II SA/Op 109/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2009r sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie opinii wydanej w postępowaniu o cofnięcie licencji pracownika ochrony oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez S. G. jest postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...], nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...], znak [...]. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 23 lipca 2002 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. wydał S. G. licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Po upływie trzech lat Komendant Powiatowy Policji w P. w dniu 14 kwietnia 2005 r. wystawił S. G. pozytywną opinię, na podstawie której zawnioskował o pozostawienie skarżącemu udzielonej mu licencji. Wraz z upływem okresu kolejnych trzech lat przystąpiono do sporządzenia następnej oceny S. G., jako osoby posiadającej licencję pracownika ochrony fizycznej, w wyniku której Komendant Powiatowy Policji w P. postanowieniem z dnia [...] wydał opinię negatywną. W związku z oświadczeniem małżonki skarżącego – J. G., iż przebywa on w [...] w B., telefonicznie uzgodniono ze S. G., że pod jego nieobecność opinia może zostać doręczona jego żonie, zamieszkującej pod wspólnym adresem. J. G. odbierając postanowienie z dnia [...] złożyła na nim pisemne zobowiązanie do osobistego doręczenia "otrzymanego w dniu [...] postanowienia dla S. G.". Decyzją z dnia 4 lipca 2008 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. orzekł o cofnięciu S. G. licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Została ona doręczona skarżącemu w dniu 8 lipca 2008 r., do rąk jego bratowej K. G. Odwołanie od tej decyzji złożył S. G. W uzasadnieniu wskazał, że czasie w którym toczyło się postępowanie pozostawał on w szpitalu, a o jego przebiegu nie był poinformowany, ponieważ żona J. G., która odbierała jego korespondencję pozostaje z nim w ciągłym konflikcie i "z premedytacją nie przekazywała" mu pism, w szczególności postanowienia z dnia [...], od którego nie mógł się odwołać w terminie. Komendant Główny Policji w Warszawie decyzją z dnia 9 września 2008 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na ustalenie, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji nie zostało skutecznie doręczone skarżącemu. W uzasadnieniu organ zawarł także pouczenie, że "skoro p. S. G. uważa, iż z niezawinionych przez siebie powodów nie wniósł w terminie zażalenia na przedmiotowe postanowienie w sprawie opinii, to na zasadzie art. 58 K.p.a., może wystąpić do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na to postanowienie, jednocześnie dołączając do tego wniosku zażalenie". Po otrzymaniu akt sprawy, zawiadomieniem z dnia 17 września 2008 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. poinformował S. G. o przysługujących mu uprawnieniach strony w postępowaniu administracyjnym. W nawiązaniu do zawiadomienia, S. G. pismem z dnia 30 września 2008 r., powołując się na treść art. 78 K.p.a., zażądał ponownego przeprowadzenia dowodu z opinii, ponieważ opinia wydana poprzednio przez Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] jest dla niego krzywdząca i niezgodna z aktualnym stanem faktycznym. Postanowieniem z dnia 10 października 2008 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. odrzucił wniosek strony o ponowne przeprowadzenie wskazanego dowodu, a następnie decyzją z dnia 24 października 2008 r. orzekł o cofnięciu S. G. licencji. Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu odwołania S. G., decyzją z dnia 19 stycznia 2009 r. uchylił zarówno decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia 24 października 2008 r., jak i postanowienie tego organu z dnia 10 października 2008 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pismo S. G. zakwalifikowane jako wniosek o ponowne przeprowadzenie dowodu z opinii, w rzeczywistości stanowiło zażalenie na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...]. [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. po rozpatrzeniu tego zażalenia, postanowieniem z dnia [...], nr [...], stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało S. G. doręczone w dniu [...], w trybie art. 43 K.p.a., przy czym przed dokonaniem tego doręczenia skontaktowano się telefonicznie ze skarżącym, który oświadczył, że wyraża zgodę na odebranie opinii przez jego żonę podczas jego nieobecności. O przeprowadzonej rozmowie telefonicznej świadczy pismo Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia 2 czerwca 2008 r. (nieprawidłowo oznaczone datą 2008.05.02.). Organ zaznaczył także, że pomimo złożenia środka odwoławczego po terminie, skarżący nie wnosił o jego przywrócenie. W skardze do Sądu administracyjnego S. G. podniósł, że zaskarżone postanowienie "narusza zasady postępowania administracyjnego i nie ma umocowania w obowiązujących przepisach". W uzasadnieniu skarżący wskazał, że dowód stanowiący podstawę wydania negatywnej opinii w postaci postanowienia z dnia [...] został przeprowadzony pod jego nieobecność, w trakcie gdy przebywał on w szpitalu. Okoliczność ta spowodowała, że nie brał on czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a rozstrzygnięcie organu – jego zdaniem – opierało się na jednostronnych zeznaniach J. G., z którą pozostawał w konflikcie. Obecnie miedzy nim a J. G. orzeczono rozwiązanie małżeństwa przez rozwód. Skarżący podniósł również, iż przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, nie został on zawiadomiony o toczącym się postępowaniu i nie pouczono go o jego uprawnieniach. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. wniósł o jej oddalenie. Dokonując szczegółowego przedstawienia stanu faktycznego oraz prawnego sprawy organ wyjaśnił, że doręczenie postanowienia z dnia [...] odbyło się zgodnie z przepisem art. 43 K.p.a. i było skuteczne. Organ powtórzył, że telefonicznie uzyskał od skarżącego zgodę na dokonanie doręczenia postanowienia do rąk jego żony. Zażalenie na to postanowienie skarżący złożył w dniu 2 października 2008 r., zatem zostało ono wniesione po terminie. W piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 2009 r. S. G. zaznaczył, że postanowienie z dnia [...] otrzymał dopiero po doręczeniu mu decyzji z dnia 4 lipca 2008 r., na podstawie której utracił licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, a do tego czasu nie był świadomy toczącego się postępowania. Następnie skarżący podniósł, że "nie przypomina sobie, aby w tamtym czasie kiedykolwiek rozmawiał telefonicznie z dzielnicowym". Wskazał także, iż postanowienie zostało przekazane żonie, która nie otrzymała od niego "pełnomocnictwa do załatwiania osobistych spraw i odbioru jego korespondencji". Na rozprawie przed tutejszym Sądem, skarżący przyznał, że żona podczas jego nieobecności odbierała wszelką pocztę. Potwierdził również okoliczność przeprowadzenia rozmowy telefonicznej z policjantem w trakcie jego pobytu w szpitalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a. W sprawie wystąpiły dwie kwestie sporne. Pierwszą była prawidłowość i skuteczność doręczenia skarżącemu postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...]. Drugą natomiast – terminowość złożonego przez S. G. zażalenia na to postanowienie. Według zasady osobistego odbioru pism przez ich adresatów, wyrażonej w przepisie art. 42 § 1 K.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W takim przypadku mamy do czynienia z tzw. doręczeniem właściwym. Przepisy jednak celem usprawnienia postępowania, przewidują możliwość tzw. doręczenia zastępczego. Zostało ono uregulowane m.in. w przepisie art. 43 K.p.a., zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. S. G. postanowienie z dnia [...] zostało doręczone właśnie w trybie tego przepisu. Pod nieobecność skarżącego, która miała charakter tymczasowy, pismo odebrała jego małżonka, J. G., będąca dorosłym domownikiem i zamieszkująca wówczas pod tym samym adresem co skarżący, która pisemnie zobowiązała się do oddania korespondencji S. G. Przepis art. 43 K.p.a. wprowadza zatem domniemanie, iż pismo chociaż nie zostało odebrane osobiście przez adresata, to jednak zostało jemu prawidłowo doręczone. Domniemanie to jednak jest wzruszalne, jeżeli tylko zostanie wykazane, iż pomimo pozostawienia pisma dorosłemu domownikowi, nie zostało ono jednak ostatecznie przekazane adresatowi i nie zapoznał się on z jego treścią. Uprawdopodobnienie tej okoliczności zazwyczaj odbywa się w ramach rozpatrywania wniosku o przywrócenie stronie terminu do wniesienia środka odwoławczego. Podstawą takiego wniosku jest przepis art. 58 K.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, wniesioną w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jeżeli zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy i jednocześnie z wniesieniem prośby dopełni czynności, dla której określony był termin. Wzruszenie domniemania, ma wówczas na celu wykazanie, że w rzeczywistości strona otrzymała pismo później, niż wynika to z treści zwrotnego potwierdzenia odbioru podpisanego przez domownika, sąsiada lub dozorcę domu, którzy nie wykonali przyjętego na siebie zobowiązania oddania pisma adresatowi. Obalenie domniemania prawidłowości doręczenia zastępczego, zmierza zatem do tego, aby termin do zaskarżenia danego rozstrzygnięcia był liczony, nie od daty doręczenia pisma zgodnie z przepisem art. 43 K.p.a., ale od chwili faktycznego otrzymania go przez adresata lub zapoznania się z jego treścią. Zwrócić należy uwagę, że obalenie wskazanego domniemania oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia, mają