I SA/Op 699/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. specjalista Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 lipca 2025 r., nr 79/II/2025 w przedmiocie stwierdzenia - we wznowionym postępowaniu, wydania z naruszeniem prawa decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku i wskazanie, że decyzja nie może być uchylona 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 stycznia 2025 r., nr 1/2025, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej A. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zwraca skarżącej A. S. ze środków budżetowych Skarbu Państwa kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. A. S. (zwaną dalej też: "skarżącą"), reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego M. Z., zaskarżyła, wydaną w trybie wznowienia postępowania, decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej jako: "OWINB" lub "organ odwoławczy") z dnia 17 lipca 2025 r., nr 79/II/2025, uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji" lub "organ powiatowy") z dnia 17 stycznia 2025 r., nr 1/2025 o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji PINB z dnia 9 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczy - handlowo-usługowy - i stwierdzającą, że decyzja PINB z dnia 9 września 2019 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, ale na skutek upływu terminu nie może być uchylona. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. PINB, decyzją z dnia 9 września 2019 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczy - handlowo - usługowy, na tzw. [...], przy ul. [...] w O. Wnioskiem z dnia 9 grudnia 2019 r. A. S. wystąpiła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wydania zaskarżonej obecnie decyzji z dnia 17 lipca 2025 r.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej jako: "k.p.a.") o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją z dnia 9 września 2019 r. Podała, że o decyzji dowiedziała się z pisma organu powiatowego z dnia 26 listopada 2019 r. Bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją, a jako właścicielka sąsiedniej posesji winna być stroną tego postępowania, gdyż powstały zakład przetwórczy oddziałuje na jej nieruchomość. Należy wyjaśnić, że w toku trwającego od 2009 r. postępowania wznowieniowego tut. Sąd dwukrotnie poddawał sprawę kontroli. Pierwszy raz kontrolą objęto kwestię dopuszczalność samego wznowienia postępowania, co do której tut. Sąd wypowiedział się w wyroku z dnia 13 sierpnia 2020 r., o sygn. akt II SA/Op 188/20. W jego efekcie, postanowieniem z dnia 23 czerwca 2020 r., PINB wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia 9 września 2019 r., nr [...]. Kwestia wznowienia postępowania jest zatem ostatecznie rozstrzygnięta. Drugi raz kontroli sądowej była poddana decyzja OWINB z dnia 1 grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 10 lipca 2020 r., którą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówiono uchylenia decyzji PINB z dnia 9 września 2019 r., nr [...] z powodu braku po stronie A. S. przymiotu strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 9 września 2019 r. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 11/21, tut. Sąd uchylił powyższe decyzje organów obu instancji. Sąd nie zaaprobował ich argumentacji nie przesądzając, czy A. S. ma przymiot strony. Stwierdził, że organy nie wzięły pod uwagę, iż postępowanie o którego wznowienie zabiega skarżąca dotyczy zmiany sposobu użytkowania części budynku. Taki przedmiot postępowania powoduje konieczność wzięcia pod uwagę art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (na dzień wydania zaskarżonej obecnie decyzji z dnia 17 lipca 2025 r.: Dz. U. z 2025 r. poz. 418 – dalej jako: "Prawo budowlane"), z którego wynika, że w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bada się jak dana zmiana oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Sąd wskazał, że przepis ten ma na celu m.in. ochronę interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich przed tym, aby zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób niedopuszczalny nie wprowadzała, utrwalała lub zwiększała ograniczenia lub uciążliwości na ich nieruchomościach. NSA wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2156/21, skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Opolu uznając, że zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., a dla wyprowadzenia interesu prawnego istotne znaczenie ma regulacja art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. W efekcie prowadzonego postępowania wznowieniowego organ pierwszej instancji decyzją z dnia 17 stycznia 2025 r. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji własnej z dnia 9 września 2019 r., nr [...]. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 156 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że po wznowieniu postępowania kontrola merytoryczna obejmuje postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Załatwiając sprawę co do przyczyn wznowienia stwierdził, że budynek, w którym prowadzona jest sporna działalność znajduje się na działce, która bezpośrednio graniczy z działką skarżącej. Uznał, że skarżąca ma status strony postępowania, albowiem zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego może oddziaływać na jej nieruchomość poprzez występowanie ograniczeń i uciążliwości. W tym kontekście stwierdził, że skarżąca, bez własnej winy, nie brała udziału w postępowaniu przed wydaniem ostatecznej decyzji, a wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem jej prawa. Jest właścicielką nieruchomości, która bezpośrednio graniczy z nieruchomością oznaczoną ewidencyjnie nr a (obecnie b), na której znajduje się budynek, z prowadzoną w nim działalnością pn. Z. tzw. [...]