II OSK 3040/17

Dnia 30 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak(spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 175/17 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 175/17 po rozpoznaniu skargi M.T. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.T. pozwolenia na budowę stacji paliw oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego M.T. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Prezydent Miasta Radomia decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.T. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych wraz z budynkiem usługowym I - kondygnacyjnym oraz pylonem reklamowym na działkach nr [...] przy granicy z działkami nr [...]. Odwołanie od decyzji wniósł właściciel sąsiedniej działki A.A. kwestionując usytuowanie stacji paliw w bliskiej odległości od jego budynku. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A.A. wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 900/15 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. uznając, że w sprawie brak jest koniecznych ustaleń i rozważań organu odwoławczego dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z odstępstwem, tj., że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstępstwo polegające na lokowaniu budynku w bezpośrednim zbliżeniu z nieruchomością skarżącego. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] zlecił Prezydentowi Miasta Radomia przeprowadzenie dodatkowego postępowania, mającego na celu uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wyjaśnienie okoliczności dopuszczających odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych tj. wyjaśnienie dlaczego budynek stacji paliw może być zlokalizowany w granicy z nieruchomością sąsiednią, na czym polegają szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie odstępstwa oraz, czy projektowany w granicy budynek nie spowoduje uciążliwości dla nieruchomości A.A.. W piśmie z dnia 22 listopada 2016 r. Prezydent Miasta Radomia udzielił odpowiedzi wskazując, że szczególne okoliczności uzasadniające ustalenie lokalizacji planowanej inwestycji w granicy działek sąsiednich podyktowane są położeniem działek inwestora u zbiegu ulic [...] i ich kształtem, dlatego też na wniosek inwestora wystąpiono do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów warunków technicznych, która to zgoda następnie została udzielona postanowieniem Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] października 2014 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej jako k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania A.A., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że objęta wnioskiem inwestycja jest zgodna z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2014 r., nie narusza przepisów prawa, wymagań ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, jak również walorów architektonicznych i krajobrazowych. Z kolei z decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] października 2012 r. wynika, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie stacji paliw płynnych przy ul. [...] nie będzie miało negatywnego wpływu na środowisko. Niemniej jednak zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie dokonano prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Organ pierwszej instancji udzielając zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych winien ocenić materiał dowodowy i rozważyć celowość zastosowania odstępstwa ze szczególnie ważnych względów nie tylko subiektywnych, ale również obiektywnych. Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji nie wyjaśnia w sposób niebudzący wątpliwości, że w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek na gruncie stanu faktycznego uzasadniający udzielenie odstępstwa. W decyzji zdaniem organu odwoławczego brak jest wskazania dlaczego budynek usługowy może być zlokalizowany w ostrej granicy z sąsiednimi nieruchomościami. Również postanowienie dopuszczające odstępstwo nie wyjaśnia, na czym miałyby polegać szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie odstępstwa, które nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, co w ocenie Wojewody powoduje, że niemożliwa jest ocena, czy w sprawie zaszły uzasadnione okoliczności, dopuszczające odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że lokalizacja działki inwestora u zbiegu dwóch ruchliwych ulic [...], nie stanowi "wystarczającego stanu faktycznego" na tyle wyjątkowego, że stanowiłby on podstawę do wydania odstępstwa od warunków technicznych. Fakt, że działka ma kształt trójkąta również nie jest w ocenie Wojewody podstawą od odstępstwa, gdyż jej wielkość oraz usytuowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy, stwarza możliwość zaprojektowania planowanego obiektu w innym miejscu, bez potrzeby lokalizowania budynku w ostrej granicy i tym samym uzyskania odstępstwa od warunków technicznych. