I SAB/Op 76/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. i P. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym A. B. i P. M. solidarnie ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Decyzją z 24 kwietnia 2024 r., nr 21/24, wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) - dalej zwanej Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim nakazał A. B., P. M., A. B. i M. B., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w nieużytkowanym budynku mieszkalnym zlokalizowanym w W. przy ul. [...]. A. B. i P. M. pismem z 3 lipca 2024 r. wnieśli ponaglenie do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w związku z bezczynnością Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim, domagając się rozstrzygnięcia kwestii rozbiórki przedmiotowego budynku. Podnieśli, że aktualnie organ ten nie prowadzi postępowania administracyjnego na podstawie art. 67 ust. 1 Prawo budowlane, a okoliczności, że organ pozostaje w bezczynności nie zmienia tego fakt wydania przez ten organ decyzji z 24 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych prac na obiekcie. Zdaniem ww. zakresem tej decyzji zostały objęte prace o charakterze zabezpieczającym, których wykonanie nie leży w ich interesie jako właścicieli dysponujących większym udziałem w prawie własności, wynoszącym ¾. Z tych względów domagali się wydania decyzji o rozbiórce budynku. W odpowiedzi na powyższe, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z 23 lipca 2024 r., nr [...] wskazał, że Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim nie dopuścił się bezczynności. Pismem procesowym z 1 sierpnia 2024 r., A. B. i P. M. (zwani dalej skarżącymi) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim (zwanego dalej organem), domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zażądali zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie. Zdaniem skarżących, w sprawie zachodzi bezczynność organu, bowiem organ ten zobowiązany był wydać decyzję o rozbiórce obiektu na podstawie art. 67 Prawo budowlane, wobec wszczęcia postępowania administracyjnego właśnie w tym zakresie i wystąpienia do organów ochrony zabytków o uzgodnienie rozbiórki przedmiotowego budynku. Tymczasem, organ wydal decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego o nakazie usunięcia nieprawidłowości na budynku, a przez to pozostaje w bezczynności, bowiem - w ocenie skarżących - obydwie procedury wszczęte na podstawie ww. przepisów są odmienne, niezależne od siebie i opierają się na innych przesłankach. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Przytaczając treść przepisów art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Prawo budowlane, organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wszczętego w kierunku rozbiórki budynku, zebrał materiał dowodowy, który nie pozwolił przyjąć poglądu, że przedmiotowy budynek nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. W związku z techniczną możliwością wykonania robót budowlanych oraz odmiennych stanowisk współwłaścicieli budynku co do zamiarów wobec tego budynku, organ na podstawie art. 66 ust. 1 Prawo budowlane wydał zatem zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Natomiast przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ponieważ przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania stanowi okoliczność wniesienia skargi w dacie, w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim (organ) zakończył już postępowanie administracyjne. W jego wyniku organ ten wydał 24 kwietnia 2024 r., decyzję nr [...], która została doręczona skarżącym - 29 kwietnia 2024 r. Stosownie do powyższego zauważyć trzeba, że 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej w skrócie: NSA) podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sadów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wyraził stanowisko, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Jednoznacznie też stwierdził, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów: po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. W ocenie NSA równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych względów NSA uznał, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Uwzględniając powyższe oraz nawiązując do art. 53 § 2b P.p.s.a., NSA wywiódł, że nie sposób przyjąć, iż skarga na bezczynność może być wnoszona także po zakończeniu postępowania administracyjnego. W ten sposób strony tego postępowania byłyby w znacznie lepszej sytuacji procesowej niż strony postępowania karnego, cywilnego czy sądowoadministracyjnego. W tych bowiem postępowaniach sądowych zakreślono nieprzekraczalne ramy czasowe w zakresie możliwości uzyskania prejudykatu, uprawniającego do dochodzenia przez uprawniony podmiot odszkodowania. Ponadto NSA podkreślił, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skoro skarga została złożona już po otrzymaniu przez skarżących decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim (a więc po ustaniu bezczynności na skutek załatwienia sprawy) - to skarga taka nie była dopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Niewątpliwie bowiem postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących zostało zakończone przez organ pierwszej instancji przed wniesieniem skargi przez wydanie decyzji. Dodać należy, że przywołana uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 P.p.s.a.), a ponadto ma ona ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że jakikolwiek skład sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Wyjaśnienia także wymaga - skoro przedmiotem skargi jest bezczynność - co należy rozumieć przez to pojęcie. Otóż, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lipca 2022 r. "bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a." (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 631/20). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2114/13). Co podniesiono już wyżej, w sprawie została przez organ wydana decyzja z 24 kwietnia 2024 r., nr [...]. Podstawa prawna i motywy wydania tejże decyzji, zostały przywołane zarówno przez zaskarżony organ w odpowiedzi na skargę, jak również w przez organ wyższego stopnia, tj. Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w postanowieniu z 23 lipca 2024 r., nr [...]. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie kwestionowali sposobu załatwienia sprawy i nie złożyli odwołania od ww. decyzji organu, na skutek czego decyzja ta stała się ostateczna 29 maja 2024 r. W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązany jest na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. odrzucić skargę, co orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Orzeczenie w punkcie 2 sentencji postanowienia o zwrocie wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., stosownie do którego sąd zwraca stronie z urzędu cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.