I SA/Op 582/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Spółdzielni [...] w likwidacji w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2025 r., nr SKO.40.3092.2024.oś w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz [...] Spółdzielni [...] w likwidacji w B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu [...] Spółdzielni [...] w likwidacji w B. (zwanej dalej również Spółdzielnią lub skarżącą) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej Kolegium, SKO, organem odwoławczym lub organem drugiej instancji) z dnia 28 lutego 2025 r., nr SKO.40.3092.2024.oś, którą uchylono decyzję Burmistrza Brzegu (dalej zwany też organem pierwszej instancji lub Burmistrzem) z dnia 31 października 2024 r., nr UOŚ.II.6236.3.2015, orzekającą o nakazie usunięcia odpadów, oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zawiadomieniem z dnia 1 grudnia 2004 r. Burmistrz Brzegu poinformował [...] Spółdzielnię1. w B. i Syndyka masy upadłości S. w B. w upadłości o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej usunięcia przeterminowanych środków ochrony roślin składowanych w mogilnikach zlokalizowanych na działce nr a, arkusz mapy nr [...], obręb P., przy ul. [...] w B. Jednocześnie organ wezwał Prezesa [...] Spółdzielni1. w B. i Syndyka masy upadłości S. w B. w upadłości do stawienia się w siedzibie urzędu w celu odpowiedzi na pytania dotyczące czasu i podstawy prawnej wybudowania mogilników, wskazania podmiotu decydującego o składowaniu odpadów i podmiotu dokonującego składowania, terminu rozpoczęcia i zakończenia składowania, określenia rodzaju środków ochrony roślin, które zostały zeskładowane i ich ilości. Ponadto organ wskazał, że konieczne jest przedłożenie pełnej dokumentacji dotyczącej sprawy, którą dysponują strony postępowania. W toku prowadzonego postępowania Burmistrz Brzegu kolejnymi decyzjami z dnia 29 czerwca 2006 r., nr [...], oraz dnia 9 kwietnia 2008 r., nr [...], nakazał Spółce R. (dalej zwanej Spółką) usunięcie przeterminowanych środków ochrony roślin zgromadzonych w dwóch betonowych silosach, tzw. mogilnikach, znajdujących się na terenie działki nr b w B. przy ul. [...] i likwidację tych silosów, w terminie określonym w rozstrzygnięciu. Powyższe decyzje zostały uchylone odpowiednio decyzjami SKO z dnia 14 marca 2007 r., nr [...], oraz dnia 21 maja 2009 r., nr [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolejną decyzją z dnia 6 lipca 2017 r., nr [...], Burmistrz Brzegu nakazał [...] Spółdzielni1. z siedzibą w B. w terminie do 31 grudnia 2017 r. usunięcie wszystkich odpadów w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin o kodzie [...]* w ilości około [...], zgromadzonych w dwóch betonowych silosach tzw. mogilnikach, znajdujących się na terenie działki nr c w B. przy ul. [...], tj. z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, poprzez przekazanie tych odpadów do unieszkodliwienia w spalarni odpadów niebezpiecznych, posiadającej stosowne zezwolenia, w sposób niestwarzający zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi, zgodnie z zasadami gospodarowania odpadami oraz obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony środowiska, o czym orzekł w punkcie 1. Jednocześnie organ umorzył postępowanie w stosunku do Spółki oraz S. (pkt 2 i 3). SKO uchyliło powyższe rozstrzygnięcie decyzją z dnia 27 listopada 2017 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 25 marca 2019 r., nr [...], Burmistrz Brzegu nakazał Spółce w terminie do dnia 31 lipca 2019 r. usunięcie wszystkich odpadów w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin o kodzie [...] w ilości około [...], zgromadzonych w dwóch betonowych silosach tzw. mogilnikach, znajdujących się na terenie działki nr c w B. przy ul. [...], tj. z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, poprzez przekazanie tych odpadów do unieszkodliwienia w spalarni odpadów niebezpiecznych, posiadającej stosowne zezwolenia, w sposób niestwarzający zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi, zgodnie z zasadami gospodarowania odpadami oraz obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony środowiska (pkt 1) oraz umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w stosunku do [...] Spółdzielni1. z siedzibą w B. i S. (pkt 2 i 3). Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że postępowanie wyjaśniające nie dało podstaw do obalenia domniemania prawnego zawartego w art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Z przeprowadzonych przez organ dowodów nie wynika kto jest wytwórcą przedmiotowych odpadów, a tylko ustalenie takiego podmiotu zwalniałoby władającego nieruchomością z obowiązku ich usunięcia. Zdaniem organu, zgromadzona w sprawie dokumentacja nie pozwala na ustalenie, że posiadaczem odpadów jest S. w B., która została zlikwidowana w 2016 r. Nie świadczy o tym akt notarialny, w którym nie wymieniono przedmiotowych mogilników i nie naniesiono ich na mapę, tym bardziej, że wzmianki o ich istnieniu datuje się co najmniej od 1984 r. (protokołu przejęcia z 28 i 31 grudnia 1984 r.). Dokumentacja ta nie potwierdza również, aby S. w B. była następcą prawnym W. - tej tezie zaprzeczył bowiem Syndyk masy upadłości S. w B. Organ zauważył, że w 1990 r. nastąpił podział majątku W. i wówczas część tego majątku, obejmująca nieruchomość, na której znajdują się mogilniki, nabyła [...] Spółdzielnia1. w B. Tym samym, ani Spółka R., ani organ w toku przeprowadzonego z urzędu postępowania dowodowego, nie wykazały, żeby zobowiązanym do usunięcia odpadów był inny podmiot niż aktualnie władający nieruchomością. W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki od powyższej decyzji SKO decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr [...] uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości i - orzekając co do istoty sprawy - w punkcie 1 nałożyło na Spółkę nakaz usunięcia w terminie do dnia 30 września 2021 r. wszystkich odpadów w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin o kodzie [...] w ilości około [...], zgromadzonych w dwóch betonowych silosach (mogilnikach), znajdujących się na terenie działki nr c w B. przy ul. [...] oraz umorzyło postępowanie administracyjne prowadzone w stosunku do [...] Spółdzielni1. w B. oraz S. w B. w upadłości (pkt 2 i 3). Kolegium uznało, że to aktualny użytkownik wieczysty nieruchomości, na której znajdują się sporne silosy, jest ich właścicielem. Dlatego, zobowiązanym do usunięcia spornych odpadów jest R. spółka jawna [...] z siedzibą w S., jako władająca nieruchomością, na której znajdują się odpady. Z uwagi na prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w celu ustalenia nowego - możliwego do dochowania przez zobowiązaną - terminu usunięcia odpadów. Oznacza to jednocześnie, że postępowanie w odniesieniu do [...] Spółdzielni1. w B. i S. w B. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Brak było bowiem podstaw do skierowania do tych podmiotów nakazu z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, ponieważ przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby byli oni wytwórcami lub posiadaczami spornych odpadów. Na skutek rozpoznania skargi Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 396/21, w którym szczegółowo opisano stan faktyczny sprawy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 25 marca 2019 r., nr [...]. Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w związku z ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji prowadziło również do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. WSA odwołał się do treści art. 26 ust. 1, 2 i 3a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.), zwanej dalej ustawą i wyjaśnił, że domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości może zostać obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wskazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Odnotowane przez Sąd I instancji zostało, że Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego działek nr d i nr b oraz własność budynków i urządzeń stanowiących odrębne od gruntu przedmioty własności położonych w B. od [...] Spółdzielni1. w B. w dniu 16 września 2005 r. Według Sądu I instancji, z akt sprawy wynika jednoznacznie, a organy obu instancji tego nie kwestionują, że już w tym dniu odpady znajdowały się na wskazanej nieruchomości, organy ustaliły też, że znajdują się tam od lat 70/80-tych XX wieku. Bezsporne jest także, że organy administracji publicznej miały wiedzę o odpadach znajdujących się na nieruchomości co najmniej od 1984 r., w tym w momencie komunalizacji majątku Skarbu Państwa (w tym opisanych nieruchomości) na rzecz Gminy Miasta Brzeg. Równie bezsporne jest, że Gmina Miasto Brzeg była właścicielem nieruchomości, na których składowane są odpady co najmniej w dniu 9 grudnia 1997 r., czyli w chwili zawarcia umowy użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienia własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie na rzecz [...] Spółdzielni1. w B. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega również wątpliwości, że w chwili obecnej grunt, na którym składowane są odpady stanowi własność Gminy Miasta Brzeg a pozostaje w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika także, iż już w latach 80-tych XX wieku użytkujące ten teren podmioty należące do szerokiego kręgu spółdzielczości [...] miały pełną świadomość co do istnienia na nieruchomości odpadów. Dowodem jest protokół zdawczo-odbiorczy budynków znajdujących się na nieruchomościach z 31 grudnia 1984 r. sporządzony między Z. w B. a [...] Spółdzielnią1. w B. oraz z protokół rozbieżności do protokołu przekazania. W tym ostatnim dokumencie wskazano, że przejmująca [...] Spółdzielnia1. w B. ma usunąć środki ochrony roślin w magazynie, ale dwa silosy ze zlikwidowanymi środkami ochrony roślin oraz przeterminowane środki ochrony roślin w magazynie murowanym pozostają własnością przekazującego Z. Organy obu instancji uznały, że skoro w latach 80-tych XX wieku nieruchomością, na której znajdowały się odpady władały podmioty należące do szeroko rozumianej spółdzielczości [...], a podmiotów tych obecnie nie ma i nie mają one następców prawnych, to odpowiedzialność administracyjnoprawna za składowanie tych odpadów spoczywa na aktualnie władającym nieruchomością. Jednak w świetle zgromadzonego materiału dowodowego tego domniemania podmiotowego nie można zaakceptować. Skarżąca wykazała bowiem, że w momencie objęcia nieruchomości we władanie odpady już na niej istniały, a zatem nie była ich wytwórcą i nie ona je na tej nieruchomości zgromadziła. Fakt ten przyznają zresztą same organy. Okoliczność, że odpady nadal znajdują się na nieruchomości nie czyni bezprzedmiotowym postępowania administracyjnego. Organy powinny jednak prawidłowo przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów. W tym zakresie należy ponownie rozważyć, czy w świetle treści protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 31 grudnia 1984 r. oraz protokołu rozbieżności posiadaczem spornych odpadów był Z. w B. ewentualnie jego następca prawny czy też [...] Spółdzielnia1. w B. ewentualnie jej następca prawny. Przy czym Sąd zauważa, że protokół rozbieżności nie jest dokumentem, z którego definitywnie wynikałoby władztwo nad nieruchomością. Takim wiążącym dokumentem byłaby umowa, jej treść oraz dokumenty związane z jej zawarciem. Tego jednak w aktach sprawy nie ma. Ponadto w kontekście podmiotowej odpowiedzialności organy powinny również uwzględnić, że podmioty spółdzielczości [...] przed 1990 r. użytkowały nieruchomości należące do Skarbu Państwa. Z chwilą zmian ustrojowych w Polsce po 1990 r. doszło do komunalizacji składników majątku Skarbu Państwa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego – w tym przypadku na rzecz Miasta Brzeg. Dlatego organy zobowiązane były rozważyć i tę okoliczność w kontekście ustalenia podmiotowej przesłanki odpowiedzialności za składowanie odpadów. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 1286/22, NSA oddalił skargę kasacyjną SKO od powyższego wyroku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd II instancji uznał, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów prawa materialnego jest prawidłowa. NSA zgodził się z Sądem I instancji, że domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, zostało wprowadzone w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Domniemanie to może zostać obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wskazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. NSA wyjaśnił, że podstawą domniemania uregulowanego w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy powinny być fakty ustalone w toku postępowania administracyjnego, fakty powszechnie znane oraz fakty znane sądowi z urzędu. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Z tego powodu ustawodawca przewidział obowiązek prawny posiadacza odpadów do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Treść obowiązku wynikającego z art. 26 ust. 1 ustawy jest konsekwencją obowiązywania domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Przepis ten wprowadza domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy spoczywa przy tym na władającym powierzchnią ziemi. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada, lub władał, faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. NSA odwołał się również do poglądu piśmiennictwa, wedle którego "domniemanie to należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy faktyczny posiadacz odpadów jest nieznany, obowiązki tegoż posiadacza obciążają władającego powierzchnią ziemi - zgodnie z przepisami Prawa ochrony środowiska, które mają tu zastosowanie, takim władającym jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający powierzchnią ziemi (art. 3 pkt 44 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.). W kontekście analizowanego przepisu art. 26 ust. 1 u.o. 2012 oznacza to, że w przypadku, w którym właściciel nieruchomości (inny władający) odpadów na danej nieruchomości nie zgromadził i nie potrafi wskazać rzeczywistego ich posiadacza, to jednak odpowiada za te odpady tak, jak posiadacz. W szczególności więc obciąża go obowiązek wynikający z art. 26 ust. 1." Zdaniem NSA obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla posiadacza i wytwórcy odpadów nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo gospodarki odpadami. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Końcowo NSA stwierdził, że obowiązki w sprawie posiadacza odpadów uregulowane w art. 26 ustawy oraz pośrednio wynikające z treści art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy są pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska określonego w art. 74 i 86 Konstytucji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji pismem z 17 maja 2024 r. zwrócił się do Biura Organizacyjno-Prawnego i Rady Miejskiej w Brzegu o udzielenie informacji, czy w archiwum Urzędu Miasta w Brzegu znajdują się jakiekolwiek dokumenty dotyczące pozwoleń na budowę na posadowienie dwóch silosów (bunkrów) na przeterminowane środki ochrony roślin na działce nr a (lub e) przy ul. [...] w B., wydane w latach 1968-1984. W przypadku braku takich dokumentów, zwrócono się o wskazanie gdzie zostały one przekazane lub o informację o ich likwidacji. Pismem z 17 maja 2024 r. Burmistrz zwrócił się do Biura Gospodarki Nieruchomościami i Lokalami w Urzędzie Miasta w Brzegu o udzielenie informacji, czy w biurze tym znajdują się jakiekolwiek dokumenty związane z aktem notarialnym rep. A nr [...], dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i nieodpłatnego przeniesienia własności działki nr a na rzecz [...] Spółdzielni1. w B., na podstawie których możliwe byłoby ustalenie, że na tej działce zlokalizowane są dwa silosy (bunkry) na przeterminowane środki ochrony roślin i kto wybudował (postawił) przedmiotowe silosy, kto składował w nich odpady i kto był ich właścicielem na dzień zawarcia ww. aktu notarialnego. W odpowiedzi na powyższe Kierownik Biura Organizacyjno-Prawnego i Obsługi Rady Miejskiej w Brzegu w piśmie z 20 maja 2024 r. wskazał, że nie zachowała się dokumentacja, o której mowa w ww. piśmie, gdyż "Zgodnie z Zarządzeniem Nr 36 Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r. w sprawie jednolitego rzeczowego wykazu akt dla urzędów terenowych organów administracji państwowej (obowiązującym do 1990 roku), pozwolenie na budowę i użytkowanie oznaczone zostały symbolem cyfrowym 8381 i posiadały kategorię archiwalną B-5. Powyższe oznacza, że okres przechowywania w archiwum zakładowym wynosi 5 lat. Po upływie tego okresu akta zostały wybrakowane." Pismem z dnia 20 maja 2024 r. Burmistrz Brzegu zwrócił się do Spółdzielni o wyjaśnienie, czy Spółdzielnia posiada jakiekolwiek dokumenty, inne niż znajdujące się w aktach sprawy, które byłyby pomocne do ustalenia podmiotu zobowiązanego do usunięcia przedmiotowych odpadów. Organ wskazał, że takim dokumentem mogłaby być umowa, jeśli taka została podpisana między Z.1 w B. a [...] Spółdzielnią1. w B. związana z przekazaniem obiektów przy ul. [...] w 1984 r. lub dokumenty związane z jej zawarciem. Pismem z 20 maja 2024 r. Burmistrz Brzegu zwrócił się do Sądu Rejonowego w B. o udzielenie informacji, "czy W. w O. [...] w B. posiada następcę prawnego. Jeśli tak, to czy ustalony następca prawny posiada swojego następcę prawnego czy został zlikwidowany." W piśmie z 31 maja 2024 r. Sąd Rejonowy w B. wskazał, że nie toczyły się przed nim sprawy z udziałem stron określonych w piśmie z 20 maja 2024 r. W piśmie z 3 czerwca 2024 r. Burmistrz Brzegu poinformował strony o zaplanowanych na 21 czerwca 2024 r. oględzinach przedmiotowych mogilników. Organ pierwszej instancji włączył do akt sprawy kilkanaście kserokopii dokumentów (uzyskanych z Biura Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami w Urzędzie Miasta w Brzegu) oraz wydruk z Biuletynu Informacji Publicznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że posiada dokumentację osobową i płacową z lat 1983-1987 W. w O., [...] w B. W piśmie z dnia 10 czerwca 2024 r. Spółdzielnia wskazała (szczegółowo to argumentując pod względem dowodowym i prawnym), że w 1984 r. doszło do przeniesienia władztwa nad działką nr a i f (wraz ze znajdującymi się na niej obiektami) z W.1 w B. na [...] Spółdzielnię1. w B. Wskazano, że przeniesienie to nie obejmowało przedmiotowych mogilników, które pozostały własnością pierwszej z wymienionych jednostek. Dalej strona wskazała, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu konieczne jest rozważenie odpowiedzialności za sporne obiekty Gminy Brzeg, która na mocy decyzji komunalizacyjnej Wojewody Opolskiego z 1 lipca 1997 r. stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Do tego celu konieczna byłaby ocena decyzji komunalizacyjnej (wraz z jej sprostowaniem), jak i karty inwentaryzacyjnej oraz decyzji Zarządu Miasta Brzeg z 23 kwietnia 1996 r. Strona wskazała, że nie posiada tych dokumentów, jednak powinny one znajdować się w aktach księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. Wydział Ksiąg Wieczystych oraz przy akcie notarialnym rep. A. nr [...]. Jednocześnie Spółdzielnia przedłożyła kopie trzech dokumentów znajdujących się już w aktach sprawy. Wskazała przy tym, że nie posiada żadnych innych dokumentów poza obecnie przekazywanymi i tymi, które znajdują się w aktach sprawy. Pismem z dnia 10 czerwca 2024 r. Burmistrz Brzegu zwrócił się do Urzędu Skarbowego w B. o informację kto jest następcą podatkowym po W. w O. [...] w B., w zakresie zobowiązań w odniesieniu do działki nr a przy ul. [...] w B. (po przekształceniach obecnie jest to działka nr c). W odpowiedzi udzielonej w piśmie z 18 czerwca 2024 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. wskazał, że Z.2 w O. [...] w B. nie figuruje w rejestrach prowadzonych przez organ skarbowy. Pismem z dnia 21 czerwca 2024 r. Burmistrz Brzegu zwrócił się do [...] Urzędu Skarbowego w O. o informację kto jest następcą podatkowym po W. w O. [...] w B., w zakresie zobowiązań w odniesieniu do działki nr a przy ul. [...] w B. (po przekształceniach obecnie jest to działka nr c). Organ włączył do akt sprawy korespondencję mailową między pracownikami Urzędu Miasta w Brzegu, zawierającą kopie: 1) decyzji Zarządu Miasta Brzeg z 23 kwietnia 1996 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia względem [...] Spółdzielni1. w B. prawa użytkowania na nieruchomości obejmującej działkę nr g o pow. 0,1453 ha, ark. mapy [...], obręb P., ul. [...] w B.; 2) protokołu zdawczo-odbiorczego z 15 maja 1996 r., spisanego między [...] Spółdzielnią1. w B. a Zarządem Miasta Brzeg, w sprawie przejęcia nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr g o pow. 0,1458 ha, ark. mapy [...], obręb P.; 3) decyzji Wojewody Opolskiego z 27 marca 1992 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Miasto Brzeg własności szeregu nieruchomości; 4) decyzji Wojewody Opolskiego z 1 lipca 1997 r., nr [...], w przedmiocie zmiany ww. decyzji; 5) karty inwentaryzacyjnej nr [...] dot. działek nr a, f i g w B. W protokole oględzin przedmiotowych mogilników z dnia 28 czerwca 2024 r. wynika, że "mogilniki nadal znajdują się na przedmiotowej nieruchomości. Dojście niemożliwe ze względu na zarośnięcie terenu gęstą roślinnością (jeżyny, krzewy liściaste). Ze względu na bujną roślinność mogilniki nie są widoczne z poziomu wzroku. Są widoczne jedynie przy płocie betonowym, na wysokości gruntu. Teren (fragment działki na której znajdują się mogilniki) wygląda na nieużytkowany od lat. Ogrodzenie siatkowe częściowo zniszczone. Wykonano dok. fotograficzną stanowiącą załącznik do protokołu. Widoczność mogilników oznaczona na dok. fot." Dnia 15 lipca 2024 r. pracownik Urzędu Miasta w Brzegu odebrał wyjaśnienia od świadka – H. S., która oświadczyła, że "Pracowała w G. od 1960 r. pełniąc różne funkcje, a ostatnio była członkiem zarządu [...] Spółdzielni1. Podlegały jej kadry, sprawa samorządu, z magazynami nie miała za wiele wspólnego. Z tego co pamięta H. S. w latach 80 (około) teren bazy na ul. [...], z działką na której