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał za konieczne doprowadzenie projektu inwestycji do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Stwierdził jednocześnie, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy byłoby niewystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co uzasadnia brak możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.T. zarzucił decyzji Wojewody Mazowieckiego naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia stanu faktycznego, rozpatrzenia materiału dowodowego i własnej jego oceny przez organ odwoławczy, - art. 9 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie stanowiska Ministra Infrastruktury i Rozwoju wyrażonego w piśmie z dnia 10 października 2014 r., w którym upoważniono Prezydenta Miasta Radomia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie usytuowania budynku przy granicy z sąsiednią działką. W uzasadnieniu skargi M.T. podniósł, że kolejna decyzja Wojewody Mazowieckiego ponownie ogranicza się w uzasadnieniu do stwierdzenia, że Prezydent Miasta Radomia nie wskazał przyczyn, dla których budynek usługowy może być lokalizowany w ostrej granicy z działką sąsiednią, co narusza powołane wyżej przepisy k.p.a. W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, winien natomiast rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Wskazał na wydaną w sprawie decyzję o warunkach zabudowy i decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a także sporządzoną na jego zlecenie ekspertyzę techniczną w związku z budową w granicy, która potwierdziła bezpieczeństwo dla konstrukcji budynku położonego na sąsiedniej działce. Za istotne w sprawie uznał udzielenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno- budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, w związku z czym kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl). Ustawodawca przewidział więc możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ale również art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy zobligowany jest więc do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nadto - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) - powinien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i w zależności od wyników tej oceny wydać stosowne orzeczenie. Organ odwoławczy ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy jak i odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązek rzetelnego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wszystkich istotnych okoliczności sprawy wynika także z wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Sąd wskazał, że doszedł do przekonania, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, jednak nie wykazał jednocześnie, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda nie wskazał jakichkolwiek braków w materiale dowodowym sprawy, których nie dałoby się uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. Również Sąd nie stwierdził, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadniał wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu sprawa została dostatecznie wyjaśniona, by możliwe było jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Sąd zaznaczył, że art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jak również przed organem odwoławczym. Wojewoda Mazowiecki kwestionując stanowisko organu pierwszej instancji, co do możliwości lokalizowania spornego budynku usługowego w ostrej granicy z nieruchomościami sąsiednimi, nie powinien uchylać się od samodzielnej oceny zasadności zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, zwłaszcza, że zalecenie w tym zakresie znalazło się w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r. Winien zatem zająć jednoznaczne stanowisko, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstępstwo polegające na lokowaniu budynku w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością sąsiednią, a jeśli nie to dlaczego. Uchylanie decyzji organu pierwszej instancji z tej tylko przyczyny, nie znajduje oparcia w art. 138 § 2 k.p.a. zwłaszcza, jeśli organ ten w sposób wyraźny uznał (mając na uwadze treść postanowienia z dnia 28 października 2014 r. o udzieleniu zgody na odstępstwo), że analiza stanu na działce inwestora uzasadnia wprowadzenie odstępstwa z uwagi na fakt, że powierzchnia działek przeznaczonych pod zabudowę ograniczona została koniecznością zachowania linii zabudowy od strony ul. [...], ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy. Uznał również, że tak określona linia zabudowy uniemożliwia inne usytuowanie projektowanego budynku. Jeżeli natomiast zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy zawierał takie braki, że niezbędne było uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Radomia i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, to zadaniem Wojewody było jednoczesne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wykazanie, że mają one taki charakter, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. Brak podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. eksponuje jeszcze