II SA/Op 128/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. M., zwanego dalej także "skarżącym", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, zwanego dalej także "organem odwoławczym" lub "Kolegium", z dnia 21 grudnia 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia 16 października 2020 r., nr [...], o zatrzymaniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B, nadanych decyzją tego organu z dnia 14 lutego 2005 r. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzał następujący stan faktyczny. Wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] uznał skarżącego za winnego popełnienia wykroczeń polegających na przekroczeniu w dniu [...] dopuszczalnej prędkości oraz kierowania pojazdem mechanicznym na drodze publicznej w stanie po użyciu alkoholu. W wyroku tym orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B na okres 6 miesięcy. Decyzją z dnia 13 grudnia 2017 r. Starosta Nyski, działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1268 ze zm.]), zwanej dalej: "u.k.p.", orzekł o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Decyzja ta uostateczniła się w dniu 26 lutego 2018 r., kiedy to decyzją Kolegium, utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W dniu 22 maja 2018 r. Starosta Nyski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy w związku z niepoddaniem się w wymaganym terminie badaniu lekarskiemu nieprzedłożeniem w wymaganym terminie zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego, na który został skierowany decyzją z dnia 13 grudnia 2017 r. Następnie organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p., art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. oraz art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. c u.k.p., wydał 11 czerwca 2018 r. trzy decyzje o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy wydanego przez Starostę Nyskiego w dniu 14 lutego 2005 r. Organ odwoławczy utrzymał w mocy te decyzje, wydając w dniu 16 lipca 2018 r. również trzy decyzje. Decyzje te zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Sąd uwzględniając skargi, wyrokami z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 20/19; z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 21/19 oraz z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 22/19, uchylił decyzje Kolegium oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że analiza systemowa przepisu art. 102 ust. 1 pkt 1-5 u.k.p. nakazuje przyjęcie, że obok tego, że jest to norma bezwzględnie zobowiązująca wskazany w nim organ do określonego działania (wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy), to jest on przepisem materialnoprawnym, regulującym różnego rodzaju przesłanki, od których zależy możliwość wykonania przez ten organ normy zobowiązującej. Bez wątpienia też wszystkie przesłanki wymienione w pkt 1–5 nie muszą być spełnione kumulatywnie i wystarczy ziszczenie się jednej z nich, by mógł powstać skutek w postaci obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Oznacza to, że w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy na podstawie tego przepisu, właściwy organ (w tym wypadku organem tym jest starosta) bada ziszczenie się jednej lub kilku przesłanek wymienionych w tym przepisie. Stanowi to niewątpliwie podstawowy element postępowania dowodowego, gdyż już tylko w przypadku stwierdzenia wystąpienia w sprawie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie jednego z punktów art. 102 ust. 1 u.k.p. działanie organu w przewidzianej w tym przepisie formie jest dopuszczalne. W wyniku tego postępowania może okazać się, że zachowanie strony, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, a co wynikało z załączonych do akt sprawy sądowej akt administracyjnych, wyczerpuje nie tylko dyspozycję pkt 3 lit. a tego unormowania, ale i dyspozycję pkt 2 lit. c oraz pkt 3 lit. b cytowanego przepisu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w takim wypadku prowadzenie trzech oddzielnych postępowań w granicach tej samej sprawy, wyznaczonej dyspozycją art. 102 ust. 1 u.k.p. i to tożsamej zarówno podmiotowo (w stosunku do tej samej osoby – skarżącego), jak i przedmiotowo (w kierunku zatrzymania tego samego dokumentu prawa jazdy), jest niedopuszczalne. Normatywną podstawą regulującą sposób działania organu jest przy tym jeden przepis – art. 102 ust. 1 u.k.p. i nie można tu mówić, by stwierdzenie spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie w ramach jednego postępowania administracyjnego, wykluczało możliwość badania zaistnienia przesłanek pozostałych w ramach tego samego postępowania. Za takim rozumieniem art. 102 ust. 1 u.k.p. przemawia również wykładnia gramatyczna, gdyż przepis ten w sposób jednoznaczny upoważnia wymieniony w nim organ do wydania jednej decyzji administracyjnej, a nie decyzji administracyjnych (posługuje się