II SA/Op 122/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie legalności budowy budynku gospodarczego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. S., dalej zwanego też skarżącym, jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 grudnia 2015 r., nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim z dnia 22 października 2015 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wskazano przepisy art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.; dalej jako ustawa). Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budynku gospodarczego położonego w [...] przy ul. [...], będącego własnością skarżącego. Decyzją z dnia 22 października 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku gospodarczego położonego w [...] przy ul. [...], będącego własnością skarżącego. W uzasadnieniu organ wskazał na treść oświadczenia złożonego przez skarżącego, który poinformował, że nie posiada dokumentów związanych z powstaniem budynku gospodarczego położonego w [...] przy ul. [...], gdyż nie był inwestorem obiektów budowlanych realizowanych w latach 1979 – 1981 oraz, że nie jest stałym użytkownikiem przedmiotowego budynku, bowiem od 1987 r. zamieszkuje poza granicami kraju. Organ pierwszej instancji podał, że Zastępca Burmistrza - działający z upoważnienia Burmistrza [...] - pismem z dnia 30 kwietnia 2015 r. przekazał kserokopie dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku gospodarczego, tj.wniosek o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 24 kwietnia 1981 r., decyzję Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 22 maja 1981 r., nr [...], ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji oznaczonej w załączniku graficznym nr 1, zatwierdzającą plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 oraz udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - mieszkalnego (dwa pokoje, 3 pomieszczenia gospodarcze) położonego w [...] przy ul. [...], klauzulę nr [...] z dnia 11 maja 1981 r. Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych [...]; oświadczenie R. F., zamieszkałego w [...] przy ul. [...], z dnia 28 kwietnia 1981 r. o wyrażeniu zgody na wykonanie w granicy działki budowlanej przybudówki gospodarczej do budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...]; oświadczenie J. A., zamieszkałego w [...] przy ul. [...], z dnia 28 kwietnia 1981 r. o wyrażeniu zgody na wykonanie w granicy działki budowlanej przybudówki gospodarczej do budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...]; projekt budowlany budynku gospodarczego położonego w [...] przy ul. [...], wraz z opisem technicznym i rysunkami. W dniu 14 maja 2015 r. A. S. przedłożył dokumenty dotyczące budowy budynku gospodarczego położonego na ww. nieruchomości, tj. zawiadomienie z dnia 16 sierpnia 1988 r. o oddaniu do użytku obiektu budowlanego; decyzję z dnia 22 maja 1981 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę spornego budynku gospodarczo – mieszkalnego; kartę tytułową i plan sytuacyjny w skali 1:200 projektu przybudówki gospodarczej do budynku mieszkalnego. Uzasadniał organ, że w toku postępowania dopuścił, jako dowód protokół z kontroli z dnia 14 stycznia 2015 r. z akt sprawy nr [...], w ramach której stwierdzono, że na elewacjach obydwu budynków nie ma znamion wykonywania prac budowlanych, widoczne są natomiast prace polegające na zmianie konstrukcji dachu, co do których to robót strona legitymowała się pozwoleniem na budowę z dnia 29 września 2014 r., nr [...], oraz dziennikiem budowy z dnia 21 października 2014 r., nr [...]. Organ wskazał także na stanowisko prezentowane przez sąsiadkę strony, fakt przeprowadzenia w dniu 16 lipca 2015 r. rozprawy administracyjnej, dowód z oględzin budynków na działce nr a w [...] przy ul. [...], uwzględniający odległości pomiędzy budynkami położonymi na nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...]. Wskazując na wynik dokonanych pomiarów podczas oględzin, jak zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym dokumenty związane z budową budynków mieszkalnego i gospodarczego, będących własnością M. i J. A., ustalono, iż odległości pomiędzy budynkiem gospodarczym zrealizowanym na działce A. S. a budynkami znajdującymi się na działce M. A. i J. A. są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Następnie organ przytaczając przepis art. 105 § 1 K.p.a. dowodził, że w sprawie zaszły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania, a związane z jego bezprzedmiotowością, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, tj. samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego położonego w [...] przy ul. [...]. Wykonane w budynku okna, co wynika z zeznań stron, powstały w chwili budowy budynku gospodarczego. W ocenie organu pierwszej instancji, oddanie obiektu budowlanego do użytku jest dowodem potwierdzającym, iż obiekt ten powstał zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami i nie może on podlegać ponownemu sprawdzaniu pod kątem legalności wybudowania. Wskazał również organ, że umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiącej załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a. W przypadku bezprzedmiotowości, jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne bądź negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się M. A. oraz J. A., działający poprzez pełnomocnika. We wniesionym odwołaniu J. A. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji podkreślając, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że niedopuszczalne jest prowadzenie jakiegokolwiek postępowania kontrolującego poprawność (zgodność z przepisami prawa) wybudowania obiektu budowlanego w sytuacji, gdy w sposób skuteczny zostało przyjęte zawiadomienie o zakończeniu budowy realizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę. Uzasadniał odwołujący, że analiza wyroków powołanych przez organ musi prowadzić do przekonania, że organ zawarł je w sposób przypadkowy, gdyż w istocie dotyczyły one spraw prowadzonych w trakcie realizacji robót budowlanych lub dotyczących obiektu, na użytkowanie których inwestorzy uzyskali ostateczne pozwolenia na użytkowanie. Zauważył, że w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z budową zrealizowaną ponad wszelką wątpliwość z naruszeniem przepisów, tj. wykonano zbyt blisko granicy z działką sąsiednią budowlaną otwory okienne, wykonano nieobjęty projektem komin, którego lokalizacja stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, ściana szczytowa budynku została częściowo wykonana na sąsiedniej posesji poprzez nadbudowanie istniejącej ściany budynku odwołujących. M. A. we wniesionym odwołaniu domagała się uchylenia decyzji organu I instancji. Podnosiła, że sporny budynek gospodarczy narusza przepisy techniczno-budowlane, gdyż posiada otwór okienny w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy działki. Przyjmując tezę organu pierwszej instancji o legalnej jego budowie, nie można stwierdzić, że został on zrealizowany zgodnie z przepisami prawa i kwestią tą winien zająć się organ nadzoru budowlanego. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 grudnia 2015 r. OWINB w Opolu uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał na ustalony na podstawie materiału dowodowego stan faktyczny, przywołał przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia i stwierdził, że obecny właściciel spornego obiektu właściciel nabył własność nieruchomość na podstawie darowizny od rodziców w dniu 8 grudnia 2001 r. Z opisu nieruchomości zawartego w akcie notarialnym wynika, że na nieruchomości o numerze księgi wieczystej [...] znajduje się siedmioizbowy budynek mieszkalny z garażem oraz budynek gospodarczy o powierzchni 135 m2, ogrzewany i podpiwniczony. Od dnia nabycia własności nieruchomości w budynku gospodarczym nie wykonywano żadnych istotnych robót budowlanych, oprócz drobnych robót remontowych wewnątrz pomieszczeń gospodarczych oraz dachu budynku gospodarczego, co do którego legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 29 września 2014 r., nr [...], oraz dziennikiem budowy. Okna w przedmiotowym budynku gospodarczym powstały w chwili budowy tego budynku, tj. w latach osiemdziesiątych, w późniejszych latach zostały zaś powiększone i wymieniono w nich stolarkę. Przybudowany do budynku gospodarczego zewnętrzny komin powstał także w chwili budowy budynku, a w późniejszych latach został nadmurowany. Uzasadniał organ, że podczas przeprowadzonej w dniu 16 lipca 2015 r. rozprawy administracyjnej M. A. wyjaśniła, że wszyscy sąsiedzi mieli dostosować wysokość budynków gospodarczych do jednego poziomu oraz, że komin przy budynku został wybudowany razem z budynkiem a następnie został po 2002 r. nadbudowany. J. A. oświadczył natomiast, że inwestor – J. S. wybudował budynek gospodarczy na ścianie budynku gospodarczego będącego własnością jego i żony, a spadek dachu spornego budynku gospodarczego jest niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym z 1981 r. Lokalizacja budynku gospodarczego nie została zmieniona od momentu oddania budynku do użytku. Organ odwoławczy opierając się na dokonanych podczas oględzin pomiarów przyjął, że odległości pomiędzy budynkiem gospodarczym a budynkami na działce małżonków A. są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Podał także organ odwoławczy, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że obiekt powstał i oddany został do użytkowania w latach 1981-1988, tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Jednakże na podstawie przepisów przejściowych obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane do samowoli budowlanych dokonanych w okresie "starego" Prawa budowlanego stosuje się przepisy obecnie obowiązującej ustawy z wyłączeniem art. 48. Uzasadniał dalej, że z żadnego przepisu Prawa budowlanego, ani przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego nie można wyprowadzić normy zakazującej prowadzenia postępowania naprawczego czy legalizującego w przypadku zaniechania wniesienia sprzeciwu do dotkniętego wadą prawną zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Wskazując na powyższe argumentował organ odwoławczy, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił podnoszonych przez strony wątpliwości co do wykonania budynku gospodarczo-mieszkalnego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wskazał jednocześnie, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, które mogłyby świadczyć o tym, że sporny obiekt wykonany został z odstępstwami od zatwierdzonego projektu, a zatem w sprawie do wyjaśnienia koniecznym jest taki zakres sprawy, który może mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł A. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 80 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego (brak oceny zgromadzonego materiału dowodowego, brak ustalenia stanu faktycznego) i poprzestaniu na kontroli decyzji organu pierwszej instancji i to wyłącznie w granicach zarzutów odwołania; art. 138 § 2 K.p.a. i art. 107 § 3 .K.p.a. poprzez brak wskazania i wyjaśnienia przyczyn uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej. Wskazując na powyższe żądał uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że organ pierwszej instancji w ramach przeprowadzonego postępowania zgromadził obszerny materiał i dokonując jego oceny uznał, iż brak jest podstaw do kwestionowania legalności budowy spornego budynku i dlatego wydał decyzję umarzającą prowadzone postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy nie godząc się z zaprezentowaną przez PINB argumentacją wskazał w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej na konieczność zbadania istotności wprowadzonych w trakcie budowy odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz pomimo dysponowania wiedzą specjalistyczną, obszernym materiałem dowodowym oraz możliwością przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego nie podjął się oceny istotności odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, czyli wykonania okien w ścianie prostopadłej do granicy działki, zamiast otworów wypełnionych pustakami szklanymi (luxferami) oraz nie odniósł się do stanowiska przedstawionego przez pełnomocnika skarżącego, zgodnie z którym powyższe odstępstwo nie jest istotne. Zauważył, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w żaden sposób, dlaczego w sprawie konieczne było wydanie decyzji kasacyjnej, gdyż nie wyjaśniono, z jakich przyczyn obszerny materiał dowodowy był niewystarczający do dokonania oceny istotności odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i w jakim zakresie materiał ten winien zostać uzupełniony. Organ odwoławczy nie wykazał również innych przyczyn procesowych stojących ewentualnie na przeszkodzie merytorycznemu załatwieniu sprawy i stąd też wydanie decyzji kasacyjnej jawi się jako dowolne. Zdaniem skarżącego, zebrany materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia, iż przy budowie przedmiotowego budynku nie doszło do naruszenia prawa i tym samym zasadne było utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, przy czym zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrolując działalność administracji publicznej sądy administracyjne nie są przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pozwala to i jednocześnie obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu. Zaskarżona decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 grudnia 2015 r. podjęta została w trybie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., który zawiera podstawę do wydania tzw. decyzji kasacyjnej. W związku z powyższym Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 K.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której istnieje dopuszczalność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Są to: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wynika zatem, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawionoby stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Zatem w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w tym przepisie. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Wobec takiego uregulowania ustawowego określony w art. 138 § 2 K.p.a. rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jest dopuszczalny tylko wyjątkowo. Wydanie, zatem decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy zasadnie przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnotować należy, że organ odwoławczy upatrywał przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji w naruszeniu przez organ art. 105 § 1 K.p.a., który stanowi, że w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podkreślenia wymaga nadto, że rozwiązanie procesowe polegające na umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowania jako bezprzedmiotowego prowadzi do braku możliwości merytorycznego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania ma charakter formalny. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze podmiotowym, brak jest strony postępowania, tj. strona postępowania utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 K.p.a. lub wskutek śmierci strony w toku postępowania, o ile postępowanie dotyczy praw związanych z osobą zmarłego w sposób ścisły. W przypadku zaś przyczyn o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W świetle powyższego, organ uprawniony jest więc do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Innymi słowy sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 543/15 - LEX nr 1850068; wyrok WSA w Opolu z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Op 374/15 - LEX nr 1932772). Umorzenie postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji oznacza zatem jego zakończenie, a więc przerwanie i uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji). W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Z tego względu organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać jedynie prawnej dopuszczalności wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, a nie rozpoznać w ramach postępowania odwoławczego merytorycznie (co do istoty) sprawę. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tym samym organ odwoławczy nie godząc się z oceną procesowej decyzji, jaką jest decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie w przedmiocie legalności budowy budynku gospodarczego, nie mógł dokonać odmiennych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, nawet jeśli zgromadzony materiał dowodowy nie wymagał jego uzupełnienia w znacznym, istotnym dla sprawy zakresie. W sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że organ odwoławczy działając, jak tego domaga się skarżący jedynie w ramach przepisu art. 138 § 1 K.p.a. i dokonując w niniejszej sprawie własnych, niezbędnych ustaleń co do zbadania zgodności wykonania spornego budynku gospodarczego z udzielonym pozwoleniem na budowę spowodowałby w istocie, że sprawa de facto rozpoznana zostałaby w jednej instancji. Takie działanie organu odwoławczego naruszałoby przepis art. 15 K.p.a., a nadto pozbawiałoby stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Art. 15 K.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zauważyć należy również, iż na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone postępowanie administracyjne, to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadnicze znaczenie w sprawie miało więc wyjaśnienie podstawowych kwestii takich jak wybudowanie spornego obiektu na podstawie pozwolenia na budowę, jego zrealizowanie zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, brak bądź nie w jego realizacji odstępstw od zatwierdzonego projektu, a jeśli takie odstępstwa wystąpiły, to dokonanie oceny, czy mają one charakter istotnych, czy też nie i w konsekwencji, czy wymagane jest wydanie nakazów. Dopiero poczynienie w tym zakresie jednoznacznych ustaleń i ich ocena dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz przy zachowaniu określonych reguł tej oceny (art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a.) pozwoli na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Z tego też względu organ pierwszej instancji przedwcześnie wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Sąd aprobuje stanowisko organu odwoławczego, iż sam fakt skutecznego zawiadomienia przez inwestora organu administracji architektoniczno-budowlanej o zakończeniu budowy budynku gospodarczego nie uniemożliwia prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania sprawdzającego zgodność tej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym. W ocenie Sądu, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że umorzenie postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego przez organ pierwszej instancji w całości powoduje, że postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu musi być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w całości, czyli przez dokonanie rozpoznania przedmiotu sprawy. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji i decyduje o nim tożsamość podmiotowa i przedmiotowa rozstrzygnięcia. Reasumując, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić takiej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ drugiej instancji uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy) zmieniłby podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z procesowej (art. 105 § 1 K.p.a.) na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem zmianie ulegałaby również przedmiotowa tożsamość sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi zgodzić należy się ze skarżącym, że ocenie przez organ odwoławczy podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ oraz, że organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. Jednakże w przedmiotowej sprawie skarżący zarzuty skierowane do organu drugiej instancji odnosi do postępowań, w których doszło do merytorycznego, a nie procesowego ich zakończenia. Nierozpoznanie zatem przez organ pierwszej instancji istoty (przedmiotu) postępowania i jego umorzenie w całości, w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy. Nakaz wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej kończącej postępowanie dotyczy jedynie decyzji organu pierwszej instancji, która w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania. Tylko w takiej sytuacji organ drugiej instancji ma możliwość, po przeanalizowaniu i rozważeniu czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz ocenie czy określone dowody i postępowanie dowodowe zostało w zasadzie wyczerpane, wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie zasada dwuinstancyjności postępowania wyłączała przeprowadzenie nie tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, ale także poczynienie przez organ odwoławczy własnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, dokonania ich oceny po raz pierwszy w postępowaniu administracyjnym oraz subsumcji tego stanu faktycznego do konkretnych norm prawa materialnego. W istocie organ odwoławczy musiałby sam rozstrzygnąć sprawę, tj. przeprowadzić całe postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, zastosować odpowiednie przepisy Prawa budowlanego oraz wyjaśnić ich znaczenie i przyczyny ich zastosowania bądź nie. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a jej rozpoznanie niewątpliwie naruszałoby jedną z fundamentalnych zasad postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. Podsumowując, podkreślić należy, iż argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powyższe stwierdzenie skutkuje zaś uznaniem, iż nie doszło do naruszenia cytowanego wcześniej i omówionego art. 138 § 2 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. ----------------------- 12