II SA/Op 119/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz WSA Teresa Cisyk Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 26 lipca 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim nakazał A. W. rozbiórkę masztów antenowych wraz z instalacją i antenami, zlokalizowanych na dachu budynku przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta została przesłana na adres A. W. Następnie przesyłka została zwrócona organowi w dniu 12 sierpnia 2011 r., jako niepodjęta w terminie. W dwóch odrębnych pismach z dnia 18 października 2011 r. A. W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji oraz złożył wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W. Kolejnym postanowieniem z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [...], które stanowi przedmiot niniejszego postępowania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. W. od wyżej opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 26 lipca 2011 r. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 127 i art. 134 K.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 18 października A. W. złożył odwołanie, a postanowieniem z dnia 23 stycznia 2012 r. organ odmówił mu przywrócenia terminu do jego wniesienia. Wobec powyższego, zdaniem organu, brak jest podstaw do rozpoznania odwołania, jako wniesionego po upływie terminu. A. W. złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie odwołania. Skarżący zarzucił, że organ błędnie uznał, iż nie zachodzą podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W tym zakresie dowodził, że 7-dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu winien być liczony od dnia kiedy dowiedział się o decyzji, tj. od 14 października 2011 r., a nie jak przyjął organ od 3 października 2011 r. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2012 r. skarżący wskazał na prowadzoną przez niego do 1964 r., na podstawie pozwolenia radiowego, działalność jako członka Polskiego Związku Krótkofalowców i związaną z nią konieczność posiadania anten krótkofalowych na dachu budynku. Dowodził również, że sporne anteny nie są umieszczone na masztach, ale na konstrukcjach wsporczych, a więc na ich zamontowanie w świetle przepisów Prawa budowlanego nie jest wymagane pozwolenie. Końcowo skarżący wniósł o uchylenie decyzji z dnia 26 lipca 2011 r. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 119/12, tut. Sąd zawiesił niniejsze postępowanie do czasu zakończenia sprawy (sygn. akt II SA/Op 118/12) ze skargi A. W. na postanowienie z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [...], o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 26 lipca 2011 r. Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 118/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę A. W. na postanowienie z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1612/12, oddalił skargę kasacyjną A. W. od powyższego orzeczenia. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 119/12, Sąd podjął postępowanie zawieszone w niniejszej sprawie. W piśmie procesowym z dnia 2 października 2012 r. skarżący ponowił argumentację dotyczącą prowadzonej działalności "krótkofalowca" oraz związanej z tym potrzeby umieszczenia na dachu budynku, w którym mieszka, anten krótkofalowych. Ponadto wskazał na okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji z dnia 26 lipca 2011 r. Na rozprawie sądowej A. W. podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Zwrócił uwagę na fakt przejścia ciężkiej choroby i leczenia sanatoryjnego "w okresie próby doręczania decyzji, z którą się nie zgadza". Ponadto wyraźnie oświadczył, że nie występuje o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wywiedzione. Na wstępie rozważań należy zauważyć, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie organu odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które jako ostateczne, kończące postępowanie, podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kompetencja sądu administracyjnego do kontroli tego rodzaju aktów wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, m. in. kończące postępowanie. Zgodnie zaś z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że zostało ono podjęte z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle tego przepisu odnotować należy, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w zakresie zachowania terminu, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny, w tym ustalić jednoznacznie termin doręczenia decyzji. Fakt prawidłowego doręczenia ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż termin do złożenia odwołania biegnie od daty prawidłowego doręczenia decyzji. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Skuteczność czynności doręczenia ma więc istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla powyższych ustaleń, organ zobowiązany jest przeprowadzić, stosownie do art. 7 i 77 K.p.a., postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Ponadto postanowienie wydane na podstawie art. 134 K.p.a., jako postanowienie, na które służy skarga do sądu administracyjnego powinno zawierać - stosownie do art. 124 § 2 K.p.a. - uzasadnienie faktyczne i prawne. Przy czym treść takiego uzasadnienia musi odpowiadać wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 K.p.a., który z mocy art. 126 K.p.a. znajduje również odpowiednie zastosowanie do postanowień. Uwzględniając zatem powyższe ogólne uwagi należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte przede wszystkim z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, organ odwoławczy również z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, a przynajmniej nie dał temu wyrazu w treści badanego postanowienia, w szczególności nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych w kwestii zasadniczej, a mianowicie, czy i w jakiej dacie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 26 lipca 2011 r. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Praktycznie dwuzdaniowe uzasadnienie postanowienia, w którym nie podano żadnych ustaleń odnośnie kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia oraz nie przytoczono i nie omówiono regulacji prawnych pozwalających na ocenę w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, z całą pewnością stanowi o niespełnieniu wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. Nie mieści się bowiem w standardach procedury administracyjnej działanie organu, który - bez odniesienia się do okoliczności rozpoznawanej sprawy i bez przeprowadzenia wnikliwych ustaleń co do skuteczności doręczenia decyzji - ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że brak jest podstaw do rozpoznania odwołania wobec wydania przez organ postanowienia o odmowie przewrócenia terminu. W tym miejscu podkreślić należy, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania zamyka stronie drogę do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego też organ winien ponad wszelką wątpliwość zbadać prawidłowość doręczenia, a dokonując ustaleń w tym zakresie wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne dla tej oceny. Stosownie do wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej, organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, by móc zastosować odpowiedni przepis prawa. Natomiast należyte zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej ma zapewnić dyrektywa proceduralna zawarta w art. 77 K.p.a., według której organ prowadzący postępowanie obowiązany jest podjąć ciąg czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W tym miejscu warto jeszcze zwrócić uwagę organu na kwestie związane z zasadami i trybem doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że przesyłka zawierająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 26 lipca 2011 r. została zwrócona, jako niepodjęta w terminie. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, dokonując oceny skuteczności przedmiotowego doręczenia w świetle art. 44 K.p.a., który ustanawia tzw. fikcję prawną doręczenia, powinien wnikliwie zbadać, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone tym przepisem. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 K.p.a. konieczne jest udokumentowanie dokonania wszystkich ustanowionych w tym artykule czynności doręczyciela. Konieczne jest więc dokonanie przez doręczyciela wszystkich czynności łącznie przewidzianych tym przepisem, by można było uznać przesyłkę za skutecznie doręczoną w trybie zastępczym (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując powtórzyć raz jeszcze przyjdzie, że w sferze faktów zaskarżone postanowienie nie zawiera praktycznie żadnego uzasadnienia, zaś wywody prawne organu sprowadzają się do końcowego wniosku, który nie został poparty treścią przepisów i ich omówieniem. Natomiast uzasadnienie postanowienia (decyzji), stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część postanowienia i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jego część. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Nie ulega również wątpliwości, że uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów aktu, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy postanowienia powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego jego wydanie oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji zaskarżonego aktu w postępowaniu sądowym. Jak wykazano powyżej, uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego nie spełnia powyższych wymogów, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to - łącznie z brakiem ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia spowodowały konieczność uchylenia badanego postanowienia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto na podstawie art. 152 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w tym dokonania ustaleń w kwestii kluczowej, a mianowicie, czy i w jakiej dacie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 26 lipca 2011 r. oraz - w zależności od tych ustaleń - zastosowania odpowiednich przepisów, a następnie do prawidłowego uzasadnienia wydanego aktu. Końcowo już odnotować należy, że przedmiotem kontroli Sądu było jedynie postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, dlatego Sąd nie mógł merytorycznie odnieść się do tej argumentacji skarżącego, która zmierzała do podważenia zasadności decyzji organu pierwszej instancji z dnia 26 lipca 2011 r.