bardziej stanowisko Wojewody, że brak jest w decyzji organu pierwszej instancji wskazania dlaczego budynek usługowy może być lokalizowany w ostrej granicy z sąsiednimi nieruchomościami, również w postanowieniu dopuszczającym odstępstwo, by w następnym zdaniu (str. 6 zaskarżonej decyzji) stwierdzić, że lokalizacja działki inwestora u zbiegu dwóch ruchliwych ulic [...], nie stanowi "wystarczającego stanu faktycznego" na tyle wyjątkowego, że stanowiłby on podstawę do wydania odstępstwa od warunków technicznych. W konsekwencji uznać trzeba, że skoro organ odwoławczy zajął stanowisko jak wyżej, to brak było przesłanek do wydawania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał aby ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda przeanalizował dokumentację zawartą w aktach sprawy i dokonał jej oceny pod kątem spełnienia warunków określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy Prawo budowlane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie że organ odwoławczy niezasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, mimo że: - Wojewoda Mazowiecki przeanalizował i uzupełnił materiał dowodowy zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 900/15 i doszedł do słusznego wniosku, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy czym szczegółowo to uzasadnił; - organ drugiej instancji wyjaśnił dlaczego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie byłoby niewystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy; - organ pierwszej instancji w przedmiocie zgody na odstępstwo w ogóle nie odniósł się do kwestii zasadności udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych; - Prezydent Miasta Radomia w swojej decyzji nie wykazał dlaczego budynek usługowy może być zlokalizowany tylko w ostrej granicy z sąsiednimi nieruchomościami, nie wyjaśnił na czym miałyby polegać szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie przedmiotowego odstępstwa, które to okoliczności uzasadniają podjętą przez organ II instancji decyzję 2/ naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 170 i 171 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd I instancji w ustaleniach stanu faktycznego i prawnego sprawy treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 900/15, z którego wynika, iż w niniejszej sprawie brak jest koniecznych ustaleń w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę z odstępstwem, w szczególności brak prawidłowego uzasadnienia, zaś Prezydent Miasta Radomia pomimo zalecenia Wojewody Mazowieckiego powyższych braków w sposób wyczerpujący nie uzupełnił; 3/ naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136, art. 138 § 2 k.p.a. i art. 140 k.p.a., polegającego na tym, że Sąd uwzględniając skargę M.T., błędnie nie uwzględnił w wyroku, że Prezydent Miasta Radomia wydał decyzję bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i jego oceny, a tym samym doszło do błędnego zaakceptowania przez Sąd stanu faktycznego ustalonego w decyzji organu pierwszej instancji, z którego miało wynikać, że na działce inwestora można wprowadzić odstępstwo z uwagi na fakt, że powierzchnia działek przeznaczonych pod zabudowę ograniczona została koniecznością zachowania linii zabudowy od strony ulic [...], bez uwzględnienia zastrzeżeń organu II instancji; 4/ naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 136, art. 138 § 2 oraz art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego, w sytuacji, gdy podjęcie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przekraczającym postępowanie mające na celu jedynie uzupełnienie dowodów, co w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 5/ naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 900/15, a tym samym związania nimi zarówno sądu administracyjnego, jak i organów administracji, co uniemożliwia formułowanie nowych, kolejnych i dowolnych ocen w tej sprawie; 6/ naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., poprzez zmienność poglądów prawnych tego samego Sądu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i oddalić skargę na decyzję na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że organ pierwszej instancji w przedmiocie zgody na odstępstwo w ogóle nie odniósł się do kwestii zasadności udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, nie wykazał dlaczego budynek usługowy może być zlokalizowany tylko w ostrej granicy z sąsiednimi nieruchomościami, nie wyjaśnił na czym miałyby polegać szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie przedmiotowego odstępstwa. W piśmie z dnia 23 listopada 2016 r. Prezydent Miasta Radomia nie sprostał obwiązującym przepisom prawa, nie odniósł się do kwestii zasadności udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Stwierdził lakonicznie, iż "odstępstwo podyktowane jest położeniem działek i ich kształtem, zaś budynek sytuowany ściśle w granicy o funkcji usługowej nie spowoduje uciążliwości dla budynku mieszkalnego i dla zagrożenia środowiska". Powyższe