II SA/Op 132/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu warunków zabudowy terenu oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. L. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu z dnia [...], nr [...], o uzgodnieniu w zakresie melioracji projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wójt Gminy Pawłowiczki pismem z dnia 5 grudnia 2007 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego - Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości oraz do Wydziału Infrastruktury Drogowej Starostwa Powiatowego, a także do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Głubczycach o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynków gospodarczych na warsztat mechaniki pojazdowej, realizowanej na działce nr [...], położonej w N. Pismo to zostało doręczone inwestorom – J. i T. L. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu, działając z upoważnienia Marszałka Województwa, uzgodnił w zakresie melioracji projekt decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego i wiaty na warsztat mechaniki pojazdowej. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone Starostwu Powiatowemu - Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości oraz Wydziałowi Infrastruktury Drogowej Starostwa Powiatowego, a także inwestorom – J. i T. L., którzy odebrali je w dniu 11 stycznia 2008 r. W dniu 14 listopada 2008 r. (data prezentaty) do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych wpłynęło zażalenie M. L. na wskazane postanowienie (w aktach nie zachował się dowód daty nadania zażalenia), w którym przede wszystkim podniesiono, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało skarżącemu doręczone przez Urząd Gminy Pawłowiczki dopiero w dniu 3 listopada 2008 r., w formie kopii, jako załącznik do pisma z dnia 30 października 2008 r. zatytułowanego "Zawiadomienie". Zaskarżenie postanowienia było zatem możliwe dopiero po upływie niemal roku od dnia jego wydania. Ponadto M. L. podniósł, że jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działką objętą wnioskiem J. i T. L., a zatem będąc stroną postępowania głównego w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, powinien być również uznany za stronę postępowania incydentalnego dotyczącego uzgodnienia projektu tej decyzji. Nadto zaznaczył, że w dniu 4 lutego 2008 r. umożliwiono mu w Urzędzie Gminy przejrzenie akt sprawy, nie było w nich jednak zaskarżonego postanowienia z dnia [...]. Dopiero po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu 3 listopada 2008 r., na jego kategoryczne żądanie postanowienie to zostało mu doręczone. Skarżący sformułował także zarzuty odnośnie treści postanowienia, podnosząc, że jest ono niezrozumiałe, bowiem nie wyjaśniono w nim znaczenia użytego pojęcia "uzgadniam", pomylono także numer sprawy, w której wystąpiono o uzgodnienie, a dodatkowo w postanowieniu wskazano pismo WZMiUW w Głubczycach, czyli organu, który nie jest związany z przedmiotową sprawą. Ponadto - zdaniem M. L. - skarżone postanowienie jest merytorycznie bezzasadne, gdyż istniejąca sieć urządzeń melioracyjnych nie jest wystarczająca dla obsługi planowanej, uciążliwej dla środowiska inwestycji, zważywszy na specyfikę ukształtowania terenu oraz zwartą zabudowę mieszkaniową terenu wokół planowanego warsztatu. Te okoliczności nie były rozważane przez organ uzgadniający. W związku powyższym, zdaniem M. L., przedmiotowe postanowienie należy uchylić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej K.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu z dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na treść art. 141 § 2 K.p.a., wyjaśnił, że zażalenie na postanowienie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Jeżeli strona nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i organ nie doręczył, ani nie ogłosił jej postanowienia, może ona wnieść zażalenie w terminie przewidzianym dla innych stron postępowania, którym dane rozstrzygnięcie zostało doręczone. W przypadku upływu tych terminów, strona która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, może na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. domagać się wznowienia postępowania. W ocenie Kolegium, wobec tego, że postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu z dnia [...] zostało doręczone J. i T. L. w dniu 11 stycznia 2008 r., termin do złożenia zażalenia upłynął z dniem 18 stycznia 2008 r., a zatem zażalenie M. L. zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu. Skargę na powyższe postanowienie do tutejszego Sądu złożył w dniu 27 marca 2009 r. M. L., domagając się jego uchylenia i wydania orzeczenia uwzględniającego wnioski skargi, ewentualnie uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz orzeczenia o zwrocie kosztów. Wniósł również o dopuszczenie dowodu z akt sprawy prowadzonej przez SKO o numerze [...] oraz dopuszczenie dowodu z akt spraw sądowych o sygnaturach II SA/Op 510/08 i II SA/Op 511/08, na okoliczność uchylenia