II SA/Op 117/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2009r. sprawy ze skargi M. S. i W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. . Postanowieniem z dnia 9 października 2008 r., nr [...] Burmistrz [...] zawiesił postępowanie związane z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji M. W. i J. B., polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów warsztatowych na myjnię samochodową i pranie wyrobów włókienniczych, do czasu opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy [...], nie dłużej jednak niż do dnia 11 stycznia 2009 r. W uzasadnieniu tego postanowienia, organ I instancji wyjaśnił, że wskazane przedsięwzięcie M. W. i J. B., prowadzących działalność gospodarczą pod firmą "A" spółka cywilna, ma być realizowanie na terenie, dla którego Gmina [...] opracowuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o czym Burmistrz [...] poinformował w drodze obwieszczenia w dniu 19 maja 2006 r. Organ stwierdził, że projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu, a jego uchwalenie jest możliwe w okresie zawieszenia postępowania, tj. do dnia 11 stycznia 2009 r. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli M. i W. S., właściciele nieruchomości, którą wynajęli M. W. i J. B. Domagali się oni uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz uznania zawieszonego postępowania za bezprzedmiotowe. Zaakcentowali, że opracowywanie projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego bezpośredniego związku z obecnym sposobem użytkowania ich nieruchomości. W ocenie żalących się, uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego nie może być podstawą do zaniechania podejmowania "bieżących czynności", czy też działań administracyjnych. Zwrócili również uwagę, iż dla uchwalania tego planu nie zakreślono żadnych granic czasowych, a od dnia obwieszczenia o przystąpieniu do jego sporządzenia upłynęło już dwa i pół roku. Ostatecznie M. i W. S. podnieśli, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na ich nieruchomości jest bezprzedmiotowe, ponieważ nie zamierzają oni prowadzić żadnych robót budowlanych, a realizacja działalności usługowej miałaby się odbywać w już istniejącym obiekcie. Dodali, że warunków zabudowy nie ustala się dla robót budowlanych nie powodujących zmian zagospodarowania terenu, a w rzeczywistości zmierzających jedynie do zmiany użytkowania i z tego względu, w ich ocenie, postępowanie związane z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków powinno być umorzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art.144 K.p.a., umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu organ odwoławczy dokonał wykładni przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie podniósł, że wobec podjęcia zawieszonego postępowania przez Burmistrza [...], postanowieniem z dnia 22 stycznia 2009 r., tj. przed zakończeniem postępowania zażaleniowego, rozpatrzenie zażalenia na postanowienie o jego zawieszeniu stało się bezprzedmiotowe. W związku z podjęciem zawieszonego postępowania - z powodu braku uchwalenia planu, przez Radę Miejską w [...] do dnia 11 stycznia 2009 r., - organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie zażaleniowe należało umorzyć. Skargę do tut. Sądu wnieśli M. i W. S. domagając się uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu oraz "umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy". W uzasadnieniu skarżący szczegółowo opisali stan faktyczny sprawy związany z funkcjonowaniem obiektu, prowadzeniem w nim nieuciążliwej działalności. Nawiązali do zarzutów zażalenia a następnie zarzucili, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu nie rozpatrzył wszystkich podniesionych przez nich wniosków i zarzutów. Skarżący ponownie zaakcentowali, że w ich ocenie zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie było uzasadnione, ponieważ "postępowanie to w ogóle nie powinno być wszczęte". Ustalenie warunków zabudowy, zdaniem skarżących, jest konieczne tylko w sytuacji, gdy zmiana użytkowania obiektu związana jest z wykonaniem określonych robót budowlanych. Wobec faktu, że nie zamierzali oni przeprowadzać na swej nieruchomości żadnych prac budowlanych, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy od początku jest bezprzedmiotowe. Wskazany zarzut bezprzedmiotowości, ich zdaniem, został przez SKO całkowicie pominięty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, iż zaskarżone postanowienie dotyczyło jedynie kwestii wpadkowej, związanej z zawieszeniem postępowania, wobec czego organ nie posiadał uprawnienia do dokonania weryfikacji działań Burmistrza [...] w postępowaniu głównym, dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. O oddalenie skargi wnieśli także uczestnicy postępowania, w osobie H. D. i G. D. oraz D. K. W toku rozprawy skarżący podtrzymali swoją skargę, wskazując, że choć organ I instancji był uprawniony do zawieszenia postępowania, to jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło wszystkich przedstawionych przez nich zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie postanowienia będącego przedmiotem sprawy. Zaznaczyć także należy, że Sąd w żadnej mierze nie zastępuje organów administracji w załatwianiu spraw, nie dokonuje zatem oceny wszystkich pism, dokumentów i rozstrzygnięć znajdujących się w aktach sprawy, lecz ogranicza się tylko do przedmiotu skargi i w tym zakresie bada, czy doszło do naruszenia proceduralnych i materialnych przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia [...], którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu umorzyło postępowanie zażaleniowe, toczące się na skutek wniesionego przez M. i W. S. zażalenia na postanowienie Burmistrza [...] z dnia 9 października 2008 r., w sprawie zawieszenia postępowania związanego z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na wstępie podkreślić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze przystępując do rozpatrywania zażalenia M. i W. S., obowiązane było ograniczyć swe rozważania do kwestii zawieszenia postępowania przez Burmistrza [...]. Na etapie rozpoznania zażalenia na postanowienie w przedmiocie zawieszenia, Kolegium nie było uprawnione do rozstrzygania samej istoty sprawy wszczętej przed organem I instancji, tj. kwestii ustalenia warunków zabudowy inwestycji M. W. i J. B. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, zawartą w przepisie art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota tej zasady sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie pierwszej instancji. Stąd wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności. W związku z powyższym, organ odwoławczy nie dokonuje jedynie weryfikacji rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz sam ponownie rozpoznaje sprawę i ustala stan faktyczny na dzień wydania przez siebie decyzji, czy postanowienia. Ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane przez organ drugiej instancji, stąd dokonując jego oceny, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że na zasadzie art. 144 K.p.a. odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 138 k.p.a. regulujący rodzaje decyzji odwoławczych. Dlatego tez, po stwierdzeniu przez organ drugiej instancji, że zażalenie na postanowienie jest dopuszczalne i zostało ono wniesione w terminie, organ ten obowiązany jest je rozstrzygnąć zgodnie z przepisem art. 138 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy albo utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie (pkt 1), albo uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając to postanowienie – umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2), albo też umarza postępowanie zażaleniowe. Organ odwoławczy może również, w wyjątkowych sytuacjach, uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 K.p.a.). Podkreślić zatem należy, iż przywołany przepis art. 138 K.p.a. w sposób kompletny wskazuje, jakie są możliwe rozstrzygnięcia do podjęcia w wyniku złożonego zażalenia przez organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe rozważania w kwestii sposobu zakończenia postępowania zażaleniowego (art. 138 w zw. z art. 144 K.p.a.), należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stwierdziło, że stan faktyczny sprawy uległ całkowitej zmianie. W chwili orzekania przez Kolegium przedmiot rozpoznania sprawy, a zatem postanowienie o zawieszeniu postępowania, wydane na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utraciło już moc wiążącą w sprawie z uwagi na wydane w dniu 22 stycznia 2009 r. postanowienie o podjęciu postępowania. Przepis art. 62 ust. 1 ustawy wskazuje, że podjęcie postępowania następuje albo wówczas gdy w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podejmie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, albo gdy w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Burmistrz, powołując się na fakt nieuchwalenia w okresie zawieszenia postępowania planu zagospodarowania przestrzennego, podjął zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, niwecząc tym samym skutki zawieszenia. Wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania niesie za sobą tego rodzaju konsekwencje, iż wraz z podjęciem postępowania ustają skutki prawne, wynikające z postanowienia o zawieszeniu postępowania i to bez konieczności wydawania formalnego rozstrzygnięcia o uchyleniu tego ostatniego postanowienia. Wynika z tego, że podjęcie zawieszonego postępowania oznacza jednocześnie utratę bytu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3034/05, LEX 193320). Skoro wraz z chwilą wydania postanowienia o podjęciu postępowania, postanowienie o jego zawieszeniu przestaje funkcjonować w obrocie prawnym, odpada tym samym potrzeba rozstrzygania w kwestii jego prawidłowości. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak już wyżej zaznaczono, przedmiotem swego postępowania uczyniło wyłącznie okoliczność prawidłowości zawieszenia postępowania przez Burmistrza [...]. Określenie w ten sposób zakresu rozstrzygania spowodowało, że z chwilą podjęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy przez Burmistrza [...], przestał istnieć przedmiot postępowania zażaleniowego. Inaczej rzecz ujmując, postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe. Pomimo, że przepisy nie definiują pojęcia bezprzedmiotowości postępowania to jednak nie ulega wątpliwości, iż "bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. jest orzekanie przez organ odwoławczy w sytuacji gdy decyzja organu I instancji, która ze względu na upływ określonego w niej czasu obowiązywania nie pozostaje już w obrocie prawnym" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2007 r., IV SA/Wa 1857/06, LEX 302527). Powyższe odnosi się do zaskarżonego postanowienia, bowiem podjęcie zawieszonego postępowania zniweczyło postanowienie w przedmiocie zawieszenia, które przestało funkcjonować w obrocie prawnym w dniu orzekania przez organ odwoławczy. W takiej sytuacji, organ drugiej instancji, rozpatrując zażalenie na postanowienie o zawieszeniu, powinien umorzyć postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 K.p.a. (zob. teza 2 wyroku NSA z dnia 2 września 1988 r., IV SA 606/88, LEX nr 10023) Reasumując, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu prawidłowo ustaliło przedmiot swego rozpoznania ograniczając swoje rozważania do stwierdzenia, że wobec podjęcia postępowania, postanowienie o jego zawieszeniu przestało istnieć, a tym samym nie było podstaw do rozstrzygania o zasadności złożonego przez M. i W. S. zażalenia. Koniecznym staje się jeszcze raz powtórzyć, że Kolegium nie było uprawnione, wbrew zarzutom skarżących, do oceny toczącego się przed Burmistrzem [...] postępowania tzw. głównego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy nie badał zatem ani zasadności wydania postanowienia o podjęciu postępowania, na które stronom służyło odrębne zażalenie, ani też prawidłowości prowadzania postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie to bowiem zakończy się wydaniem odrębnej decyzji, na którą stronom będzie przysługiwać środek odwoławczy. Podkreślić należy, że przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd była kwestia umorzenia postępowania zażaleniowego, a nie całe wszczęte postępowanie przed organem pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak bowiem zaznaczono na wstępie, Sąd nie może wyręczać organów administracji w załatwianiu spraw, nie bada zatem prawidłowości wszystkich czynności i rozstrzygnięć, które zapadły w toku postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, nie było podstaw do tego, aby odnosić się do zarzutów skarżących odnośnie opieszałości procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, a także samej zasadności prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, odpowiada prawu. Wobec powyższego na mocy art. 151 P.p.s.a., skargę oddalono.