niejako charakter formalny i nie zwracają się przeciwko treści samego rozstrzygnięcia i jego prawidłowości pod względem merytorycznym. Oznacza to, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia ma charakter konkurencyjny względem zażalenia na postanowienie. Strona wnosząc zażalenie, przyznaje tym samym, iż postanowienie zostało doręczone prawidłowo, a organ rozpatruje już tylko terminowość złożenia samego środka odwoławczego. Oczywiście nic nie stoi na przeszkodzie, aby w treści zażalenia, zawrzeć wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia, przepisy K.p.a. nie przewidują bowiem żadnego zakazu w tym zakresie (wyrok WSA w warszawie z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 470/07, LEX nr 339707). W takiej sytuacji "organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do złożenia" zażalenia i w zależności od wyniku rozstrzygnięcia tej kwestii, albo przejdzie do merytorycznej oceny zasadności środka odwoławczego, albo stwierdzi, iż został on wniesiony z uchybieniem terminu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2405/06, LEX nr 316765). W rozpoznawanej sprawie, okoliczności które zmierzać mogłyby do obalenia domniemania prawidłowości doręczenia postanowienia z dnia [...], zostały przedstawione przez S. G. po raz pierwszy w odwołaniu od decyzji z dnia 4 lipca 2008 r., w której [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. orzekł o cofnięciu skarżącemu licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Otrzymawszy jednak odwołanie, w którym wyraźnie zaznaczono, że jest to środek zaskarżenia skierowany przeciwko decyzji z dnia 4 lipca 2008 r., organ II instancji nie mógł uznać, że pomimo takiego sformułowania, w rzeczywistości stanowi on wniosek o przywrócenie terminu do wniesiona zażalenia na postanowienie z dnia [...]. "Nie jest możliwe przywrócenie terminu z urzędu bez złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 958/08, LEX nr 478279). Z tego względu, przedstawione przez skarżącego okoliczności, dotyczące nieprawidłowości w doręczaniu korespondencji odbieranej przez jego żonę, z którą pozostawał w konflikcie, organ odwoławczy mógł odnieść tylko do postępowania, w ramach którego zapadła decyzja z dnia 4 lipca 2008 r. Ostatecznie zaważyło to na konieczności uchylenia tej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie był natomiast władny do badania prawidłowości doręczenia postanowienia z dnia [...], które zapadło w odrębnym postępowaniu. S. G. wnosząc natomiast zażalenie z dnia 30 września 2009 r., skierowane już konkretnie przeciwko postanowieniu z dnia [...], w żadnym miejscu nie powtórzył przedstawionych poprzednio okoliczności związanych z niedoręczeniem mu korespondencji przez żonę, z którą pozostawał w konflikcie. W zażaleniu starał się jedynie wskazać na nieaktualność stanu faktycznego, który zaważył na wystawieniu mu negatywnej opinii. Pomimo jednak opisania konfliktów z żoną oraz wyjaśnienia, że jest w trakcie procesu rozwodowego, nie podniósł, aby ta okoliczność miała jakikolwiek związek z doręczeniem mu zaskarżonego postanowienia. Jak natomiast wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 268/07 (patrz: LEX nr 401669) "ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu". Co więcej w ocenie NSA "nie można podzielić poglądu, zgodnie z którym organ administracji w drodze interpretacji treści oświadczenia strony winien mieć na uwadze cel wynikający z treści tego oświadczenia. Nawet gdyby przyjąć, że celem strony było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wniosek taki powinien wynikać wprost z pisma (podania lub odwołania), a nie być ustalany przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego we wniosku". Sąd nie ma ponadto obowiązku wyjaśniania, czy pismo strony stanowi tylko zażalenie, czy również wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Taka interpretacja art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, stałaby "w sprzeczności ze szczegółową regulacją określoną w art. 58 K.p.a.", który wyraźnie wskazuje, że przywrócenie terminu może nastąpić tylko na prośbę zainteresowanego. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż organ prawidłowo uznał, że S. G. nie dokonał skutecznego podważenia domniemania prawidłowości doręczenia postanowienia z dnia [...], a co za tym idzie, siedmiodniowy termin do jego zaskarżenia rozpoczął swój bieg w dniu [...], gdy rozstrzygnięcie to zostało odebrane przez J. G. i upłynął wraz z dniem 28 maja 2008 r. Zasadnym zatem było stwierdzenie przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., że zażalenie z dnia 30 września 2008 r., zostało wniesione z uchybieniem terminu. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Wobec tego, na mocy art. 151 P.p.s.a., skargę oddalono.