skarżonych rozstrzygnięć w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Skarżący zarzucił, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego oraz proceduralnego (art. art. 123, 124, 125 i 126 oraz art. 141 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Podniósł, że pomimo ustawowego obowiązku, nie zostało mu doręczone postanowienie uzgadniające inwestycję. Nie zgadza się z interpretacją organu odwoławczego, zgodnie z którą nie był stroną postępowania, ponieważ od wielu lat uczestniczy w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji J. i T. L. Przedstawił własną wykładnię przepisów procedury administracyjnej, wedle której termin do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] powinien być liczony od dnia 3 listopada 2008 r., tj. od daty w której sporne postanowienie zostało mu doręczone, jako stronie. Skarżący zaznaczył, iż błędne jest pouczenie o przysługującym mu prawie złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu dotyczy tylko rozstrzygnięć ostatecznych, podczas gdy postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu nie ma takiego waloru, skoro zostało przez niego zaskarżone. Ponadto, nie może powołać się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ był stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i brał w nim udział. Skarżący zwrócił także uwagę, że zawiadomienie Wójta Gminy Pawłowiczki z dnia 30 października 2008 r., do którego załączone było zaskarżone postanowienie z dnia [...], zawierało wyraźne pouczenie o możliwości wniesienia środków odwoławczych od doręczonego rozstrzygnięcia, z którego to prawa skorzystał. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że postanowienie organu pierwszej instancji stało się ostateczne w dniu 19 stycznia 2008 r., a odnosząc się do zarzutu wydania innego rozstrzygnięcia w podobnej sprawie wyjaśnił, że w postępowaniu o numerze [...] rozpoznanie zażalenia nastąpiło w innym stanie faktycznym, bowiem zaskarżone postanowienie zostało skierowane wyłącznie do Urzędu Gminy Pawłowiczki. W trakcie rozprawy przed Sądem pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko procesowe skargi oraz wnioski w niej zwarte. Podkreślił, że skarżący - zgodnie z pouczeniem organu - złożył zażalenie w pierwszym możliwym terminie, licząc od dnia gdy sporne postanowienie zostało mu doręczone. Drugi pełnomocnik skarżącego zaakcentował, iż o kwestionowanym postanowieniu dowiedziano się po upływie ośmiu miesięcy od jego wydania. Wcześniej, w Urzędzie Gminy nie okazywano całości akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego prawidłowo wydano decyzję będą przedmiotem sprawy. Wskazać także należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje orzeczenie w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod rozwagę wszelkie uchybienia przepisom prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od zarzutów podniesionych przez stronę w skardze. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził, by naruszało ono prawo, w zakresie który pozwalałby na uwzględnienie skargi. Na wstępie należy zaznaczyć, że wiadomo Sądowi z urzędu, iż M. L. jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z działką objętą wnioskiem J. i T. L. o ustalenie warunków zabudowy był stroną tego postępowania administracyjnego. Tutejszy Sąd orzekał bowiem dwukrotnie w przedmiocie skargi T. L. w sprawach o sygn. akt II SA/Op 510/08 i II SA/Op 511/08, w których pozycja M. L., jako strony postępowania administracyjnego, nie była kwestionowana. Wójt Gminy Pawłowiczki, zwracając się do poszczególnych organów administracji w celu uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla określonej inwestycji i wszczynając tym samym tzw. postępowanie wpadkowe, nie dopuścił M. L. do udziału w nim, odmawiając mu tym samym przymiotu strony. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżący powinien brać czynny udział, nie tylko w postępowaniu głównym, którego przedmiotem jest rozpatrzenie wniosku J. i T. L., ale także we wszelkich innych postępowań incydentalnych, które mogą pojawić się w toku rozpoznawania tego wniosku, ponieważ stosownie do treści art. 28 K.p.a., sprawa dotyczyła jego interesu prawnego. Problem udziału M. L. w postępowaniu uzgodnieniowym, nie jest jednak przedmiotem rozpoznania przez Sąd. Skarga odnosi się bowiem wyłącznie do postanowienia SKO stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, co powoduje konieczność ograniczenia rozważań Sądu tylko do tej kwestii procesowej. Zgodnie z art. 141 K.p.a. od postanowień wydanych w toku postępowania stronie służy zażalenie, które wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia. Przepis ten zatem odnosi się do sytuacji gdy osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło dane postępowanie, miała możność w nim uczestniczyć, ponieważ rozstrzygnięcie zostało jej doręczone lub ogłoszone. Powszechnie przyjmuje się, że jeżeli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło toczące