I SAB/Op 59/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Wojewodę Opolskiego do rozpoznania wniosku J. M. z dnia 10 marca 2024 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność Wojewody Opolskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) dalej idącą skargę oddala, 4) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 10 marca 2024 r. J. M. (zwany dalej również: "skarżącym"), złożył do Wojewody Opolskiego (zwanego dalej: "organem"), wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci elektronicznej informacji o działaniach zrealizowanych oraz zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na ulicy Rychla w Strzelcach Opolskich w okresie od 25 września 2023 r. oraz dokumentów wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie. Pismem z dnia 17 czerwca 2024 r., nadanym w tym samym dniu w formie elektronicznej (przez platformę ePUAP), skarżący wniósł, za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na Wojewodę Opolskiego w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 10 marca 2024 r. dotyczącego przesłania pocztą elektroniczną żądanej informacji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że 10 marca 2024 r. przesłał za pomocą poczty elektronicznej do Wojewody Opolskiego wniosek dotyczący przesłania informacji o działaniach zrealizowanych oraz zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na ulicy Rychla w Strzelcach Opolskich w okresie od 25 września 2023 r. oraz dokumentów wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie. Potwierdzenie odczytania wiadomości otrzymał 11 marca 2024 r. Wskazał też, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dni 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - zwanej dalej u.d.i.p. lub ustawą - dopisek Sądu) po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 25 marca 2024 r. W terminie wynikającym z przepisów, jak i do dnia sporządzenia skargi Wojewoda Opolski nie załatwił jego wniosku z zgodnie z u.d.i.p. W związku z powyższym organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wyjaśnił, że wniosek skarżącego o przesłaniem e-mailem zwrotnym wnioskowanych danych został przekazany w dniu 10 marca 2024 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Zgodnie z art. 63 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - zwanej dalej k.p.a.), podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że z treści podania wniesionego pocztą elektroniczną nie wynikało aby prośba została wystosowana w trybie informacji publicznej, a zatem stosownie do art. 63 § 1 k.p.a., podanie należało pozostawić bez rozpoznania. W replice do odpowiedzi na skargę skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo rozszerzył wniosek zawarty w skardze poprzez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1% za każdy rozpoczęty dzień opóźnienia, czyli na dzień wyrokowania przez Sąd 23% maksymalnego wymiaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę w całości albo w części. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Dokonując kontroli wspomnianych okoliczności w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej określone w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Rozpatrując skargę w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej sąd bada obie wyżej wymienione kwestie. Dopiero stwierdzenie ich zaistnienia, tj. ustalenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi - tu: Wojewoda Opolski - bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wyjaśnić też należy, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. Publiczny charakter żądanych przez skarżącego informacji oraz fakt, iż jego wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (do organu władzy publicznej), determinowały konieczność załatwienia żądania w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem organu było zatem, w ustawowym 14-dniowym terminie, udostępnienie informacji publicznej będącej w jego posiadaniu w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź powiadomienie wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie pisemne poinformowanie wnioskodawcy: że danej informacji nie posiada (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), że żądana informacja nie jest informacją publiczną bądź, że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze. Naruszenie tych obowiązków prowadzi do stanu bezczynności (por. NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4455/21). Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15). Podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Organ winien pamiętać, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest treścią żądania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga, aby w treści wniosku znajdowała się wyraźna wzmianka, że jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Kluczowe jest, co wynika z treści samego podania, a nie to, czy wnioskodawca formalnie zaznaczył, że korzysta z przepisów tej ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej poweźmie wątpliwość co do treści żądania wnioskodawcy, jest uprawniony do wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania treści żądania, celem zapewnienia prawidłowej realizacji wniosku i udzielenia odpowiedzi zgodnie z żądaniem wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2426/23). Również akcentuje się, że treść art. 14 ust. 1 u.d.i.p. odczytywać jako zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, co w przypadku niewskazania przez wnioskodawcę szczególnego sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej, powinno być traktowane przez organ jako zobowiązanie do udzielenia odpowiedzi w sposób powszechnie przyjęty na reakcje organów na podania do niego składane, tj. w formie pisemnej, a ponad wszelką wątpliwość nie uzasadnia braku reakcji organu na złożony wniosek (wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1621/16). Brak powołania się przez wnioskodawcę we wniosku na przepisy u.d.i.p. nie zwalnia adresata wniosku - organu, z obowiązku prawidłowego zastosowania przepisów tej ustawy, jeżeli tylko spełnione są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do zastosowania u.d.i.p. (por. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 10/24 i w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 27/24). W stanie faktycznym sprawy wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został przez skarżącego do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej z zakresu jego działalności. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. Wojewoda jest zaś niespornie organem administracji rządowej w województwie. Do jego zadań należy m.in. sprawowanie nadzoru nad zarządzaniem ruchem na drogach. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1251) wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach: wojewódzkich; powiatowych; gminnych; publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie; wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania. Zatem organ należy zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej jako organ władzy publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a objętą wnioskiem z dnia 10 marca 2024 r. informację dotyczącą udostępnienia działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na ulicy Rychla w Strzelcach Opolskich w okresie od 25 września 2023 r. oraz dokumentów wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie, należy uznać za informację publiczną i z zakresu jego działania. Organizację ruchu na drogach publicznych, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej, bowiem jest nieodłącznym elementem życia społecznego, publicznego. Wpływa bezpośrednio na życie każdego komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu. Okoliczność tę można zresztą traktować za bezsporną, bowiem organ jej nie kwestionował. W związku z powyższym należało uznać, że informacje opisane we wniosku skarżącego, jako dotyczące zasad działania organu władzy publicznej oraz treści dokumentów urzędowych z zakresu nadzoru wojewody nad organizacją ruchu na drogach, były objęte obowiązkiem udostępnienia zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i pkt 4 lit. a u.d.i.p. Uchybienie zatem przez organ opisanym powyżej obowiązkom w zakreślonym przez ustawę terminie 14 dni, tylko z uwagi na brak w treści wniosku wzmianki, że jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej, stanowi w ocenie Sądu naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeszcze raz podkreślić należy, że ustawa nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku wskazywania, że jego pismo jest wnioskiem o informację publiczną, z kolei organ jest zobowiązany do rozpatrzenia treści żądania i prawidłowego zakwalifikowania podania. Dlatego brak formalnej wzmianki w treści wniosku, że jest to prośba o informację publiczną, nie stanowi podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 63 § 1 k.p.a. W świetle powyższego należało uznać, że w dacie orzekania przez Sąd organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, co powodowało konieczność zobowiązania go do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 10 marca 2023 r., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że zwłoka podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie wynikała z lekceważenia obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i dążenia do ograniczenia prawa do strony do dostępu do informacji, lecz z błędnej interpretacji obowiązujących przepisów. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że zachowanie organu miało charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi zatem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Jak już wyżej wskazano, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Zważyć należy, że nieudostępnienia w terminie wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Sąd oddalił dalej idącą skargę w zakresie odnoszącym się do żądania wymierzenia organowi grzywny (pkt 3 sentencji wyroku). Bezczynność organu wynikała z błędnej interpretacji przepisów prawa i przekonania o dopuszczalności pozostawiania wnioski skarżącego bez rozpatrzenia tak jak podania złożonego w trybie k.p.a. W związku z powyższym Sąd nie znalazł również podstaw do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględnić wniosek skarżącego o wymierzeniu organowi grzywny. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł. Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.