jest mogilnik został przyjęty od byłego P. w likwidacji, wówczas nazywało się to jako S.1 (świadek nie pamięta dokładnie nazwy). Jednak na żadnej mapie tego obiektu - mogilników nie było. Dopiero Prezes G. zawnioskowała do geodety o uaktualnienie mapy tego terenu. I zostały wówczas naniesione na mapie również mogilnik. Świadek H. S. kojarzy tylko jeden mogilnik w rogu terenu, ogrodzony siatką. Nie może sobie skojarzyć aby były dwa silosy. Mogilniki były oddzielone siatką od pozostałej części działki. Pracownicy G. uznawali, że to nie ich i nie pozwalali nikomu zbliżać się do mogilników, sami również mieli zakaz zbliżania się do mogilników. H. S. jako członek zarządu brała udział przy podpisywaniu aktu notarialnego sprzedaży terenu G. dla Spółki. Wyjaśniła, że przed podpisaniem aktu właściciel Spółki Pan R. (ojciec obecnych właścicieli) dokładnie obejrzał całą bazę, w tym mogilniki. Zostały one okazane przez Prezes G., gdyż uznała ona, że powinien być świadomy, że taki obiekt znajduje się na terenie, który ma być przez niego kupiony. Pan R. po obejrzeniu mogilników z zewnątrz otworzył pokrywy chcąc zobaczyć co jest w środku, pomimo protestów przedstawicieli G. On powiedział, że to on kupuje bazę i chce wiedzieć, co jest na jej terenie. Po oglądnięciu zawartości mogilników Pan R. oświadczył, że jest tam trochę butelek, podartych papierowych worków, z którymi sobie poradzi. Nawet jeśli tam jest trochę chemii. Ostatecznie akt sprzedaży terenu został podpisany w W., pani S. nie pamięta za jaką kwotę teren został sprzedany. Od tego czasu, gdy teren przy ul. [...] został sprzedany, pracownicy G. opuścili bazę, a Pan R. wszedł ze swoją działalnością. Pani S. oświadczyła, że wie, że sprawa usunięcia mogilników była w Urzędzie, a nawet w sądach w W.1, bo nadal mogilniki są i nie zostały usunięte." W piśmie z 16 lipca 2024 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w O. wskazał, że z uwagi na brak danych identyfikacyjnych takich jak NIP, Regon i KRS nie ma możliwości udzielenia informacji o W. w O. [...] w B. Zawiadomieniem z 4 września 2024 r. Burmistrz Brzegu poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego i o uprawnieniach procesowych przysługujących stronom. W piśmie z dnia 26 września 2024 r. Spółdzielnia, reprezentowana przez pełnomocnika, przedstawiła swoje stanowisko, podsumowała dotychczasowe postępowanie, przypomniała kluczowe fragmenty uzasadnień wyroków sądowych, zapadłych w sprawie. W szczególności wskazała, że posiadaczem spornych odpadów był Z.2 w B., a przy przekazywaniu władztwa na przedmiotową nieruchomością z Z.2 w B. na Spółdzielnię, strony nie zawierały umowy pisemnej. Co przy tym istotne wskazano, że ww. posiadacz obecnie nie istnieje i nie posiada następcy prawnego. W związku z tym, zdaniem strony, odpowiedzialność za sporne odpady ponosi obecnie władająca gruntem spółka (na poparcie swojego stanowiska przedstawiono szereg fragmentów orzeczeń sądowych). Następnie decyzją z dnia 31 października 2024 r. Burmistrz Brzegu postanowił: 1. Nakazać R.1 sp.k. [...] (w dacie wszczęcia postępowania R.2 sp. j. [...]) z siedzibą w S. usunięcie wszystkich odpadów w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin o kodzie [...] w ilości około [...], zgromadzonych w dwóch betonowych silosach tzw. mogilnikach, znajdujących się na terenie działki nr c w B. przy ul. [...], tj. z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, poprzez przekazanie tych odpadów do unieszkodliwienia w spalarni odpadów niebezpiecznych, posiadającej stosowne zezwolenia, w sposób niestwarzający zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi, zgodnie z zasadami gospodarowania odpadami oraz obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony środowiska. 2. Nakazać usunięcie odpadów w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. 3. Umorzyć postępowanie administracyjne prowadzone w stosunku do Spółdzielni w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. przeterminowanych środków ochrony roślin, zgromadzonych w dwóch betonowych silosach tzw. mogilnikach znajdujących się na terenie działki nr c w B. przy ul. [...]. 4. Umorzyć postępowanie administracyjne prowadzone w stosunku do S. w upadłości, w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. przeterminowanych środków ochrony roślin, zgromadzonych w dwóch betonowych silosach tzw. mogilnikach znajdujących się na terenie działki nr c w B. przy ul. [...]. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 26 ust. 2 i ust. 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w ustaleniach stanu faktycznego szeroko opisał czynności podjęte w wykonaniu zaleceń zawartych w wyroku WSA w Opolu oraz NSA i wyjaśnił, że postępowanie wszczęte zostało w 2004 r., przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, tj. przed dniem 23 stycznia 2013 r., jednak zgodnie z obowiązującymi przepisami, dalsze postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w oparciu o przepisy tej ustawy. Dalej organ wskazał na treść art. 26 i art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy i wywiódł, że w świetle definicji art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54, z późn. zm.), władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Przy czym władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Nie ma zatem znaczenia dowodzenie, że władający powierzchnią ziemi nie wytworzył odpadów, skoro nie prowadzi to do ustalenia tożsamości innego ich posiadacza. W ocenie organu zgromadzone w toku postępowania materiały dowodowe nie pozwalają na ustalenie faktycznego wytwórcy odpadów. Wynika to przede wszystkim z odległego czasu powstania i eksploatowania mogilników, a w związku z tym brakiem jakichkolwiek dokumentów dotyczących podmiotu dokonującego składowania w nich przeterminowanych środków ochrony roślin (często wynikającego z faktu zniszczenia tych dokumentów wobec upływu czasu ich archiwizacji), innych, obowiązujących wówczas przepisów dotyczących konieczności prowadzenia ewidencji odpadów (lub ich braku), utrudnionego dostępu lub braku możliwości zidentyfikowania lub śmierci osób, które mogłyby mieć jakąkolwiek wiedzę na temat tworzenia i funkcjonowania mogilników oraz składowania w nich przeterminowanych środków ochrony roślin. Ponadto z dokonanych przez organ ustaleń, na podstawie dostępnych akt sprawy wynika, że strony, tj. W.2 i G., przy przekazywaniu władztwa nad nieruchomością nie zawierały pisemnej umowy. Organ wskazał, że przeniesienie posiadania nie wymaga zawarcia umowy w formie pisemnej, a woli stron. Co do przeniesienia posiadania (władztwa) nieruchomości i ruchomości, świadczą sporządzone i znajdujące się w aktach niniejszej sprawy dokumenty, a mianowicie protokół zdawczo-odbiorczy oraz protokół rozbieżności. Z dokumentów tych wynika, że teren nieruchomości zostaje przekazany wraz z wymienionymi obiektami i urządzeniami a "dwa silosy (bunkry) ze zlikwidowanymi środkami ochrony roślin pozostają własnością Z.2, G. nie będzie naliczała za ten teren kosztów użytkowania. Organ uznał, że posiadaczem spornych odpadów, na etapie przekazywania nieruchomości, był Z.2 [...] w B., gdyż dwa silosy (mogilniki) były wprost wymienione w dokumentach. Nie zostały one oficjalnie przyjęte przez G.1, co potwierdza treść korespondencji prowadzonej pomiędzy stronami, tj. Z.3 a G.1, a także ze złożonych wyjaśnień