. Produkcja wyrobów [...] negatywnie oddziaływuje na sposób korzystania z jej nieruchomości poprzez immisje (zapach i hałas). Załatwiając sprawę co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wskazał m.in. na negatywną przesłankę z art. 146 § 2 k.p.a. - jako ograniczającą dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia. Uznając, że ma ona znaczenie w przedmiotowej sprawie wyjaśnił, że zakłada ona, iż nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy zaszły przesłanki wznowienia postępowania, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 k.p.a. organ, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania. W tym zakresie winien wykazać, że nawet gdyby uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem materialnym. Dalej dokonał oceny sprawy w kontekście immisji (zapachów oraz hałasu) jako tych uciążliwości, z których skarżąca wywodziła swój interes prawny. Uznał odpowiednio, że skoro w aktualnym stanie prawnym zapach jest substancją niemierzalną, to w świetle obowiązujących przepisów, z samej tylko uciążliwości zapachowej i spowodowanego nią sprzeciwu wnioskodawczyni nie sposób uznać, iż kwestia ta mogłaby mieć wpływ na prawidłowość decyzji PINB z dnia 9 września 2019 r. Nawiązując do przeprowadzonego w tej kwestii postępowania wyjaśniającego wskazał, że nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia pomiarów emisji powstającej w związku z procesem [...], O ile też, podczas kontroli WIOŚ stwierdzono, iż Spółka nie posiada pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, do czego jest zobowiązana na podstawie art. 220 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (na dzień wydania zaskarżonej obecnie decyzji: Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm. – dalej jako: "Prawo ochrony środowiska"), to egzekwowanie tego obowiązku nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Dalej rozważając kwestię hałasu organ ustalił, że kontrolowany podmiot nie posiada decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu ani pozwolenia zintegrowanego, w którym określone są wartości dopuszczalne emisji hałasu do środowiska. Teren, na którym zlokalizowany jest zakład, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym dopuszczalny poziom hałasu określa się jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tj. 50 dB(A) w porze dnia oraz 40 dB(A) w porze nocy. Kontrolowany podmiot nie posiada również obowiązku wykonywania okresowych pomiarów emisji hałasu do środowiska. Z przeprowadzonej przez WIOŚ kontroli wynika natomiast, że zgodnie z raportem przedłożonym przez kontrolowany podmiot, nie wykazano przekroczeń norm hałasu. Dodatkowo z kontrolowanym zakładzie poczyniono dodatkowe kroki w celu zminimalizowania uciążliwości związanych z emisją hałasu, pomimo braku przekroczeń tj. zamurowanie otworów wentylacyjnych. Opisał też dokumenty przedłożone przez inwestora, na etapie postępowania o zmianę sposobu użytkowania budynku. Biorąc pod uwagę tak dokonaną ocenę PINB stwierdził, że nawet gdyby uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych (tj. błędne ustalenie kręgu stron postępowania), które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem materialnym. Tym samym jakkolwiek w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jednak w sprawie wydana zostałaby wyłącznie decyzja tego samego rodzaju. Na etapie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania inwestor dopełnił bowiem wszelkich formalności, które warunkowały dokonanie przedmiotowej zmiany, gdyż przedłożył wskazane dokumenty. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Opisaną we wstępie decyzją z dnia 17 lipca 2025 r. OWIB uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. orzekł, że decyzja z dnia 9 września 2019 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale na skutek upływu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. nie może być uchylona. W uzasadnieniu, odnosząc się do stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozważając z kolei kwestię braku możliwości uchylenia decyzji dotychczasowej wywodził na podstawie art. 146 § 1 k.p.a., że wskazany w tym przepisie 5-letni termin ograniczający dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, który biegnie od doręczenia decyzji ma charakter materialny. Jego upływ pozbawia organ kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Z ratio legis normy art. 146 § 1 k.p.a. wynika więc, że upływ 5-letniego terminu przedawnienia, jako negatywna przesłanka do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowało. Oznacza to bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Wskazując na przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zakresie doręczenia decyzji z dnia 9 września 2019 r. właścicielom spornej nieruchomości - uznanym za strony ówczesnego postępowania, organ wyjaśnił, że nie udało się ustalić pewnej daty tego doręczenia. Biorąc jednak pod uwagę całokształt okoliczności sprawy uwzględnił, że przesyłki pocztowe zawierające decyzję nie zostały zwrócone do organu jako niedoręczone, strony poinformowały o skutecznym doręczeniu im spornej decyzji w ciągu kilku dni od jej wydania, w toku całego postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania żadna ze stron nie kwestionowała prawidłowości doręczenia decyzji oraz jej wejścia do obrotu prawnego, organy nadzoru budowlanego oraz orzekające w sprawie sądy administracyjne nie znalazły podstaw do zbadania ww. kwestii, wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu w dniu 10 grudnia 2019 r., pierwsze postanowienie w sprawie ww. wniosku zostało wydane w dniu 31 marca 2020 r. i zostało skutecznie doręczone właścicielom spornej nieruchomości, strony nie zakwestionowały zakończenia ostateczną decyzją postępowania objętego wnioskiem, a na dalszym etapie sprawy podejmowały czynności procesowe w sprawie wznowienia. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że sporna decyzja z dnia 9 września 2019 r. została skutecznie doręczona stronom najpóźniej na przełomie września i października 2019 r. W związku z tym 5-letni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., upłynął na przełomie września i października 2024 r. Tymczasem, zaskarżona decyzja PINB zapadła dopiero 17 stycznia 2025 r. kiedy to istniała już negatywna przesłanka z art. 146 § 1 k.p.a. do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. W konsekwencji OWINB uznał, że organ pierwszej instancji błędnie wydał decyzję rozstrzygającą niniejszą sprawę w sposób merytoryczny. Kompetencje orzecznicze organu administracji orzekającego w trybie wznowienia postępowania aktualizują się bowiem wyłącznie w sytuacji braku wystąpienia negatywnej przesłanki w postaci upływu tzw. terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. O ile zatem organ pierwszej instancji słusznie stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa, to jednak z uwagi na zastosowaną podstawę prawną, tj. art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję i orzec w sprawie - zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Końcowo, uwzględniając dokonaną ocenę OWINB stwierdził, że nie może odnieść się do zarzutów odwołania, ponieważ zajęcie wobec nich stanowiska świadczyłoby o merytorycznym rozpatrzeniu sprawy, co w obliczu przedstawionych okoliczności jest niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji odwoławczej i zasądzenia kosztów postępowania zarzucając naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, co doprowadziło do wydania decyzji obarczonej nieprawidłowościami natury procesowej; - art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji orzekającej o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wskutek upływu pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, gdyż brak jest dowodu doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, a przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie wyjaśniające nie wykazało jednoznacznie daty doręczenia decyzji, a takiego faktu nie można domniemywać; - art. 151 § 2 k.p.a. z zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w treści (uzasadnieniu) o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, w tym brak rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie oraz dokonania oceny nieprawidłowości i wadliwości decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy prawidłowe wydanie decyzji w trybie art. 151 § 2 k.p.a. może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wyrażające się w przyjęciu przez organ odwoławczy, że w sprawie nie zostały zebrane nowe dowody i materiały, które dokumentowałby okoliczności nieznane stronom, podczas gdy z samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wynika, iż organ ten prowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia choćby daty doręczenia decyli co dowodzi, że organ ten zgromadził nowe dokumenty i dowody jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a o powyższym, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie powiadomił strony postępowania, przez co pozbawił stronę możliwości złożenia wniosków dowodowych. W uzasadnieniu argumentując sformułowane zarzuty skarżąca podkreśliła m. in., że fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji winien być w odpowiedni sposób udokumentowany i nie można go domniemywać oraz że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie rozstrzygnięto o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, tj. o tym czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia to zostałaby wydana inna decyzja. Zaakcentowała również, że wydanie decyzji stwierdzającej, że doszło do naruszenia prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko bowiem, jak zaznaczyła, rozstrzygniecie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Wystąpienie przesłanki negatywnej przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie daje podstaw do uchylenia się przez organ od rozstrzygnięcia istotnych okoliczności sprawy, a wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. dopuszczalne jest wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia oraz po ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej materialnej w jej całokształcie, a więc po przeprowadzeniu w całości typowego postępowania jurysdykcyjnego. Odpowiadając na skargę OWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że zarzuty skarżącej nie mają uzasadnionych podstaw i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uzasadniając dokonaną ocenę przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 9 września 2019 r. umarzającą postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczy - handlowo - usługowy, tzw. [...] (prowadzona przez rolnika działalność marginalna, lokalna i ograniczona), przy ul. [...] w O. