II SA/Op 122/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 11 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę. Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu decyzją z dnia 11 stycznia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 14 października 2011 r. nr [...], nakazującą B. M. i osobom z nim zamieszkałym opróżnienie lokalu mieszkalnego znajdującego się w [...] przy ul. [...]. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym. Lokal mieszkalny w [...] został przydzielony J. S. - ówczesnemu funkcjonariuszowi Milicji Obywatelskiej na podstawie decyzji nr [...] z dnia 3 września 1958 r. Do zamieszkania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym uprawniona była żona – W. S. oraz córka B. S. i syn A. S. Po śmierci najemcy J. S. – policyjnego emeryta, w mieszkaniu tym pozostał jego wnuk B. M., zajmując ww. lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Pismem z dnia 22 kwietnia 2011 r. poinformowano skarżącego o wdrożeniu procedury postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia uprawnień do zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w Kędzierzynie-Koźlu. B. M. został również pouczony o możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu i wypowiedzenia się w stosunku do zebranych materiałów i dowodów oraz o możliwości zgłoszenia żądań. Następnie, w dniu 2 maja 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w Kędzierzynie-Koźlu uzyskał z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w Warszawie informację, że J. S. miał przyznane prawo do emerytury policyjnej od dnia 1 marca 1974 r. na stałe. Policyjne świadczenie emerytalne było wypłacane do dnia 31 maja 2006 r. Jednocześnie organ rentowy poinformował, że po śmierci J. S. do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nie wpłynął żaden wniosek o przyznanie prawa do policyjnej renty rodzinnej. W dniu 20 września 2011 r. B. M. udzielił pełnomocnictwa swojej siostrze A. C. do działania w jego imieniu w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Komendant Powiatowy Policji w Kędzierzynie-Koźlu w dniu 14 października 2011 r. w oparciu o art. 104 K.p.a., art. 95 ust. 3 pkt 3 i 4 oraz art 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm. - dalej jako;ustawa o Policji), a także w oparciu o § 1 ust. 1 i § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884 ze zm.) wydał decyzję, w której nakazał skarżącemu i osobom z nim zamieszkującym opróżnienie lokalu mieszkalnego znajdującego się w [...] przy ul [...]. Od powyższego orzeczenia odwołał się B. M., wnosząc o dokonanie weryfikacji prawidłowości wydanej decyzji. Podniósł, że w przedmiotowym lokalu, gdzie był zameldowany na stałe, zamieszkiwał wraz ze swoim dziadkiem, emerytem policyjnym, przez okres ponad 37 lat. W lokalu zamieszkuje do chwili obecnej i nie posiada żądnego tytułu do innego lokalu. Dlatego uważał, że jako osoba bliska nabył prawo do dalszego najmu lokalu. Wywodził, że w lokalu tym przez cały czas jego zajmowania dokonywał nakładów, podnosząc jego standard, jak również opłacał czynsz. Zarzucił, że jego problemy pojawiły się dopiero wówczas, gdy złożył wniosek o nabycie przedmiotowego lokalu na własność, co związane było z koniecznością przedłożenia zgody właściwej Komendy Policji. Dopiero wtedy został poinformowany, że takie prawo mu nie przysługuje. Podkreślił, że wydana decyzja stwarza dla niego ogromny problem, ponieważ będąc przekonanym o dysponowaniu prawem do ww. lokalu nigdy nie podjął żadnych starań o pozyskanie innego mieszkania. Dodał, że nie stać go na zakup innego lokalu, a podjęcie starań o przydział lokalu z zasobów Gminy wiąże się z wieloletnim oczekiwaniem. Opolski Wojewódzki Komendant Policji w Opolu decyzją z dnia 11 stycznia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Kędzierzynie-Koźlu o opróżnienie przedmiotowego lokalu. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji posiada policjant w służbie stałej. Natomiast przepis art. 89 ustawy o Policji wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego. Jednocześnie wskazano, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.- dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy), w art. 29 ust. 1 i 2 statuuje prawo do zajmowania tychże lokali, poza policjantami w służbie stałej, jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom ich rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Analizując posiadaną dokumentację organ odwoławczy uznał, że B. M. nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, ponieważ nie znajduje się w kręgu osób uprawnionych do zajmowania lokalu mieszkalnego na podstawie przywołanych przepisów. W związku z powyższym organ uznał, że wobec wymienionego zachodzi podstawa do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu, przewidziana w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który stanowi, że w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego, wydaje się decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Natomiast w myśl art. 95 ust. 4 ustawy, decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Dodatkowo, odnosząc się do przedstawionych przez stronę dokumentów, w tym potwierdzenia zameldowania oraz oświadczeń właścicieli i najemców sąsiednich mieszkań, Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że fakt zamieszkiwania i zameldowania w lokalu jest wyrazem dopełnienia