liczbą pojedynczą: "wydaje decyzję administracyjną", a nie liczbą mnogą, np.: "wydaje decyzje"). W konsekwencji przyjęcia powyższego poglądu Sąd stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy administracyjne w sprawie doszło nie tylko do wszczęcia trzech postępowań w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, ale też każde z nich w tej samej dacie (11 czerwca 2018 r.) zakończyło się przed organem pierwszej instancji wydaniem decyzji o zatrzymaniu skarżącemu tego samego dokumentu. Doszło zatem do wydania trzech decyzji o zatrzymaniu tego samego dokumentu należącego do skarżącego, z których co najmniej dwie są niewykonalne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej K.p.a., gdyż nie jest możliwe wykonanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji, gdy prawo jazdy zostało już zatrzymane mocą innej decyzji ostatecznej. Zatrzymanie prawa jazdy, jako konkretnego – istniejącego materialnie dokumentu, jest niewątpliwie czynnością faktyczną, a nie prawną, która może być wykonana tylko jednorazowo. Można wprawdzie zatrzymać prawo jazdy znajdujące się w dyspozycji organu na podstawie decyzji (wyroku sądu) innego organu (sądu), ale może nastąpić to dopiero po upływie okresu zatrzymania, orzeczonego taką decyzją (wyrokiem). Organ odwoławczy również w tej samej dacie (16 lipca 2018 r.), na skutek rozpoznania odwołania strony, wydał trzy decyzje utrzymujące w mocy te rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, powielając tym samym błąd popełniony przez organ pierwszej instancji. Opisane wyroki WSA w Opolu zostały zaskarżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu oraz S. M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wywiedzione skargi kasacyjne zostały oddalone wyrokami NSA z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2587; z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1913/19 oraz z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2220/19. NSA stwierdził, że w przypadku skarżącego, co do którego ziściły się trzy różne przesłanki określone w art. 102 ust. 1 u.k.p. NSA wyjaśnił, że w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, przepis art. 102 ust. 1 u.k.p. daje staroście de facto uprawnienie do zbadania, czy zachodzi jedna lub więcej przesłanek wymienionych w tym przepisie. W sytuacji stwierdzenia wystąpienia w sprawie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie jednego z punktów określonych w art. 102 ust. 1 omawianej ustawy, organ ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Jeśli natomiast w toku postępowania organ ustali, jak w przypadku skarżącego, iż miało miejsce spełnienie się kilku przesłanek jednocześnie, z uwagi na zaistnienie odrębnych stanów faktycznych, to mimo wszystko powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której powoła wszystkie te przesłanki i dokona ich analizy w ramach jednego postępowania administracyjnego. Powołany przepis określa konkretne przesłanki, które nakładają na starostę jeden obowiązek – wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku zaistnienia którejkolwiek z nich, a zatem obowiązek ten winien być skonkretyzowany w jednej tylko decyzji. Organ nie może wydać kilku decyzji w tym samym przedmiocie, nawet z powołaniem się w nich na odmienne okoliczności faktyczne dotyczące kwestii zatrzymania prawa jazdy, bowiem tylko pierwsza z wydanych decyzji odniesie skutek prawny, zaś pozostałe – jako regulujące zdarzenie faktyczne, które już się ziściło – będą niewykonalne, a w konsekwencji obarczone wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Pismem z dnia 10 września 2020 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy kategorii B, a następnie, opisaną na wstępie decyzją z dnia 16 października 2020 r., zatrzymał skarżącemu prawo jazdy. W odwołaniu od tej decyzji S. M. podniósł, że w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż jego skarga kasacyjna podlega oddaleniu, podczas gdy nie składał skargi kasacyjnej od korzystnego dla siebie wyroku. Jednocześnie wezwał organ do wykonania tego prawomocnego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu opisaną na wstępie decyzją z dnia 21 grudnia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiło stan faktyczny sprawy, przywołało i omówiło znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy u.k.p. oraz zwróciło uwagę na wiążący w sprawie charakter prawomocnego orzeczenia NSA. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący podniósł, że mimo oddalenia skargi kasacyjnej Kolegium od korzystnego dla niego wyroku sądu pierwszej instancji, Starosta Nyski ponownie wydał decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, kierując go uprzednio na badania, których "ani fizycznie, ani finansowo" nie jest w stanie wykonać. Oświadczył, że jest "nękany za nieświadomość, jak przestępca". Jednocześnie wystąpił o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem starszego referendarza sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu z dnia 22 marca 2021 r., sygn. akt II SPP/Op 12/21, przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata. Okręgowa Rada Adwokacka w Opolu pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. poinformowała Sąd, że pełnomocnikiem z urzędu dla skarżącego wyznaczona została adwokat J. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W opisanych przypadkach sąd uchyla decyzję lub postanowienie. Natomiast stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2-3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu z dnia 15 kwietnia 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 8 czerwca 2021 r. Z zarządzenia Przewodniczącej Wydziału wynika, że podstawą skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie nie był sporny stan faktyczny, który organy obu instancji ustaliły prawidłowo i z poszanowaniem wszelkich reguł procesowych. W jego granicach, wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] uznał skarżącego za winnego popełnienia wykroczeń polegających na przekroczeniu w dniu [...] dopuszczalnej prędkości oraz kierowania pojazdem mechanicznym na drodze publicznej w stanie po użyciu alkoholu. W wyroku tym orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B na okres 6 miesięcy. W konsekwencji skarżący został skierowany na badania lekarskie i psychologiczne na podstawie decyzji Starosty Nyskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. utrzymanych w mocy decyzjami Kolegium z dnia 26 lutego 2018 r., odebranymi dnia 6 marca 2018 r., stąd termin wykonania badania lekarskiego i psychologicznego upływał z dniem 6 kwietnia 2018 r., a termin doręczenia Staroście Nyskiemu orzeczenia w tym zakresie upływał z dniem 6 czerwca 2018 r. Ponadto S. M. został skierowany na kurs reedukacyjny również decyzją Starosty Nyskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. utrzymaną w mocy decyzją Kolegium z dnia 26 lutego 2018 r., odebraną w dniu 6 marca 2018 r., zatem termin odbycia kursu upłynął z dniem 6 kwietnia 2018 r., a termin doręczenia Staroście Nyskiemu "orzeczenia" w tym zakresie upływał z dniem 20 kwietnia 2018 r. Bezsporną okolicznością jest, że skarżący nie wykonał nałożonych na niego obowiązków. Sporne w sprawie było natomiast rozumienie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia – czyli art. 102 ust. 1 pkt 1 – 5 u.k.p. Kwestię tę jednak prawomocnie przesądził już w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2587; z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1913/19 oraz z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2220/19. Sąd stwierdził, że w przypadku stwierdzenia wystąpienia w sprawie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie jednego z punktów określonych w art. 102 ust. 1 omawianej ustawy, organ ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Jeśli natomiast w toku postępowania organ ustali, jak w przypadku skarżącego, iż miało miejsce spełnienie się kilku przesłanek jednocześnie, z uwagi na zaistnienie odrębnych stanów faktycznych, to mimo wszystko powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której powoła wszystkie te przesłanki i dokona ich analizy w ramach jednego postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpoznawanej sprawie nie uległ zmianie ani stan prawny sprawy, ani jej stan faktycznym. Zatem w pełnym zakresie wiąże prawomocna ocena prawna wyrażona w opisanych wyżej wyrokach NSA. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i – wreszcie – jakie, zdaniem tego sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu mogło być uznane za zgodne z prawem. Należy przy tym podkreślić, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie sądu własną oceną prawną oznacza, że skarżący nie może skutecznie oprzeć skargi na podstawach sprzecznych z tą oceną. Sąd administracyjny obowiązany będzie skargę oddalić. Związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną oznacza, że ponownie rozpoznając sprawę nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym przedtem poglądem, a obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnych orzeczeniach NSA i wydały jedną decyzję w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy. S. M. w skardze skierowanej do Sądu powtórzył argumentację przedstawioną już w poprzednich środkach zaskarżenia zarówno na drodze administracyjnej, jak i sądowoadministracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo i wyczerpująco ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy, prawidłowo zastosowały do niego normy prawa materialnego i normy prawa procesowego, a jednocześnie w pełni zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnych orzeczeniach NSA. Mając na względzie powyższe Sąd orzekł jak w sentencji.