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej. W granicach tej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się kolejno w wyrokach z dnia 13 sierpnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Op 188/20 oraz z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 11/2, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2156/21. Zaskarżona obecnie decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wobec czego, na podstawie art. 153 p.p.s.a., organy związane były wydanymi w sprawie wyrokami, a dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie należało uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania wynikające z tych wyroków. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądowym, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie oceną prawną oznacza więc, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku sądu i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyroki NSA: z 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4162/18 i z dnia 11 października 2024 r., sygn. akt I GSK 979/24). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (zob. wyroki NSA: z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1531/21; z 22 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2202/20). Prawomocny wyrok stwarza prekluzję, pozbawiając organ prawa do skutecznego kwestionowania tych aspektów sprawy, które już wcześniej zostały objęte zakresem sądowej kontroli legalności (w granicach skargi czy też poza jej granicami) i których sąd, w prawomocnym wyroku, uznał lub nie uznał za błąd. Prekluzja ta w istocie zawęża granice sądowej kontroli legalności kolejny raz zaskarżonego aktu do perspektywy wyznaczonej przez art. 153 p.p.s.a., a więc do prawidłowego wykonania prawomocnego wyroku sądu. Działając w granicach związania na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od oceny i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w tych wyrokach. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził. W pierwszej kolejności uwzględnić należało, że PINB postanowieniem z dnia 23 czerwca 2020 r., po weryfikacji terminowości wystąpienia z wnioskiem, wznowił postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku przy ul. [...] w O. jako podstawę wznowienia postępowania przyjmując, zgodnie z żądaniem strony, okoliczność, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, tj. przesłankę wznowienia wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające nie ujawniło okoliczności mogących podważać dopuszczalności wznowienia postępowania. W szczególności dokonując ustaleń i oceny w kwestii doręczenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym z dnia 9 września 2019 r., organ odwoławczy prawidłowo ustalił i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (zob. str. 12 - 14 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), że decyzja z dnia 9 września 2019 r. została doręczona stronom (inwestorom) tego postępowania najpóźniej na przełomie września i października 2019 r. i że weszła ona wówczas do obrotu prawnego. Wobec braku zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia 9 września 2019 r. przeprowadzone zostało opisane przez organ odwoławczy postępowanie dowodowe. Wbrew zarzutom skargi nie jest to wykluczone. W aktach sprawy nie zachowało się zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji. Nie można jednak z tego powodu zanegować faktu jej doręczenia. Okoliczność braku zwrotnych potwierdzeń odbioru nie przesądza o braku doręczenia decyzji, a jedynie o braku dowodu (zwrotki) w aktach sprawy. Zdaniem Sądu, przy ocenie tego zagadnienia nie można abstrahować od faktu znacznego upływu czasu, to jest upływu ponad 6 lat od dnia wydania decyzji i wynikającej stąd całkowitej racjonalności zakładania, że dowód doręczenia tej decyzji mógł ulec w międzyczasie zaginięciu lub rozproszeniu. Powyższe powoduje potrzebę, a nawet konieczność przyjęcia, że brak dokumentu w aktach sprawy nie zawsze musi prowadzić do wniosku, że nie został on w ogóle sporządzony. Na automatyzm kwestionowania istnienia dokumentów nie pozwala w takich sytuacjach przede wszystkim zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 k.p.a. W toku postępowania przeprowadzono dowody na okoliczność doręczenia decyzji inwestorowi (zob. opis ustaleń i ocen na str. 12 - 14 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i całokształtu okoliczności faktycznych prawidłowo OWINB uznał, że postępowanie objęte w niniejszej sprawie wznowieniem zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia 9 września 2019 r., a zatem wznowienie postępowania było w sprawie dopuszczalne. Opisane przez organ odwoławczy ustalenia i oceny Sąd podziela. Mają one swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Powyższe postanowienie obligowało organy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), czyli wdrożenia drugiej fazy postępowania wznowieniowego. Przedmiotem tego etapu postępowania było ustalenie, po pierwsze - czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. oraz po drugie - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Zasadnicza istotą sporu w rozpoznawanej przez Sąd sprawie dotyczy wadliwości rozstrzygnięcia drugoinstacyjnego, tj. rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy stwierdził wystąpienie przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu istoty sprawy (tu: zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w O.) z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Wokół tej kwestii koncentrują się też zarzuty skargi. W ocenie Sądu stanowisko OWINB jest wadliwe. Nie realizuje prawidłowo wytycznych i ocen z wyroku tut. Sąd z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 11/21. Narusza także wskazane przez OWINB przepisy prawa procesowego. Sąd przypomina, że wznowienie jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym wydano tę decyzję dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Na tle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją, nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie w toku postępowania wyjaśniającego, istnienia podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b k.p.a. skutkuje - na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchyleniem takiej decyzji i wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a w przypadku wystąpienia przesłanek negatywnych z art. 146 k.p.a. skutkuje - na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. - wydaniem decyzji ograniczającej się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zauważyć przyjdzie, że przepis art. 151 § 2 k.p.a., stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji, określa elementy treści decyzji wydanej tej podstawie. Ma ona stwierdzać, czy przy wydaniu decyzji ostatecznej doszło naruszeniem prawa kwalifikowanego jako przesłanka wznowieniowa oraz wskazywać okoliczności, z powodu których organ nie uchylił decyzji ostatecznej. Wymagane powyższym przepisem elementy treści decyzji powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia. W ocenie Sądu decyzja wydana na postawie art. 151 § 2 k.p.a. powinna zatem wyraźnie przesądzać, czy poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie) (zob. wyrok NSA z 25 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4051/21 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 545/18). Istota bowiem postępowania prowadzonego po wznowieniu polega właśnie na tym, że sprawę załatwioną ostateczną decyzją należy rozpoznać na nowo sprawdzając w istocie, czy treść ostatecznej decyzji jest prawidłowa. W związku z treścią art. 146 § 1 k.p.a., określającego terminy jako przesłanki ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania, powstaje oczywiście pytanie o zakres rozpatrywanej przez organ w trybie art. 151 § 2 k.p.a. administracji sprawy, tj. czy organ administracji nie mogąc uchylić decyzji na skutek upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a. (z powodu upływu terminów), ma obowiązek zweryfikować, czy objęta tym postępowaniem decyzja ostateczna jest wadliwa nie tylko formalnie ale także materialnie. Analizując orzecznictwo sądowoadministracyjnego wypowiadające się w powyższej kwestii dostrzec można rozbieżne oceny tego zagadnienia [zob. J. Makuch, Zakres rozpoznania sprawy w trybie wznowienia postępowania w przypadku stwierdzenia przez organ administracji upływu terminu uniemożliwiającego uchylenie decyzji ostatecznej (art. 146 par. 1 k.p.a.), LEX/el. 2021)]. Sąd dostrzega, że OWINB, przychylając się do poglądu prawnego, wyrażanego przez w orzecznictwie części sądów administracyjnych, w zaskarżonej obecnie decyzji ograniczył ustalenia i ocenę sprawy tylko do kwestii wadliwości formalnej decyzji ostatecznej z dnia 9 września 2019 r. OWINB nie ustalił i nie ocenił, czy ze względu na okoliczności podniesione przez skarżącą, w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w O., nie zachodzi konieczność wydania sprzeciwu. W ocenie Sądu organ postąpił wadliwe. Według wytycznych i ocen zamieszczonych w wyroku WSA w Opolu z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 11/21 obowiązkiem organu było poczynienie ustaleń i ocen co do istoty sprawy zgodnie z wytycznymi i ocenami z wyroku tut. Sąd z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 11/21. Sąd stwierdził m.in. obowiązek organu wzięcia pod uwagę art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego; ustalenia i oceny jak zmiana oddziałuje na nieruchomości sąsiednie; czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób niedopuszczalny nie wprowadza, utrwala lub zwiększa ograniczenia lub uciążliwości na nieruchomościach cudzych; czy istniały podstawy do wniesienia sprzeciwu w stosunku do zamierzonej zmiany sposobu użytkowania, jeżeli projektowana zmiana może spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich; nakazał szczególnie wnikliwie miał zbadać, czy ze względu na okoliczności podniesione przez taki podmiot nie zachodzi konieczność wydania sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej. Stwierdził, że kwestie te powinien rozstrzygnąć organ w ramach ponownego prowadzenia postępowania, z tym, że dopiero po wznowionym postępowaniu. Istotna, nierozstrzygnięta dowodowo, pominięta wręcz, pozostaje kwestia odtworzenia rzeczywistego charakteru prowadzonej działalności, którą jest rozbiór i przetwórstwo [...] wraz z prowadzoną sprzedażą i jej wpływu na otoczenie. Nie wiadomo, albowiem - brak w tym zakresie jakichkolwiek poddających się ocenie dowodów - jak zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na rozbiór oraz przetwórstwo [...] wraz ze sprzedażą oddziałuje na tę, ale i sąsiadujące działki. Wobec braków dowodowych nie można było zatem ani odtworzyć, ani też ustalić tak obszaru oddziaływania jak i jego cech, czy jest działalnością uciążliwą, w sposób naruszający prawnie chronione dobra, jak konsekwentnie