obowiązku meldunkowego i nie stanowi tytułu prawnego do jego zajmowania. W konsekwencji, w ocenie organu, fakt zamieszkiwania z osobą uprawnioną, tj. nieżyjącym J. S., oraz fakt sprawowania nad nim opieki nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego. Tym samym organ uznał, że przedstawiony przez skarżącego wniosek skierowany do Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego przy ul. [...] nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie i nie może mieć waloru środka dowodowego. Przedmiotowy lokal jest bowiem w dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w Kędzierzynie-Koźlu, podlega regulacjom szczególnym (resortowym), stąd Urząd Miasta nie ma podstaw prawnych do wynajęcia spornego mieszkania. Skargę na powyższą decyzję wniósł B. M., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucając: naruszenie prawa, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 K.p.a. - poprzez niedostateczne wyjaśnienie statusu prawnego przedmiotowego lokalu oraz tytułu prawnego skarżącego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dalszej kolejności wskazano na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ustawy o Policji – poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy w ocenie autora skargi, w niniejszej sprawie przepis ten nie powinien być stosowany. Równocześnie skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 30 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, art. 5 K.c. oraz art. 92 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 227) – poprzez przyjęcie, że przedmiotowy lokal był lokalem służbowym. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Komendant Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Kędzierzynie-Koźlu są zgodne z prawem. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 31, poz. 266 ze zm., zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów) stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi, dotyczącymi lokali mieszkalnych, jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67), zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. Przepisy ustawy o Policji w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Powtórzyć przyjdzie, że do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów nie mogą mieć zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 K.c., bowiem wstąpienie w stosunek najmu nie jest, w odniesieniu do lokali będących w dyspozycji Policji, instytucją prawa cywilnego lecz regulują ją przepisy szczególne, zawarte w ustawie o Policji, tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1122/10, System Informacji Prawnej LEX nr 744933. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, czy też po zmarłym emerycie czy renciście policyjnym. Tym samym nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie mógł takiego tytułu prawnego uzyskać, jest zatem osobą zajmującą lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada do niego tytułu prawnego jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika bezspornie, że lokal nr [...] przy ul. [...] w [...], należący do zasobów Gminy [...], pozostawał w dacie wydania zaskarżonej decyzji w dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji (karta nr 2 i 13 akt administracyjnych). Powyższy lokal został przydzielony J. S. (dziadkowi skarżącego) w 1958 r., przy czym mieszkanie to zostało przekazane do dyspozycji ówczesnej Milicji Obywatelskiej, co potwierdza wyciąg z wykazu mieszkań zatwierdzonych przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kędzierzynie, zawierający stwierdzenie, że mieszkanie to zostało przekazane do dyspozycji Komendanta KP MO w Koźlu (karta 2 akt administracyjnych). Również obecnie sporny lokal pozostaje w dyspozycji Komendy Powiatowej Policji w Kędzierzynie-Koźlu, która tych praw się nie zrzekła (karta 14 i 11 akt administracyjnych). Przydzielenie J. S. spornego mieszkania potwierdzała "karta mieszkaniowa wraz z poświadczeniem zamieszkania z dnia 20 listopada 1968 r. " oraz "karta ewidencyjna mieszkania pracowniczego z podaniem daty objęcia kwatery – w dniu 5 sierpnia 1958 r." (karta 1 – 4 akt administracyjnych). Należy podkreślić, że poza zakresem rozstrzyganej obecnie sprawy opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] jest ocena legalności decyzji z dnia P.M.R.N. Nr [...] z dnia 3 września 1958 r. o jego przydziale. Reasumując, skoro decyzja skierowana do B. M. nakazująca mu opróżnienie lokalu, znajduje uzasadnienie w zastosowanym art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy o Policji, to tym samym za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przepisów ustawy o Policji, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu cywilnego. Zasady współżycia społecznego nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, są elementem prawa cywilnego, którego przepisy mają inny charakter, tak jak i inne są kompetencje sądów powszechnych i brak jest podstaw do ich stosowania, zarówno na gruncie materialnego prawa administracyjnego, jak i administracyjnego prawa procesowego, w tym sądowoadministracyjnego. Również bezzasadny okazał się zarzut naruszenia prawa procesowego, ponieważ organ przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia wystarczająco wyjaśnił sprawę. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ), orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.