I GSK 979/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Bd 648/23 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz K. T. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 5 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Bd 648/23, po rozpoznaniu skargi K. T. (dalej określanego jako Strona), uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za grudzień 2021 r. oraz zasądził na rzecz Strony zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od wyroku wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej określanej skrótem P.p.s.a) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art.7, art. art. 80 i art. 81 a § 1 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz.572, dalej określanej skrótem K.p.a.) poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że w wyniku postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o Covid — 19 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych w wskutek pandemii Coviđ-19, w sprawie o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2021 r, do 31 grudnia 2021 r, Zakład naruszył wymienione przepisy K.p.a., bowiem nie ustalając bezsprzecznie czy wskazywana przez Stronę działalność oznaczona kodem PKO 56.30,Z stan przeważającą, nie rozstrzygnął wątpliwości "na korzyść strony" w myśl przepisu art 81a § 1 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia przez ten Sąd decyzji ZUS z 5 października 2023 r. wydanej zgodnie z § 10 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych w wskutek pandemii Covid-19 (dalej jako: rozporządzenie covidowe) w związku z § 10 ust. 3 powołanego rozporządzenia, tj. przy zastosowaniu jedynego środka dowodowego dopuszczonego przez ustawodawcę - danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. - w celu oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD 2007). 2. naruszeniu przepisów prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 P.p.s.a ) a) § 10 ust. 2b rozporządzenia w zw. z § 10 ust. 3 tego rozporządzenia covidowego poprzez jego niezastosowanie, wobec nie obalenia przez Stronę domniemania prawdziwości danych zawartych w rejestrze REGON, co prowadzi do zupełnego pominięcia danych zawartych w rejestrze REGON i tym samym zmienia przyjętą przez ustawodawcę zasadę udzielenia wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji zwłaszcza, że domniemanie prawdziwości tych danych nie zostało obalone przez Stronę; b) § 10 ust. 3 rozporządzenia covidowego poprzez jego niezastosowanie, pomimo przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego, które nie doprowadziło do obalenia domniemania prawdziwości danych wynikających rejestru REGON, co doprowadziło do pominięcia danych zawartych w rejestrze REGON pomimo, że zgodnie z powołanym rozporządzeniem organ dokonuje oceny spełnienia warunku, o którym mowa w § 10 ust 2b rozporządzenia covidowego w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według PKO na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Strony, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Strony wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a Strona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej oświadczyła, z e nie domaga się rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a. Dalej należy zaznaczyć, że stosownie do normy art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną winno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 P.p.s.a. Przystępując do rozważań na tle wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia i uwzględniając wyżej przedstawione stanowisko, że według art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Skarga kasacyjna oparta została na podstawach z art.174 pkt.1 i pkt 2 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania, lecz konieczne jest wykazanie w jaki sposób zostały naruszone oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok Sądu Administracyjnego mógłby być inny. Niniejsza skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Nie wykazano w niej wpływu podnoszonych naruszeń na wynik sprawy, czy nie podjęto nawet próby wykazania takiego wpływu, nie mówiąc już o wykazaniu wpływu jego istotności na treść rozstrzygnięcia. W istocie zarzut naruszenia prawa procesowego nie został uzasadniony. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego skarga kasacyjna nie wskazuje, czy zarzuty te dotyczą błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania. Użycie sformułowania "zupełne pominięcie danych z rejestru REGON" wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym, w ustaleniach stanu faktycznego. Jednak tych braków nie można zwalczać zarzutami naruszenia prawa materialnego. Dalej należy zaznaczyć, że sprawa była powtórnie rozpoznawana przez sąd administracyjny. Bowiem wyrokiem z 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 311/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2022 r. [...] oraz poprzedzająca ja decyzję z [...] lutego 2022 r. w przedmiocie zwolnienia Strony z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Natomiast wyrokiem z 14 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 1888/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od powyższego wyroku przez ZUS. Zatem, w świetle normy art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a.wykładnia i wskazania zawarte w tych wyrokach są wiążące zarówno dla Sądu pierwszej instancji rozpoznającego sprawę jak i dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Naruszenie art. 153 P.p.s.a. może polegać na pominięciu wiążącej oceny i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające, bądź niewykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania. "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże ten Sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. wyrok SN z 25 lutego 1998r., III RN 130/97 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz.101). Ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, braku wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego, a także np. prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. "Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku Sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego Sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej" (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. str. 220). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia art. 153 ani art. 170 P.p.s.a., co czyni w istotnym fragmencie podniesione zarzuty nieskutecznymi. Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym wyroku trafnie odwołał się do wyroku z 23 sierpnia 2022 r. sygn. akt 311/22 WSA i wskazał, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni § 10 ust. 2b i ust. 3 rozporządzenia covidowego, zawężając ją do literalnego brzmienia tych przepisów, z pominięciem kwestii prowadzenia faktycznej, przeważającej działalności gospodarczej danego podmiotu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 10 ust. 2b i ust. 3 rozporządzenia. Sąd w zaleceniach wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę ZUS zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ zobowiązany będzie powiadomić stronę o przesłankach, które nie zostały spełnione lub wykazane, umożliwiając jej tym samym realizację inicjatywy dowodowej. W konsekwencji, organ dokona ustaleń procesowych w celu zweryfikowania twierdzenia Skarżącego o prowadzeniu na dzień 31 marca 2021 r. działalności z przeważającym kodem PKD 56.30.Z, który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres 1 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. oraz podejmie adekwatne do tych ustaleń rozstrzygnięcie w sprawie. Naczelny Sad Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjna ZUS podzielił stanowisko WSA w Bydgoszczy co do błędnej wykładni przepisów rozporządzenia covidowego dokonanej przez ZUS i w tym zakresie podzielił stanowisko Sądu. Organ pismem z 6 czerwca 2023 r. wezwał Stronę do złożenia dodatkowych dowodów potwierdzających rodzaj prowadzonej przez Stronę - w ramach spółki cywilnej A. - przeważającej działalności gospodarczej, klasyfikowanej do kodu PKD 56.30.Z, np. faktur VAT za [...], [...] i [...]; raportów fiskalne za [...] i [...]. Przedkładając dokumenty Strona jednocześnie wyjaśniła, że działalność o kodzie PKD 56.30.Z (obejmująca przygotowywanie i podawanie napojów do konsumpcji na miejscu, obejmująca bary, tawerny, koktajlbary oraz dyskoteki) nie mogła być przez Nią skutecznie prowadzona w okresie pandemii i zakazu prowadzenia dyskoteki, wobec czego nie dysponuje wszystkimi żądanymi przez organ dokumentami. Jednocześnie podkreślono, że wiodącym źródłem przychodu jest sprzedaż napojów w dyskotece, zakaz prowadzenia dyskoteki w okresie pandemii uniemożliwił sprzedaż napojów a tym samym uzyskiwanie przychodów. Organ po analizie przedłożonych dokumentów uznał, że nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, że przeważającą działalnością prowadzoną przez Stronę było przygotowywanie i podawanie napojów. Takiej okoliczności jednak nie wykluczył. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny, nie wykazujący wpływu na wynik sprawy, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81a K.p.a. W konsekwencji za niezasadne uznał także zarzuty podniesione w pkt II. petitum skargi kasacyjnej, bowiem ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że formułując zarzuty naruszenia § 10 ust. 2b rozporządzenia w zw. z § 10 ust. 3 tego rozporządzenia covidowego czy § 10 ust. 3 rozporządzenia covidowego, skarżący kasacyjnej ZUS zarzuca zupełne pominięcie wpisu do rejestru REGON, pomijając tym samym wykładnię tych przepisów dokonaną przez WSA w wyroku z 22 czerwca 2022r., sygn. akt I SA/Bd 311/22. Przy tym, co zostało już wskazane, skutecznie nie podważa stanowiska Sadu pierwszej instancji co od oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku. Co również istotne, stanowisko to Sąd I instancji wyraża już po raz kolejny w tej sprawie w odniesieniu do działań organu, które oceniane są - stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. - przez pryzmat realizacji oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w poprzednim prawomocnym wyroku tego Sądu. Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 wyroku. W zakresie orzeczenia w przedmiocie kosztów z punktu 2 sentencji wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ). Na koszty postępowania kasacyjnego zasądzone w punkcie 2 sentencji składa się kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu określonego w art. 179 P.p.s.a..