podnosi strona. OWINB nie zastosował się prawidłowo do ww. wytycznych i ocen zamieszczonych w wyroku WSA w Opolu z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 11/21, w tym nie wziął pod uwagę art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego. Błędnie ograniczył swoje ustalenia i ocenę tylko do kwestii wadliwości formalnej decyzji ostatecznej z dnia 9 września 2019 r., tj. wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd dostrzega przy tym, że po wydaniu wyroku WSA w Opolu z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 11/21, wystąpiła nowa okoliczność - upłynął termin 5 lat, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Nie zwalniała ona jednak organu z obowiązku kierowania się wskazanymi powyżej wytycznymi i ocenami tut. Sądu. Sąd nie podziela poglądu OWINB, leżącego u podstaw jego rozstrzygnięcia, że upływ terminu 5 lat, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., wyklucza ustalenie i ocenę, czy decyzja ostateczna z dnia 9 września 2019 r. jest dotknięta wadliwością materialną. W orzecznictwie i piśmiennictwie dominuje pogląd prawny (przeciwny od wyrażonego przez organ odwoławczy) o konieczności jednak badania we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej w zakresie jej wadliwości także materialnej. Wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. dopuszczalne jest wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia oraz po ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej materialnej w jej całokształcie, a więc po przeprowadzeniu w całości typowego postępowania jurysdykcyjnego. W postępowaniu tym nie może zabraknąć stadium postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego), które obejmuje ciąg czynności procesowych zorientowanych na ustalenie stanu faktycznego sprawy, dającego podstawę do zastosowania normy prawa materialnego. Dopiero w dalszej kolejności następuje skonfrontowanie wyników tego ponownego pełnego postępowania jurysdykcyjnego z treścią zaskarżonej decyzji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 899/24). Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. może być podstawą dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa, przy czym koniecznym warunkiem dochodzenia takiego odszkodowania jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji (art. 4171 § 2 k.c.). Konieczne jest więc we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie o wadach ostatecznej decyzji, także o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja. "Naruszenie prawa", o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a., dotyczy zaistnienia przesłanek wznowieniowych, które uzasadniałyby uchylenie decyzji ostatecznej, gdyby nie upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4051/21 i sygn. akt III OSK 4052/21). Od obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy po wznowieniu postępowania organ nie może bowiem uwolnić się, powołując się na wystąpienie przesłanek negatywnych zastosowania wobec decyzji sankcji wzruszalności, ani z § 1 ani z § 2 art. 146 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 384/23). Na organie właściwym do wznowienia postępowania ciąży obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez ustalenie stanu faktycznego i na tej podstawie faktycznej, nowo ustalonej, rozstrzygnięcie przez autorytatywną konkretyzację normy prawa materialnego w przedmiocie uprawnienia lub obowiązku przysługującego stronie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2022). Innymi słowy organ odwoławczy po wznowieniu powinien udzielić odpowiedzi na pytanie, czy wydałby decyzję w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w O. odpowiadającą w swej istocie dawnej decyzji z dnia 9 września 2019 r. Dopiero odpowiedź na tak postawioną kwestię pozwoliłaby dla organu na prawidłowe zastosowania art. 146 k.p.a., który to przepis wyłącza sankcję wzruszalności decyzji ostatecznej. Przed przesądzeniem kierunku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w realiach rozpoznawanej sprawy, było to przedwczesne. Organ odwoławczy błędnie zatem uznał, że objętą postępowaniem decyzję ostateczną z dnia 9 września 2019 r. mógł badać tylko pod względem wadliwości formalnej. Takie rozstrzygnięcie nie czyni zadość przywołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisom: art. 151 § 2 i art. 146 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy naruszył więc art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2, art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji wadliwe jest także uzasadnienie zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Doszło też do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), bo wydając decyzję reformatoryjną (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), z innej podstawy prawnej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.), z innym rozstrzygnięciem i uzasadnieniem niż decyzja PINB, bo ograniczonym tylko do wspomnianych kwestii formalnych, pozbawił skarżącą prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy w tym samym zakresie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji. Sąd dostrzegł, że PINB w decyzji własnej z dnia 17 stycznia 2025 r., choć odmiennie niż OWINB, objął weryfikacją decyzję ostateczną z dnia 9 września 2019 r., nie tylko pod względem wadliwości formalnej ale także materialnej, to również jego ustalenia i oceny w zakresie rozstrzygnięcia sprawy co do istoty naruszają prawo procesowe. Także PINB wadliwie