świadka H. S. W toku przeprowadzonego postępowania, na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego ustalono bezsprzecznie, że Z.4 w B. jest posiadaczem odpadów, a obecnie jest podmiotem nie istniejącym. Podmiotem, który, jak ponownie ustalono na podstawie zebranego materiału dowodowego, nie posiada następcy prawnego. Świadczą o tym m.in. pisma Naczelnika [...] US w O. z 16.07.2024r., pismo Naczelnika US w B. z 18.06.2024., wydruk ze strony internetowej BIP ZUS, wyjaśnienia syndyka masy upadłości S. oraz pismo Spółdzielni z dnia 12.11.2019 r. Z analizy posiadanych dokumentów związanych z kolejnymi przekształceniami i przekazywaniem kolejnym podmiotom terenu, na którym zalegają mogilniki, wynika, że wśród wielu obiektów i urządzeń, znajdujących się na ww. nieruchomości same mogilniki nie były wymieniane. Zdaniem organu być może, powodem takiego stanu było pierwotne przyjęcie, że odpady te, poprzez umieszczenie ich w silosach, zostały zniszczone. Z treści instrukcji nr 1/71 w sprawie zasad i sposobów likwidacji niepełnowartościowych chemicznych środków roślin wycofanych z obrotu (....) z 21.05.1971 r. wynika, że samo umieszczenie ich w zbiornikach betonowych (silosach) jest uznane za ich zniszczenie. Istnieje wobec tego domniemanie, że odpadów umieszczonych w mogilnikach nie możemy znaleźć w żadnych wykazach czy ewidencjach, gdyż uznane one zostały za zlikwidowane. Zdaniem organu, jak i pełnomocnika G.1 w likwidacji, Miasto Brzeg nigdy nie objęło we władanie (posiadanie) przedmiotowej nieruchomości, a tym samym efekty zmian związanych z komunalizacją ww. nieruchomości nie mają wpływu na ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie mogilników. Przed procesem komunalizacji teren ten był własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu kolejno przekształcających się form działalności okołorolniczych. Posiadanie nieruchomości w użytkowaniu wieczystym jest tożsame z prawem posiadania, umożliwiającym płatne zbycie nieruchomości. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia przesłanki, że Miasto Brzeg przejęło w dacie komunalizacji odpowiedzialność za składowane odpady. Z tego względu na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego organ ponownie uznał za posiadacza odpadów władającego powierzchnią ziemi, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, tj. R.1 Sp. komandytową [...] z siedzibą w S., która jest ujawniona w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jako podmiot władający terenem działki nr c. Poza tym z akt sprawy wynika (zeznania świadka H. S.), że przedstawiciel Spółki został poinformowany przed zakupem nieruchomości, o lokalizacji mogilników na jej terenie. Organ podkreślił, że każdy władający powierzchnią ziemi może stać się posiadaczem odpadu bez sprawowania kiedykolwiek faktycznego władztwa nad nim. Obciąża go wówczas prawne domniemanie sformułowane w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Zwolnić się może tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czego w niniejszym postępowaniu nie wykazano. Tymczasem Spółka R. skutecznie nie obaliła domniemania wynikającego z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, ponieważ nie wskazała na innego faktycznego posiadacza odpadów. Organ podzielił pogląd orzecznictwa, wedle którego domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy może być obalone tylko w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. W konsekwencji oznacza to, że władający powierzchnią może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie innego posiadacza odpadów. Zatem samo twierdzenie Spółki R., że nie jest ona i nie była posiadaczem odpadów nie jest wystarczające do obalenia domniemania, gdyż konieczne jest wykazanie, że faktycznie włada odpadami osoba trzecia. Ponadto organ wskazał, że pełnomocnik Spółki R. w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego pozostawał bierny. Nie brał udziału w prowadzonych czynnościach (pomimo skutecznych zawiadomień), a także nie zapoznawał się z dokumentami sprawy przed wydaniem niniejszej decyzji. Oznacza to, że R.1 Spółka Komandytowa [...] nie wykazała żadnej inicjatywny, aby zwolnić się z przyjmowanego dotychczas domniemania w zakresie przyjęcia strony decyzji, tj. uznania, że to władający powierzchnią ziemi uznawany będzie za posiadacza odpadów w sytuacji, gdy nie ma możliwości ustalenia faktycznego wytwórcy tych odpadów. Ponadto fakt odległego okresu (lata 60 do początków lat 80) zarówno powstawania mogilników jak i składowania w nich odpadów, uniemożliwia dotarcie do dokumentów, które wskazywałyby na faktycznego wytwórcę odpadów składowanych w mogilnikach. Organ, wyczerpując wszelkie dostępne możliwości nie dotarł do dokumentów, które wskazywałyby faktycznego wytwórcę odpadów znajdujących się w mogilnikach. Takich dokumentów nie przedłożyła również R.1 Spółka Komandytowa [...], obecny użytkownik wieczysty działki z mogilnikami, chcąc obalić domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady zgromadzone w mogilnikach. Natomiast ze względu na zbyt odległy czas powstania samych mogilników, brak jakiejkolwiek dokumentacji z tym związanej, a także brak możliwości kontaktu z większą ilością osób związanych z tematem tworzenia mogilnika i gromadzenia w nim odpadów (ze względu na podeszły wiek lub śmierć), organ nie ustalił żadnych osób/jednostek odpowiedzialnych za składowanie odpadów w mogilnikach, a więc faktycznych posiadaczy odpadów. Ponadto organ wskazał, że mogilnik zlokalizowany na działce nr c, jest [...] pozostałych w Polsce tego typu obiektów. Postępowanie zmierzające do usunięcia odpadów w nim zgromadzonych, tj. przeterminowanych środków ochrony roślin trwa prawie dwadzieścia lat. Biorąc pod uwagę wszystkie dokonane w toku przeprowadzonego postępowania ustalenia, jak również wymogi dotyczące ochrony środowiska, konieczność likwidacji tzw. "tykających bomb ekologicznych", skorzystano z domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Organ I instancji dostrzegł również, że obecnie podmiot władający powierzchnią ziemi, tj. R.1 Spółka Komandytowa [...], która według zeznania świadka świadomie nabyła nieruchomość z mogilnikami, tj. działkę nr c, ma możliwość pozyskania dofinansowania na usunięcie odpadów zgromadzonych w mogilnikach. Końcowo organ stwierdził, że postępowania prowadzone w stosunku do S.2 w B. w likwidacji oraz w stosunku do [...] Spółdzielni [...] w likwidacji należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów: 1) art. 26 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez jego błędną wykładnię, tj.: a) nakazanie właścicielowi nieruchomości usunięcia odpadów, podczas gdy organ ma wiedzę o prawdopodobnym rzeczywistym posiadaczu odpadów; b) nakazanie właścicielowi nieruchomości usunięcia odpadów, podczas gdy Spółdzielnia celowo wyzbyła się odpadów i to ten podmiot jest posiadaczem odpadów; c) przyjęcie, że przedmiotem umowy było zbycie nieruchomości wraz z odpadami, podczas gdy fakt ten został zatajony przez sprzedającego, a kupujący nie objął wolą zakupu spornych mogilników; 2) art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wyrażenie oceny sprzecznej z wiążącym w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o sygn. akt II SA/Op 396/21, który wskazał, że: a) domniemanie podmiotowe można jednak obalić przez wykazanie w sposób niebudzący