wskazuje, iż organ odwoławczy nie mógł sam ocenić czy w niniejszej sprawie zaszły uzasadnione okoliczności, dopuszczające odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Z uwagi na powyższe nie mógł mieć też zastosowania art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy, bowiem przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może oznaczać prowadzenia pewnych istotnych czynności w tym postępowaniu od początku, w sytuacji gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, zaś postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich nie odnosi się wcale. Nadto Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, iż przeprowadzenie przez niego postępowania, mającego na celu dostosowanie przez inwestora projektu budowlanego do zgodności z warunkami technicznymi i wydanie decyzji reformatoryjnej w tym zakresie, skutkowałoby zatwierdzeniem projektu budowlanego innego niż zatwierdzony przez organ pierwszej instancji, co stanowiłoby naruszenie zasady określonej w art. 15 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika skarżącego słusznie organ drugiej instancji podniósł również, iż zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia 19 czerwca 2015 r. i orzekającej o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez umożliwienia doprowadzenia projektu do zgodności z warunkami technicznymi pozbawiłoby inwestora, możliwości obrony swych praw w postępowaniu drugoinstancyjnym. Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 153 p.p.s.a. albowiem wydając wyrok nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 900/15, a tym samym związania nimi zarówno sądu administracyjnego, jak i organów administracji, co uniemożliwia formułowanie nowych, kolejnych i dowolnych ocen w tej sprawie. Przedstawione w powyższym wyroku wskazywały na brak prawidłowego uzasadnienia wniosku w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę z odstępstwem. Powyższa okoliczność nie została uzupełniona przez Prezydenta Miasta Radomia, co jasno i zasadnie wytknął organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do analizy zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, że wszystkie zarzuty zmierzają do zakwestionowania uchylenia decyzji organu odwoławczego i wykazania, że w sprawie skarga winna być oddalona. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji była kasacyjna decyzja Wojewody Mazowieckiego. Sąd w uzasadnieniu wyroku wykazał uchybienia organu odwoławczego i brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W odniesieniu do argumentacji skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że organ odwoławczy jest zobowiązany do własnej analizy zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, jednak to że nie podziela jego wniosków, samo w sobie nie powoduje potrzeby przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W szczególności trafnym jest stanowisko Sądu, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na ustalenie stanu faktycznego sprawy, tym bardziej, że Wojewoda uzupełniał materiał dowodowy poprzez wydanie postanowienia z dnia [..] sierpnia 2016 r. nr [...], którym zlecił Prezydentowi Miasta Radomia przeprowadzenie dodatkowego postępowania, poprzez wyjaśnienie okoliczności dopuszczających odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych tj. wyjaśnienie dlaczego budynek stacji paliw może być zlokalizowany w granicy z nieruchomością sąsiednią, na czym polegają szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie odstępstwa oraz, czy projektowany w granicy budynek nie spowoduje uciążliwości dla nieruchomości A.A.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda Mazowiecki przede wszystkim nie wskazał jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez Prezydenta Radomia, ani jakie okoliczności wymagają dodatkowego wyjaśnienia. Analiza uzasadnienia decyzji Wojewody prowadzi do wniosku, że organ ten nie kwestionował faktu, że Prezydent dysponował określonym materiałem dowodowym, a jedynie na podstawie tego materiału wysnuł odmienne wnioski. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji popadł w wewnętrzną sprzeczność, wskazując z jednej strony, że brak jest wskazania dlaczego budynek usługowy może być zlokalizowany w ostrej granicy z sąsiednimi nieruchomościami, a z drugiej strony wskazał, że lokalizacja działki inwestora u zbiegu ulic [...], nie stanowi "wystarczającego stanu faktycznego" na tyle wyjątkowego, że stanowiłby on podstawę do wydania odstępstwa od warunków technicznych. Z uwagi na powyższe, jako nieusprawiedliwione należało ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów nieuwzględnienia oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 900/15 oraz - jak wskazał skarżący kasacyjnie - zmienności poglądów Sądu wyjaśnić należy, że Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę ponieważ wykracza to poza zakres niniejszego postępowania sądowego, w którym ocenie poddawana była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.