zrealizował wytyczne i oceny z wyroku tut. Sąd z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 11/21. O ile słusznie zidentyfikował występujące immisje to nie przeprowadził ustaleń i ocen w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w O. W tym miejscu przypomnieć należy, że pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie zostało zdefiniowane w sposób wyczerpujący w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Ten ostatni przepis wskazuje jedynie najbardziej typową formę zmiany sposobu użytkowania obiektu, a więc podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, która zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Dokonując uogólnienia powyższego pojęcia, można stwierdzić, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części obejmuje wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego może przede wszystkim podlegać reglamentacji prawnobudowlanej (obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia budowlanego), naruszać obowiązujący porządek planistyczny w zakresie zagospodarowania przestrzennego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo obowiązek jej uzyskania), akty prawa miejscowego względnie inne przepisy powszechnie obowiązujące lub mieć wpływ na zachowanie warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego (por. art. 71 ust. 5-6 Prawa budowlanego) (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2377/16). W ocenie Sądu w decyzji własnej PINB nie zawarł wymaganych ustaleń i ocen w pełnym, ww. zakresie, wymaganym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zmiany sposobu użytkowania. PINB skoncentrował się bowiem w swoich ocenach na kwestiach immisji oraz formalnej ocenie przedłożonych dokumentów. PINB ustalił, że w wyniku zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w O. powstał w nim zakład przetwórczy - handlowo - usługowy, tzw. [...] (prowadzona przez rolnika działalność marginalna, lokalna i ograniczona) obejmujący produkcję i sprzedaż produktów [...]. W wyniku prowadzenia w nim procesu obróbki termicznej [...] i [...] powstają w nim m.in. związki chemiczne: WWA (wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne), dioksyny, pył, dwutlenek azotu, dwutlenek siarki, tlenek węgla, formaldehyd, furany i fenole, które są wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Organ okoliczności tych nie wziął jednak pod uwagę z kilku różnych powodów: inwestor nie zamontował króćców pomiarowych, emisje gazów i pyłów nie zostały zmierzone, brak jest technicznych możliwości pomiaru emisji powstających w związku z procesem [...], organ takimi pomiarami nie dysponuje. Powołał się także na brak przepisów pozwalających zmierzyć odoranty, na brak po jego stronie kompetencji do egzekwowania obowiązku posiadania przez zakład wymaganego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza do czego zakład był zobowiązany, brak obowiązku wykonywania przez zakład okresowych pomiarów emisji hałasu, stwierdzony protokołem WIOŚ brak ponadnormatywnej emisji hałasu. W ocenie Sądu wadliwie uznał PINB, że przeszkodą w rozstrzygnięciu sprawy zmiany sposobu użytkowania co do jej istoty, jest: brak przepisów pozwalających zmierzyć emisje odorantów, brak montażu króćców pomiarowych, brak pomiarów emisji gazów i pyłów, brak wykonywania okresowych pomiarów hałasu, czy też wykonane przez WIOŚ pomiary hałasu niewykazujące przekroczenia norm hałasu. Rzeczą jest oczywistą dla każdej racjonalnie oceniającej osoby jest to, że opisanej zmianie sposobu użytkowania budynku i prowadzeniu w nim obróbki termicznej [...] i [...], towarzyszą określone uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zlokalizowane w nim dwie [...] niespornie generują emisję odorantów, gazów, pyłów i hałasu do otoczenia w mniejszej lub większej skali. Podobnie jest z hałasem. Występowanie tych immisji w sprawie nie jest sporne. Organ miał zatem obowiązek dokonania ich oceny w świetle ww. regulacji Prawa budowlanego: czy zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego podlega reglamentacji prawnobudowlanej (obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia budowlanego); czy narusza obowiązujący porządek planistyczny w zakresie zagospodarowania przestrzennego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo obowiązek jej uzyskania), akty prawa miejscowego względnie inne przepisy powszechnie obowiązujące lub czy mieć wpływ na zachowanie warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego (por. art. 71 ust. 5-6 Prawa budowlanego). Jedną z przesłanek wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w O. (art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego) jest wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich spowodowane zmianą sposobu użytkowania obiektu. Treść tego przepis jak i art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego nie odwołuje się zatem do norm prawnych określających warunki higieniczno-sanitarne, które to normy miałyby zostać naruszone na skutek zmiany sposobu użytkowania obiektu. Przesłanki kwalifikacji określonych działań (zaniechań) jako zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie są też zdefiniowane w sposób zamknięty. Odwołują się do pewnych standardów niekonieczne ujętych w obowiązujące normy prawne, czego dowodem jest analizowana wyżej przesłanka wniesienia sprzeciwu, wyrażona w art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego odwołująca się do standardów oceny niemających postaci