II SA/Op 13/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi E. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji w sprawie lokalizacji celu publicznego wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 września 2005 r., nr [...], znak [...] postanawia odmówić wstrzymania wykonania E. i J. G. wnieśli skargę z dnia 11 grudnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...], nr [...] odmawiającą uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia 28 września 2005 r. o znaku [...] ustalającej na rzecz Publicznego Centrum Medycznego w O. lokalizację całodobowego lądowiska dla śmigłowców sanitarnych przy Al. [...] w O. na działkach nr A, B, C i D z karty mapy [...] obręb [...]. W skardze E. i J. G. zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 28 września 2005 r., nr [...], wskazali w nim, że wykonanie tej decyzji grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków trwałego zagrożenia zdrowia i mienia skarżących oraz dalszych sąsiednich nieruchomości. Skarżący podnieśli, że znajdują się strefie obszaru ograniczonego użytkowania, to jest obszaru z przekroczonym dopuszczalnym poziomem hałasu, objętego zakazem zabudowy. Dowodem na to są opracowania będące w posiadaniu Prezydenta Miasta [...], jak np. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko czy opinie Pana R. K., w tym do w/w raportu, a przede wszystkim rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W odpowiedzi na skargę z dnia 7 stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., stwierdziło, że nie odniosło się do wniosku stron o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia 28 września 2005 r., uznając, że w związku z zakończeniem postępowania wznowieniowego przed organami administracji publicznej, brak jest podstaw do rozpatrzenia w/w wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przesłał odpisy skarg E. i J. G., organowi i uczestnikom postępowania, informując, że jeśli chcą się ustosunkować do zawartego w niej wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 września 2005 r., nr [...] o znaku [...], to winni to uczynić terminie 7 dni od jego otrzymania. Uczestnicy postępowania B. W., E. K., M. B. oświadczyli w swoich pismach z dnia 22 lutego 2008 r., że popierają wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 września 2005 r. o znaku [...]. Uczestnik postępowania Publiczny Samodzielny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w O., działając przez swojego pełnomocnika radcę prawnego B. G., w piśmie z dnia 22 lutego 2008 r. wniósł o oddalenie wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 września 2005 r. o znaku [...], jako nieuzasadnionego, nie wykazującego możliwości wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wydanej decyzji. Pełnomocnik uczestnika postępowania podniósł też, że przedmiotem wstrzymania na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej alej P.p.s.a., mogą być tylko akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Decyzja z dnia 28 września 2005 r., nie podlega w ogóle wykonaniu, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie może zostać uwzględniony. Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania całości lub części decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (patrz. art. 61 § 3 zd. 3 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności zinterpretowania wymaga zwrot, którym posłużył się ustawodawca w/w artykule "w granicach tej samej sprawy". W literaturze przedmiotu określono, że użyty w treści art. 61 § 3 P.p.s.a., zwrot: "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 P.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i art. 135 P.p.s.a., które regulują zakres sądowej kontroli (por: Bogusław Dauter {w;}, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek , "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Zakamycze 2005, s. 169). Artykuł 3 § 2 P.p.s.a., określa, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Artykuł 134 P.p.s.a., w § 1 stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "Rozstrzygnięcie w granicach tej samej sprawy oznacza", że sąd nie może uczynić przedmiotem badania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle wyjaśnianego przepisu szczególnego znaczenia nabiera więc zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. np. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd/654/96, publ. OSP 1999, z. 1. s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi,(...), ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych nim decyzji administracyjnych (...) (por wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1997 r., sygn. akt SA/Ł 2572/95, publ. Pr. Gosp. 1998, nr 5, s.36). W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, publik. ONSA 1997, nr 3, po.104), jednakże nie oznacza ona, że sąd jest związany granicami skargi (art. 51), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany graniami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (patrz: [w:] Bogusław Dauter B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek , "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Zakamycze 2005, s. 319-320). Artykuł 135 P.p.s.a., stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Artykuł 135 P.p.s.a., ma zastosowanie tylko w razie uwzględnienia skargi. Podstawą do jego zastosowania jest stwierdzenie, że akt lub czynność poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyłyby przepisy prawa materialnego lub procesowego (patrz. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 440/05, niepubl, podobnie wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 822/05, Bogusław Dauter "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzecznictwo, Wydawnictwo Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2007, s. 187). W orzecznictwie akceptuje się pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 91/06, niepubl., Lex nr 289087"Po wznowieniu postępowania (art. 243 § 1 Ordynacji podatkowej), że właściwy organ bada najpierw, czy w rzeczywistości zaistniały przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 240 § 1 omawianej ustawy (samo bowiem wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania o tym jeszcze nie przesądza). W razie braku stwierdzenia wystąpienia wyjątkowych okoliczności, o jakich mowa w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, czyli kończącej postępowanie zwykłe (art. 245 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej) i żadne inne względy, z woli ustawodawcy, nie mogą mieć tu znaczenia. W szczególności właściwy organ nie rozpoznaje już wtedy ponownie sprawy co do istoty w jej całokształcie.". Ustalając na podstawie powyżej przytoczonych przepisów i orzecznictwa zakres pojęcia "granice tej samej sprawy", należy zatem przyjąć, iż w sprawie musi zachodzić tożsamość od strony przedmiotowej i podmiotowej. Podmiotem decyzji z dnia 28 września 2005 r., nr [...] o znaku [...], ustalającej na rzecz Publicznego Centrum Medycznego w O. lokalizację całodobowego lądowiska dla śmigłowców sanitarnych przy Al. [...] w O. na działkach nr A, B, C i D z karty mapy [...] obręb [...], jest adresat tej decyzji, na którego wniosek została ona wydana. Natomiast przedmiot tej decyzji jest w niej określony i jest on inny od przedmiotu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji w sprawie lokalizacji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego jest wydawana, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przedmiot jej jest określony w art. 54 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z nim decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 A zatem można stwierdzić, że przedmiotem decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego jest określenie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Podstawowe parametry projektowanej inwestycji określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiążą projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzający projekt budowlany (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r., III RN 35/97, publik. OSNAP. 1998, nr 4, poz. 107, Komentarz do art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [: ] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze, 2004.). Przedmiotem natomiast skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...], jest odmowa uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji w sprawie lokalizacji celu publicznego. Decyzją z dnia [...]., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji z dnia 28 września 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. powyższe rozstrzygnięcie oparło na nie dopatrzeniu się w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzje z dnia 28 września 2005 r., wad proceduralnych, wymienionych w art. 145 § 1 i 145a Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiących podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, Rozstrzygnięcie to zaskarżyli do tut. Sądu E. i J. G., i obecnie do Sądu należy ocena czy organ II Instancji słusznie nie dopatrzył się uchybień proceduralnych mogących stanowić podstawę wznowienia postępowania, w wyniku którego wydano decyzję z dnia 28 września 2005 r. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z cyt. art. 135 P.p.s.a., i powołanym orzeczeniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 91/06, niepubl. Lex nr 289087.), dopiero w razie pozytywnego dla skarżących rozstrzygnięcia i uchylenia skarżonej decyzji, możliwe będzie rozważenie czy należałoby uchylać również decyzję z dnia 28 września 2005 r. Nie można zatem w ocenie Sądu uznać, że decyzja z dnia 28 września 2005 r. o której wstrzymanie wnoszą skarżący, jest aktem podjętym w graniach tej samej sprawy, zarówno bowiem podmiot tej decyzji, jak i przedmiot, różni się od podmiotu i przedmiotu decyzji zaskarżonej z dnia [...]. Ponadto zauważyć należy, że regulacja dotycząca wstrzymania wykonania decyzji lub postanowienia odnosi się tylko do takich aktów, które mogą być wykonane. W ślad za poglądami przyjętymi w literaturze "problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania się lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie, których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki (...) oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony ( patrz: "Postępowanie sądowo – administracyjne" pod redakcją Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis", Warszawa 2004, str. 217). W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, że decyzja o ustaleniu inwestycji lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tego rodzaju rozstrzygnięciem, które nie wymaga podjęcia czynności wykonawczych, a zatem nie można orzec o jej wstrzymaniu. Decyzja ta, co wyjaśniono już wcześniej, określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Natomiast określone w cytowanym wyżej art. 54 pkt 2. lit d wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, mogą zawierać jedynie informacje niezbędne dla ochrony interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1996 r. w Białymstoku, SA/Bk 1002/96, publ. ONSA 1997, nr 4 poz. 168, Komentarz do art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [: ] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze, 2004.). Decyzja zatem z dnia 28 września 2005 r., nie ustala praw czy obowiązków, które mogłyby podlegać egzekucji, i stąd też należy się zgodzić ze stanowiskiem uczestnika postępowania Publicznym Samodzielnym Zakładem Opieki Zdrowotnej [...] w O., przedstawionym w piśmie procesowym jego pełnomocnika z dnia 22 lutego 2008 r. W ocenie Sądu decyzja z dnia 28 września 2005 r. nie jest decyzją wykonalną, bezpośrednio na jej podstawie nie można bowiem wywołać żadnych realnych zmian w trudnych do odwrócenia, to jest takich prawnych i faktycznych skutków, które zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości (patrz: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, System Informacji Prawnej Lex nr 192964). Decyzja ta stanowi bowiem dopiero podstawę do dalszych działań organów administracji państwowej i wydania decyzji, jak decyzja o pozwoleniu na budowę, w której nastąpi konkretyzacja praw i obowiązków stron tej decyzji, i która będzie mogła podlać wykonaniu. Mając na uwadze powyższe tut. Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 września 2005 r., o ustaleniu inwestycji celu publicznego, działając na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., ponieważ nie jest ona aktem wydanym w granicach sprawy objętej zaskarżoną decyzja z dnia [...], a nadto nie jest decyzją, która nadaje się do wykonania. W związku z tym, orzeczono jak w sentencji postanowienia.