się postępowanie, nie została do niego dopuszczona, nadal posiada status strony, chociaż wydane rozstrzygnięcie nie zostało jej doręczone, ani ogłoszone. Osoba taka jest uprawniona do złożenia środka odwoławczego od wydanego bez jej udziału rozstrzygnięcia, jednakże jej pozycja jest o tyle niekorzystna, że początek terminu do złożenia odwołania lub zażalenia nie jest dla niej liczony odrębnie, np. od momentu w którym dowiedziała się o wydaniu decyzji lub postanowienia, lecz jest ona ograniczona terminem przewidzianym dla innych stron postępowania, którym rozstrzygnięcie zostało prawidłowo doręczone lub ogłoszone. Termin ten liczony jest zatem od momentu, w którym inna strona postępowania, jako ostatnia otrzymała rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1758/97, LEX nr 47876; wyrok NSA dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00, LEX nr 55355). Terminy do składania środków odwoławczych są zawite, a to oznacza, że odwołanie (zażalenie) złożone po tym terminie nie może zostać rozpatrzone. Rozpatrzenie środka odwoławczego złożonego po terminie, który nie został przywrócony, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa. Prowadziłoby to zatem do weryfikacji w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia ostatecznego, a zatem korzystającego z ochrony trwałości (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1784/03, LEX nr 220249; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 543/08, niepubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl przepisu art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy już odwołanie, np. ze względu na upływ przewidzianego terminu do jego złożenia, są ostateczne, a ich wzruszenie może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W tym stanie rzeczy zauważyć należy, że ustawodawca rozwiązując konflikt pomiędzy dwiema wartościami: zasadą stałości i trwałości decyzji a realizacją praw strony do udziału w postępowaniu, dał prymat zasadzie ostateczności i niewzruszalności rozstrzygnięć organów administracyjnych w zwykłym trybie odwoławczym. Dopuścił jednak możliwość skorzystania z trybów nadzwyczajnego podważania ostateczności decyzji, które jednak, jako wyjątek od zasady, powinny być zawsze poprzedzone przeprowadzeniem przez organy szczególnie wnikliwego postępowania wyjaśniającego. W sytuacji zatem, gdy zostanie ustalone, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu rozstrzygnięcia, gdy uzyskało ono już cechę ostateczności, przysługujący jej wniosek o wznowienie postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. powinien być uwzględniony (wyrok NSA z dnia 13 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 703/97, LEX nr 47299), przy zachowaniu oczywiście pozostałych warunków wskazanych w przepisach art. 145 -148 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy potwierdzić prawidłowość argumentów podniesionych przez organ odwoławczy, zgodnie z którymi zażalenie złożone przez skarżącego należało uznać za wniesione ze znacznym uchybieniem terminu, ponieważ niemal po upływie dziesięciu miesięcy od dnia, w którym zaskarżone postanowienie uzyskało cechę ostateczności. W tym stanie rzeczy wzruszenie postanowienia z dnia [...] może odbyć się jedynie przy zastosowaniu nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć. Ponadto, koniecznym jest również zwrócenie uwagi, iż organ odwoławczy nie miał podstaw do tego, aby zażalenie M. L. interpretować jako jednoczesne złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Trafnie wywiedziono w wyroku NSA z dnia 3 marca 2008 r. (sygn. akt I OSK 268/07, LEX nr 401669), że "Ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu". Przywrócenie terminu nie może zatem nastąpić z urzędu, a wniosku takiego nie można także w żaden sposób domniemywać. Również samo oświadczenie, wyrażające świadomość skarżącego, że złożył odwołanie po upływie znacznego okresu od dnia wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie może być za taki wniosek uznane (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 615/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1611/00, LEX nr 46460). M. L., składając zażalenie z dnia 7 listopada 2008 r., chociaż wskazał na brak winy we wniesieniu zażalenia po upływie znacznego czasu od dnia wydania postanowienia, to jednak wyraźnie stwierdził, iż składa zażalenie w terminie 7 dni od daty otrzymania tego rozstrzygnięcia, tj. od dnia 3 listopada 2008 r. Błędnie zatem uznał, że dla niego termin do zaskarżenia liczony jest odrębnie, choć w okolicznościach niniejszej sprawy termin ten faktycznie upłynął z końcem dnia 18 stycznia 2008 r. Stwierdzenie tego faktu czyniło zbędnym dopuszczenie wnioskowanych w skardze dowodów, zwłaszcza że przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy nie wystąpiły żadne wątpliwości wymagające wyjaśnienia. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zatem skargę należało oddalić, na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a.