ze stron z uwzględnieniem ich stanu faktycznego i prawnego. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego SKO powinno usunąć opisane wyżej nieprawidłowości proceduralne, a następnie rozpatrzyć wniesione zażalenia. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że Europejski kodeks dobrej praktyki administracyjnej nie jest aktem stanowienia prawa, choć faktycznie zawiera wytyczne dotyczące zachowania prawidłowych interakcji pomiędzy organem administracyjnym a stroną występującą w swojej sprawie. Z tego powodu nawet ewentualne naruszenie tych wytycznych, samo w sobie nie stanowi o niezgodności aktu administracyjnego z prawem, chyba, że zostanie powiązane z naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego i przedstawione na przykład jako model wykładni i stosowania przepisów regulujących procedurą administracyjną. Zatem zarzut naruszenia art. 6 tego kodeksu, który głosi, że "w toku podejmowania decyzji urzędnik zapewnia, że podjęte działania będą proporcjonalne do wyznaczonego celu. Urzędnik w szczególności unika ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeśli ograniczenia te bądź obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych działań" był chybiony ponieważ odnosił się wyłącznie i bezpośrednio do reguły zachowania niebędącej jednak normą prawną. Z przedstawionych wyżej powodów, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając wpis sądowy w kwocie 100 zł uiszczony solidarnie przez skarżących.