II SA/Op 105/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 31 marca 2010 r., Nr XLV/672/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. W dniu 31 marca 2010 r. Rada Miejska w Nysie podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwałę Nr XLV/672/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego Gminy Nysa obejmującego śródmieście Nysy z terenami przyległymi (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2010 r. Nr 53, poz. 702; uchwała ogłoszona również w wersji elektronicznej tego Dziennika). Pismem z dnia 23 kwietnia 2010 r., skierowanym do Rady Miejskiej w Nysie, które wpłynęło do organu w tej samej dacie, S. P. wezwał Radę do usunięcia i zmiany zapisów powyższej uchwały, które naruszają jego interes "gospodarczy" poprzez uniemożliwienie lub ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej. Podniósł również zarzut naruszenia praw nabytych. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 maja 2010 r., nr IG.VI.NC.7042-82/10, Wojewoda Opolski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność w/w uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem A4, MN1, MN2, MN3, MN4, MN10, MN16, MN17, UO6, a także terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MW44 oraz w części dotyczącej działek 70/44 i 70/55 - w granicach objętych uchwałą, z powodu naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia 1 grudnia 2010 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Nysie poinformował S. P. o braku uzasadnionych podstaw do zmiany i usunięcia zapisów kwestionowanej uchwały, a tym samym o nieuwzględnieniu wezwania z dnia 23 kwietnia 2010 r. Zdaniem organu, nie jest bezwzględnie wymagane, aby rozstrzygnięcie wezwania nastąpiło w formie pisemnej, a zatem niepodjęcie przez Radę działań zamierzających do zmiany przedmiotowej uchwały jest równoznaczne z nieuznaniem wniesionego wezwania. Ponadto organ wskazał, że co do zasady istnieje możliwość zaskarżenia przedmiotowej uchwały do WSA w Opolu. Pismem z dnia 27 stycznia 2011 r., (wpływ do organu w tej samej dacie - prezentata k. 2 akt sądowych), S. P. złożył za pośrednictwem Rady Miejskiej w Nysie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady z dnia 31 marca 2010 r., Nr XLV/672/10, wnosząc m. in. o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej uchwale zarzucił niezachowanie procedury opisanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Nysie wniosła o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie skargi z uchybieniem 60 - dniowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ argumentował, że skarga powinna zostać wniesiona w 60 - dniowym terminie, bowiem Rada Miejska w Nysie na wezwanie z dnia 23 kwietnia 2010 r. nie udzieliła skarżącemu odpowiedzi. Podkreślił również, że wprawdzie Przewodniczący Rady Miejskiej w Nysie pismem z dnia 1 grudnia 2010 r. poinformował skarżącego, że niepodjęcie przez Radę działań zamierzających do zmiany przedmiotowej uchwały jest równoznaczne z nieuwzględnieniem wniesionego wezwania, jednakże pismo to nie może być traktowane jako formalne udzielenie odpowiedzi, gdyż dopiero uchwała rady gminy może mieć taki charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd administracyjny zobligowany jest zbadać, czy spełnione zostały niezbędne warunki dopuszczalności skargi. Jednym z nich jest wniesienie skargi z zachowaniem wymaganego terminu. Dokonując oceny dopuszczalności skargi S. P. pod wyżej wskazanym kątem należało mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 31 marca 2010 r., nr XLV/672/10, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego Gminy Nysa obejmującego śródmieście Nysy z terenami przyległymi skarżona jest w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tej regulacji każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Natomiast w myśl art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Z kolei, kwestię terminu wnoszenia skarg na uchwały organów samorządowych reguluje przepis art. 53 § 2 P.p.s.a., stanowiący, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Dokonując oceny w zakresie dochowania przez skarżącego terminu do wniesienia skargi należy wskazać stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 2/07, opubl. ONSAiwsa z 2007 r. Nr 3, poz. 60 oraz ZNSA z 2007 r. Nr 2, poz. 83), zgodnie z którym przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i skarga ta jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. W uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały wyrażony został pogląd, który należy podzielić, że z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i wówczas dalszy bieg terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni. Jeśli natomiast w okresie sześćdziesięciu dni (liczonych od daty wezwania) organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to wskazany 60-dniowy termin biegnie nieprzerwanie. Reasumując, termin wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest terminem, którego ustalenie zależy od tego, czy i kiedy doręczono skarżącemu odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. W sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, to skarżący winien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania. Upływ 60 - dniowego terminu powoduje niemożność zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Wymagane przed wniesieniem skargi wezwanie, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zawarte zostało w piśmie skarżącego z dnia 23 kwietnia 2010 r., doręczonym organowi w tym samym dniu. Wobec nieudzielania przez organ odpowiedzi na powyższe wezwanie, 60 - dniowy termin liczony od dnia doręczenia wezwania dotyczącego usunięcia naruszenia prawa rozpoczął zatem bieg w dniu 24 kwietnia 2010 r. i upływał z dniem 22 czerwca 2010 r. (wtorek). Tymczasem skarżący złożył skargę za pośrednictwem Rady Miejskiej w Nysie dopiero w dniu 27 stycznia 2011 r., a więc z ponad półrocznym uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Powyższej oceny Sądu nie może zmienić okoliczność, że Przewodniczący Rady Miejskiej pismem z dnia 1 grudnia 2010 r. poinformował skarżącego, że nie znajduje uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 23 kwietnia 2010 r. Przede wszystkim z tego powodu, że w terminie 60 dni - liczonym od daty wezwania - skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi organu na to wezwanie. Tym samym skarżący był związany powyższym terminem, i w tym czasie winien wnieść skargę do Sądu. Niezależnie od powyższego, podzielić należało argumentację organu zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę, że pisma tego organu z dnia 1 grudnia 2010 r. nie można zakwalifikować jako odpowiedzi na wezwanie z dnia 23 kwietnia 2010 r. W sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa winna zapaść uchwała Rady. Stosownie bowiem do art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, rada gminy podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwały, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Powyższy pogląd znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia NSA: z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 349/11; z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1049/10; z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 696/09, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiej uchwały w sprawie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie podjęto, a pismo Przewodniczącego nie może być traktowane jako stanowisko Rady. Wobec powyższego w sytuacji S. P. zastosowanie znajdował 60 - dniowy termin do wniesienia skargi, liczony od dnia złożenia wezwania, który - jak wykazano wyżej - nie został dochowany. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., wedle którego Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż stosownie do art. 209 P.p.s.a., wniosek o zwrot kosztów sąd administracyjny rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.), w wyroku uwzględniającym skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.), w wyroku oddalającym skargę kasacyjną (art. 204 P.p.s.a.) oraz w postanowieniu o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego z powodu uwzględnienia skargi w całości przez organ administracyjny (art. 201 § 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku odrzucenia skargi, stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis, jednakże w rozpoznawanej sprawie skarżący wpisu nie uiścił.