wiążących norm prawnych (uciążliwość dla terenów sąsiednich). Trzeba mieć na uwadze fakt, że procedura zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ma na celu właśnie umożliwienie weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego nie tylko, czy zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z obowiązującymi normami prawnymi, a także czy nie narusza tych standardów, które mogą być podstawą wniesienia sprzeciwu (art. 71 ust. 5 Prawa budowalnego) (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 795/24). Kwestia oceny sprawy zmiany sposobu użytkowania z punktu widzenia przesłanki art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego (wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich), dotyczy zatem ustaleń i oceny w zakresie tak standardów mających jak i niemających postaci wiążących norm prawnych. Organ nadzoru budowlanego nie może się uchylić od oceny powyższych kwestii. Rzeczywiście ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed stężeniami określonych substancji w powietrzu. Brak jest aktów wykonawczych do art. 222 ust. 5 Prawa ochrony środowiska, które określałyby wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu oraz metody oceny zapachowej jakości powietrza i pomimo uregulowania art. 85 Prawa ochrony środowiska (tj. mimo wynikającego z powołanego przepisu obowiązku ochrony powietrza). Niemierzalności zapachów - odorów, brak w polskim porządku prawnym nie norm odorowych oraz nie wypracowano metodyki pomiaru zapachu nie należy jednak łączyć z kompetencją PINB, który ma obowiązek samodzielnego ustalenia i samodzielnej oceny ziszczenia się przesłanki z art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego (czy doszło do wprowadzenia bądź zwiększenia ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich spowodowanych zmianą sposobu użytkowania obiektu). Są to jednak dwie różne kwestie. Organ nadzoru budowlanego nie może się uchylić od wykonania swoich kompetencji (co do ustaleń lub oceny istoty sprawy zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w O.) zasłaniając się brakiem przepisów, uprawnień, czy dowodów, albo też - jak w przypadku hałasu - brakiem przekroczenia norm hałasu. Zakres i rodzaj planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu, w tym wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, wymaga niespornie od organu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Przykładowo, rozważenia może wymagać kwestia powołania niezależnego rzeczoznawcy, któremu można by zlecić sporządzenie ekspertyzy technicznej dotyczącej zakresu zmian. Zważywszy, że postępowanie dowodowe, stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., oparte jest na zasadzie oficjalności, organ zobowiązany był z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu okoliczności faktycznych mających rozstrzygające znaczenie dla wyniku sprawy. Brak wspomnianych króćców pomiarowych, wyników pomiarów emisji gazów i pyłów, brak wykonywania okresowych pomiarów hałasu, nie wyklucza zatem przeprowadzenia własnych dowodów na okoliczność wprowadzania gazów i pyłów do powietrza jeśli takie uzna za konieczne. Organ ich nie przeprowadził. Dalej zatem nie wiadomo - brak w tym zakresie jakichkolwiek poddających się ocenie dowodów - jak zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na rozbiór oraz przetwórstwo [...] wraz ze sprzedażą oddziałuje na tę, ale i sąsiadujące działki. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera własnej oceny spełnienia pozostałych przesłanek w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku. W takim postępowaniu bada się, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego). PINB przytoczył przedłożone przez inwestora dokumenty, ale nie dokonał ich własnej oceny z punktu widzenia ww. przesłanki. Końcowo Sąd tylko nadmienia, że nie wskazał PINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z jakiego konkretnego dowodu (np. księgi wieczystej) wywodzi, że skarżąca jest właśnie właścicielem nieruchomości graniczącej z nieruchomością na której jest położony budynek przy ul. [...] w O. Wątpliwości Sądu budzi też praktyka OWINB niezamieszczania, na decyzji sporządzanej w formie elektronicznej, daty jej wydania (wymóg z art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zamiast daty, na pierwszej stronie wydruku decyzji, umieszczono odesłanie do "daty złożenia popisu elektronicznego" (k. 28 akt sądowych). Sąd datę wydania decyzji ustalił na podstawie dodatkowego dokumentu pn. Potwierdzenie zgodności kopii wydruku z dokumentem elektronicznym. Zawiera on informację, kto i kiedy podpisał elektronicznie dokument decyzji (k. 36 akt sądowych). Pozwala on ustalić w stopniu dostatecznym niezbędny element decyzji administracyjnej, tj. datę jej wydania odpowiadający dacie jej podpisania. Uchybienie to nie miało zatem w realiach rozpoznawanej sprawy wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji obie decyzje podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. o czym Sąd orzekł w pkt. 1 sentencji wyroku. W zakresie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się: wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Orzeczenie o kosztach zawarte sentencji wyroku w jej pkt. 3. uzasadnia treść art. 225 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się zwrot, od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, tytułem nadpłaconego wpisu od skargi, w kwocie 300 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.