wątpliwości, że w momencie objęcia nieruchomości we władanie odpady już na niej istniały, jednak dany podmiot nie był ich wytwórcą i nie on je na tej nieruchomości zgromadził, a w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją; b) protokół rozbieżności nie jest dokumentem, z którego definitywnie wynikałoby władztwo nad nieruchomością; c) bezsporne jest, że Gmina Miasto Brzeg była właścicielem nieruchomości, na których składowane są odpady co najmniej w dniu 9 grudnia 1997 r., czyli w chwili zawarcia umowy użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienia własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie na rzecz Spółdzielni w B.; 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez obciążenie domniemaniem prawnym właściciela nieruchomości i nałożenie na niego obowiązku usunięcia odpadów i brak podjęcia wszelkich czynności dowodowych w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie, że Spółdzielnia celowo wyzbyła się odpadów w celu uniknięcia odpowiedzialności za nie. Na podstawie tych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania SKO decyzją z dnia 28 lutego 2025 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej w skrócie K.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza Brzegu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ bardzo obszernie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i zacytował oraz omówił przepisy ustawy. Następnie stwierdził, odwołując się do treści art. 3 ust. 1 pkt 25 oraz art. 103 ustawy, że nie budzi wątpliwości, iż silosy stanowią obiekt budowlany, tj. budowlę, jednak nieprzeznaczoną, tj. nienadającą się do bezpiecznego składowania w niej spornych odpadów. Jednoznacznie przesądzają o tym wyniki wykonanych analiz chemicznych próbek zarówno gruntów, jak i wody (przedstawione w "Inwentaryzacji mogilnika zlokalizowanego przy ul. [...] w B. na działce nr c" z 12 grudnia 2013 r.), które świadczą o nieszczelności silosów i przedostawaniu się substancji pestycydowych do środowiska. Zanieczyszczenia uwalniają się okresowo, szczególnie w czasie silnych opadów i zalegania wód opadowych w rejonie mogilnika. Nie budzi zatem wątpliwości, że przedmiotowe silosy nie są odpowiednim miejscem na składowanie przeterminowanych środków ochrony roślin. Natomiast w świetle definicji z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy nie ulega wątpliwości, że zgromadzone w przedmiotowych silosach substancje są odpadami. Jest to niesporne w sprawie i w sposób oczywisty wynika z charakteru tych substancji (przeterminowane środki ochrony roślin). Następnie Kolegium przytoczyło uzasadnienie wyroku WSA w Opolu z dnia 11 stycznia 2022 r. i stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił oceny prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu, przypisując odpowiedzialność za sporne odpady Spółce, podczas gdy Sąd wypowiedział się jednoznacznie, że Spółce nie można tej odpowiedzialności przypisać na zasadzie omawianego domniemania, ponieważ w momencie umieszczenia odpadów na działce Spółka ta nie była władającym nieruchomością i to nie ona umieściła sporne odpady na tej nieruchomości Z kolei na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., zarówno Burmistrz Brzegu, jak i Kolegium, są związani ww. wyrokiem. Zdaniem Kolegium przez brak uwzględnienia powyższej normy w ramach ponownego rozpatrywania sprawy Burmistrz, poza oczywistym jej naruszeniem (nieuwzględnieniem), naruszył również prawo materialne - art. 26 ust. 2 ustawy - jak i przepisy procesowe w postaci art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Następnie Kolegium stwierdziło, że nie zachodzi możliwość odstąpienia od oceny zwartej w wyroku WSA w Opolu, ponieważ NSA oddalił skargę kasacyjną, uznając, że wykładnia i wskazania poczynione przez Sąd I instancji są w pełni prawidłowe. Z tego powodu Kolegium obowiązane było uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, który w sposób oczywisty naruszył art. 153 P.p.s.a., a tym samym również art. 26 ust. 2 ustawy i ww. przepisy K.p.a. przez nieuwzględnienie wiążących w sprawie wyroków sądów administracyjnych i wydanie decyzji wprost sprzecznej ze wskazaniami sądów. Końcowo Kolegium wskazało, że rzeczą Burmistrza w ramach ponownego rozpatrywania sprawy będzie zastosowanie się do tych orzeczeń sądowych, w szczególności co do kwestii obalenia omawianego tam domniemania prawnego i kręgu podmiotów, do których może zostać skierowany nakaz z art. 26 ust. 2 ustawy. W sprzeciwie od powyższego wyroku Spółdzielnia, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo iż nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Spółdzielnia podniosła, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, a decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Organ pierwszej instancji zastosował się do oceny prawnej i wskazań, zawartych w wyroku WSA w Opolu z dnia 11 stycznia 2022 r., w tym uzupełnił materiał dowodowy, a także dokonał nakazanych wyrokiem rozważań, a następnie wydał prawidłową decyzję nakładającą obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Na podstawie powyższych zarzutów Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W motywach sprzeciwu Spółdzielnia podkreśliła, że Kolegium nie wykazało, iż w rozpatrywanej sprawie pozostały do wyjaśnienia istotne okoliczności sprawy, wpływające na jej rozstrzygnięcie, ani że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie pozwala na wydanie decyzji merytorycznej w postępowaniu odwoławczym. Poza tym SKO, jako organ ponownie rozpatrujący sprawę, było zobowiązane naprawić błędy, których (w jego ocenie) dopuścił się organ pierwszej instancji. W konsekwencji, zobowiązane było do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie i podtrzymało argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e cyt. już wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 cyt. już wyżej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej w skrócie K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., zaś w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dokonując oceny w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że przedstawione w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia, jak słusznie stwierdziła skarżąca, nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Przy czym Sąd uwzględnił, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej. W sprawie tej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w prawomocnym wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r., którym uchylono - wcześniejszą decyzję organu odwoławczego orzekającą - reformatoryjnie względem decyzji organu pierwszej instancji, o nałożeniu na Spółkę nakazu usunięcia wyżej opisanych odpadów oraz umorzono postępowanie wobec Spółdzielni - oraz decyzję organu I instancji z dnia 25 marca 2019 r. Ponadto w sprawie swoją ocenę wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 1286/22, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. Zaskarżona obecnie decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wobec czego zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd - kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, zobowiązane były uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w ww. wyrokach. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania oznacza, że orzeczenie sądu oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Nie jest celowe przytaczanie w tym miejscu uzasadnień wcześniejszych wyroków, które omówione zostały w stanie faktycznym sprawy i które - sporządzone z urzędu, znane są stronom postępowania. Dostrzec jednak trzeba, że z wiążącej oceny prawnej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oraz sąd odwoławczy wynika, że zasadniczym powodem uchylenia poprzednich decyzji była konieczność przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów. NSA zgodził się z też Sądem I instancji, że domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, zostało wprowadzone w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Domniemanie to może zostać obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – wskazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. NSA wyjaśnił, że podstawą domniemania uregulowanego w art. 3 ust. 1 pkt 19 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, nadal zwanej ustawą, powinny być fakty ustalone w toku postępowania administracyjnego, fakty powszechnie znane oraz fakty znane sądowi z urzędu. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Z tego powodu ustawodawca przewidział obowiązek prawny posiadacza odpadów do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Treść obowiązku wynikającego z art. 26 ust. 1 ustawy jest konsekwencją obowiązywania domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Przepis ten wprowadza domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy spoczywa przy tym na władającym powierzchnią ziemi. Mając na uwadze powyższe dostrzec należy, że organ I instancji w ponownym postępowaniu zgodnie z zaleceniami Sądu I instancji przeprowadził szereg czynności wyjaśniających (szczegółowo opisanych powyżej) i zgromadził obszerny materiał dowodowy, na podstawie którego wyraził stanowisko, że za posiadacza odpadów należy uznać władającego powierzchnią ziemi, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, tj. R.1 Sp. komandytową [...] z siedzibą w S., która jest ujawniona w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jako podmiot władający terenem działki nr c. Poza tym organ I instancji stwierdził, że Spółka R. skutecznie nie obaliła domniemania wynikającego z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, ponieważ nie wskazała na innego faktycznego posiadacza odpadów. Natomiast samo twierdzenie Spółki, że nie jest ona i nie była posiadaczem odpadów nie jest wystarczające do obalenia domniemania, gdyż konieczne jest wykazanie, że faktycznie włada odpadami osoba trzecia. Ponadto organ wskazał, że pełnomocnik Spółki w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego pozostawał bierny. Nie brał udziału w prowadzonych czynnościach (pomimo skutecznych zawiadomień), a także nie zapoznawał się z dokumentami sprawy przed wydaniem niniejszej decyzji. Oznacza to, że Spółka nie wykazała żadnej inicjatywy, aby zwolnić się z przyjmowanego dotychczas domniemania w zakresie przyjęcia strony decyzji, tj. uznania, że to władający powierzchnią ziemi uznawany będzie na posiadacza odpadów w sytuacji, gdy nie ma możliwości ustalenia faktycznego wytwórcy tych odpadów. Zdaniem Sądu prawidłowość stanowiska wyrażonego przez Burmistrza powinna natomiast stać się przedmiotem weryfikacji ze strony organu odwoławczego. Nie można bowiem zapominać, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym. Tymczasem SKO w ogóle nie przedstawiło własnego stanowiska w powyższym zakresie ani nie wyjaśniło, czy uznaje stanowisko organu pierwszej instancji za prawidłowe, czy też nie, i z jakich powodów. Zaskarżona decyzja nie zawiera wymaganej merytorycznej oceny organu lecz w istocie sprowadza się do ogólnego sformułowania, w odniesieniu do oceny sądowoadministracyjnej, że Burmistrz w sposób oczywisty naruszył art. 153 P.p.s.a., a tym samym również art. 26 ust. 2 ustawy i przepisy art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez nieuwzględnienie wiążących w sprawie wyroków sądów administracyjnych i wydanie decyzji wprost sprzecznej ze wskazaniami sądów. Natomiast w zaleceniach Kolegium wskazało, że rzeczą Burmistrza w ramach ponownego rozpatrywania sprawy będzie zastosowanie się do tych orzeczeń sądowych, w szczególności co do kwestii obalenia omawianego tam domniemania prawnego i kręgu podmiotów, do których może zostać skierowany nakaz z art. 26 ust. 2 ustawy. Analizując treść zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organ odwoławczy dokonał wyłącznie czynności kontrolnych, a nie ponownego rozpoznania sprawy merytorycznie, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a. Organ II Instancji przede wszystkim nie wskazał na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji i jakie istotne okoliczności faktyczne - istniejące na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej - nie zostały wyjaśnione przez ten organ. Nie wykazał też, w odniesieniu do okoliczności sprawy, że nie miał możliwości zastosowania art. 136 § 1 K.p.a., a zakres sprawy konieczny do ustalenia, jako mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wymagał podjęcia czynności wyjaśniających przez organ pierwszej instancji. W szczególności też nie przeprowadził postępowania w zakresie ewentualnego uzupełnienia wymaganych dokumentów, jak i nie dowiódł, że jego przeprowadzenie przekracza granice postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 K.p.a. Wprawdzie SKO uznało, że Burmistrz wydał decyzję wprost sprzeczną ze wskazaniami sądów, ale nie poczynił żadnych własnych ustaleń w tym zakresie, jak również nie zbadał - w kontekście przytoczonych wyroków - zasadności przedstawionej przez organ pierwszej instancji oceny prawnej. W tym miejscu powtórzyć przyjdzie, że Kolegium rozpoznając merytorycznie sprawę, winno przedstawić swoje stanowisko w powyższej kwestii na podstawie zgromadzonego – po jego uzupełnieniu w wyniku zaleceń sądu - w sprawie materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego w ramach uprawnień przewidzianych w art. 136 § 1 K.p.a. Tak się jednak nie stało. Co więcej z prawomocnego wyroku WSA w Opolu z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 396/21, wynikał obowiązek dla organów procedujących w sprawie uzupełnienia materiału dowodowego poprzez ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów i organ pierwszej instancji takie czynności podjął. W świetle powiedzianego wyżej, Sąd uznał, że organ odwoławczy uchybił wymogom stawianym art. 138 § 2 K.p.a., bowiem nie wykazał, aby - po pierwsze - doszło do naruszenia przez Burmistrza przepisów postępowania, a po wtóre, aby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był niekompletny w takim stopniu, że uniemożliwiało to jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Tym samym, w przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Zauważenia wymaga, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego Burmistrz przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające i wyraził jednoznaczne stanowisko w zakresie domniemania prawnego i kręgu podmiotów, do których powinien zostać skierowany nakaz z art. 26 ust. 2 ustawy. Natomiast organ odwoławczy, zarzucając Burmistrzowi wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, nie podał konkretnie, jakiego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu brakuje, a także nie wykazał, by nie mógł wykorzystać art. 136 § 1 K.p.a. i że w związku z tym niezbędne było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Inną rzeczą natomiast jest to, czy pogląd Burmistrza jest trafny i czy został sformułowany na podstawie przekonujących oraz wystarczających dowodów, a także czy wynika z właściwie ocenionego materiału dowodowego. Prawidłowość stanowiska organu pierwszej instancji powinna zaś zostać zweryfikowana w postępowaniu odwoławczym. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wynikający z przepisu art. 64e P.p.s.a. zakres kontroli zaskarżonej decyzji pozostawia poza uprawnieniami Sądu możliwość wypowiedzi co do prawidłowości dokonanej przez organ oceny co do podmiotu, do którego skierowano nakaz usunięcia odpadów. Dokonując kontroli zapadłej decyzji zauważyć jednak należy, że Kolegium nie rozważyło tej kwestii i nie dokonało wyczerpującej oceny w tej materii. Natomiast brak rozpoznania sprawy w zakresie wskazanym w wiążących wyrokach, w ocenie Sądu, skutkował naruszeniem art. 153 P.p.s.a. Jednocześnie doszło też do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy nie wykazał w żaden sposób, aby istniejąca dokumentacja i zgromadzone przez Burmistrza dowody nie byłe wystarczające do dokonania wymaganych ustaleń w sprawie dotyczącej wydania nakazu usunięcia odpadów. Braki w tym zakresie, o ile rzeczywiście wystąpiły, SKO powinno usunąć w postępowaniu odwoławczym. Warto też zauważyć, że podjęcie przez organ drugiej instancji własnych czynności wyjaśniających, które zmierzałyby do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, prowadziłoby do pełnej realizacji ustalonej w art. 12 § 1 K.p.a. zasady szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy aktualnie oceniana decyzja Kolegium jest już czwartym rozstrzygnięciem kasacyjnym w przedmiotowym postępowaniu, które jest prowadzone od ponad 20 lat. Reasumując, w przekonaniu Sądu, Kolegium nie wykazało, że naruszenie przepisów postępowania skutkowało niewyjaśnieniem istoty sprawy w takim zakresie, który istotnie wpłynął na treść decyzji organu pierwszej instancji. Nie wytłumaczyło przy tym w przekonujący sposób, co już podnoszono wcześniej, dlaczego nie mogło skorzystać z uprawnień, o jakich mowa art. 136 § 1 K.p.a. Nie można przecież pominąć, że w sprawie zgromadzono bardzo obszerny materiał dowodowy i właśnie na tej podstawie organ pierwszej instancji formułował swoje poglądy. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że w kontrolowanej decyzji w ogóle nie podano, jakie istotne okoliczności, niewynikające z już zgromadzonego materiału dokumentacyjnego sprawy, należy ustalić. Jeśli Kolegium uważało, że istniejące dowody są niewystarczające i wymagają uzupełnienia, to powinno wskazać - stosownie do wymogu z art. 138 § 2 K.p.a. - jakie dodatkowe dowody należy przeprowadzić i które okoliczności trzeba wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W zaskarżonej decyzji takiego wywodu jednak zabrakło, zaś w takim przypadku nie sposób ocenić stanowiska organu co do rozmiaru koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani odpowiedzieć na pytanie, czy rzeczywiście sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie. Za gołosłowne należy więc uznać zarzuty naruszenia przez Burmistrza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ nie znajdują one potwierdzenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Poza tym na organie drugiej instancji ciąży również powinność w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, z uwzględnieniem regulacji art. 136 § 1 K.p.a. i zgodnie z innymi regułami określonymi w K.p.a. Według art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. organy obu instancji zobowiązane są stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący zebrać i zbadać cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podkreślić też trzeba, że nieprzedstawienie w decyzji pierwszoinstancyjnej wystarczającej oceny prawnej, gdy materiał dowodowy jest kompletny, nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że zakwestionowanie przez organ drugiej instancji wykładni prawa materialnego dokonanej przez organ pierwszej instancji nie może odbywać się za pośrednictwem wydawania rozstrzygnięć kasatoryjnych, o jakich mowa w 138 § 2 K.p.a., albowiem skutkuje to nieznajdującym podstaw normatywnych uchyleniem się przez organ wyższego stopnia od orzekania merytorycznego w sprawie, które w administracyjnym toku instancji jest ustawową zasadą. Jeśli organ odwoławczy uzna, że organ pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni prawa lub subsumcji stanu faktycznego pod powołane przepisy i jednocześnie nie stwierdzi wystąpienia przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a., to powinien orzec we własnym zakresie co do istoty sprawy, formułując odpowiednie rozstrzygnięcie merytoryczne. Nie czyniąc tego i wydając rozstrzygnięcie kasatoryjne, organ odwoławczy w sposób niedopuszczalny uchyla się od obowiązku merytorycznego orzekania, naruszając art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 499/17). Jeśli zatem organ nie zgadzał się z dokonaną przez Burmistrza oceną w zakresie podmiotu, do którego należało skierować nakaz z art. 26 ust. 2 ustawy, to winien - jak trafnie dowodziła Spółdzielnia - wyrazić własne merytoryczne stanowisko w tej materii. Organ odwoławczy jest bowiem zobowiązany do dokonania własnej analizy zebranego materiału dowodowego, a fakt, że SKO nie podziela wniosków organu pierwszej instancji, nie powoduje potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3040/17). Organ nie może bowiem unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3246/18). Zdaniem Sądu ujawnienie wszystkich omówionych powyżej naruszeń skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, stosownie do przywołanego już wcześniej art. 64e P.p.s.a. W przekonaniu Sądu wskazane przez Kolegium przyczyny odstąpienia od merytorycznego orzekania nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wyjaśnić również trzeba, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie badał, czy w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające skierowanie spornego nakazu usunięcia odpadów do Spółki. W orzecznictwie ukształtowane zostało bowiem stanowisko, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 P.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e P.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2986/20 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać bowiem trzeba, że w przedmiotowym postępowaniu, oprócz skarżącej, status stron mają jeszcze inne osoby, jednak z mocy art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogły one brać udziału w niniejszym postępowaniu sądowym. Sąd uprawniony był zatem jedynie do skontrolowania, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Z tego powodu tylko pod tym kątem i na potrzeby oceny zasadności zastosowania tej regulacji Sąd odwołał się do przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. i z tego względu, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o jej uchyleniu. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., a następnie - w zależności od dokonanej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, o jakich mowa w art. 138 § 1 K.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien przy tym uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.