II SA/Op 141/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. B. i M. B. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 stycznia 2014 r., nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie rozbiórki części obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz A. B. i M. B., solidarnie, kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 27 listopada 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim (dalej również PINB), działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej Prawo budowlane) oraz na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267- zwanej dalej K.p.a.) nakazał M. i A. - (małżonkom B.), rozbiórkę samowolnie rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego położonego w [...] na działce nr ewid. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że na skutek interwencji z urzędu wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy z nadbudową budynku mieszkalnego położonego w [...] na działce ewid. nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że samowolna budowa budynku mieszkalnego jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Ponadto budowa nie narusza przepisów w tym techniczno- budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 31 lipca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane organ ten ustalił i nałożył na inwestora – M. B. i A. B. opłatę legalizacyjną. Skoro ustalona opłata legalizacyjna nie została wniesiona przez inwestora, to organ uprawniony był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego i rozbudowanego budynku mieszkalnego. Opisaną powyżej decyzję, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim doręczył A. B. w dniu 29 listopada 2013 r. i M. B. w tym samym dniu, w trybie art. 43 K.p.a. do rąk A. B. Termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 13 grudnia 2013 r. (piątek). Pismem z dnia 13 grudnia 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 16 grudnia 2013 r. (data prezentaty umieszczona na odwołaniu) M. i A. B. wnieśli odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2013 r. W uzasadnieniu odwołania podnosili, iż przedmiotowy budynek został wybudowany przez ojca M. B. M. B. nabył ten budynek w drodze dziedziczenia a zatem nie powinni być obciążani kosztami opłaty legalizacyjnej i zmuszani do dokonania rozbiórki obiektu budowlanego. W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, postanowieniem z dnia 17 stycznia 2014 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypominał, że postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania i postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Podkreślił, że przepis art. 134 K.p.a ma charakter ius cogens, co oznacza, że jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i powoduje, że wydanie rozstrzygnięcia nie zależy od uznania organu administracyjnego. W przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ obowiązany jest stwierdzić, że zostało wniesione z jego uchybieniem, bez względu na wielkość, a także przyczynę tego uchybienia. Uchybienie terminu ma bowiem charakter obiektywny, nie ocenny. Organ zaakcentował, że termin uważa się za zachowany jeżeli przed jego upływem czynność, dla której został on wyznaczony, zostanie dokonana w organie. W dalszej kolejności organ odwołał się do art. 129 § 2 K.p.a., akcentując, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zaznaczył, iż jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło (art. 57 § 1 K.p.a.). Oznacza to, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg następnego dnia po doręczeniu decyzji. Następnie, organ przywołał treść przepisów art. 57 § 5 K.p.a. oraz art. 42 § 1 K.p.a., regulujących kwestię doręczenia. Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego sprawy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organ wysłał decyzję odwołującym za pośrednictwem Poczty Polskiej na właściwy adres, podany przez nich, tj. - ul. [...], [...]. W dniu 29 listopada 2013 r. A. B. osobiście pokwitowała odbiór adresowanej do niej decyzji oraz do jej męża – M. B. i zobowiązała się oddać ją do rąk adresata. W myśl bowiem art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Oznacza to, że decyzja została doręczona prawidłowo w dniu 29 listopada 2013 r. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 30 listopada 2013 r., a skończył się w dniu 13 grudnia 2013 r. (będącym dniem roboczym). W przedmiotowej sprawie organ przyjął, że odwołanie, jakkolwiek opatrzone datą 13 grudnia 2013 r., zostało osobiście złożone przez stronę w siedzibie PINB w powiecie oleskim w dniu 16 grudnia 2013 r. Ponieważ terminowość wniesienia odwołania jest ustalana na postawie porównania dat doręczenia decyzji i złożenia lub wysłania odwołania, organ stwierdził, że bez znaczenia jest datowanie pisma przez odwołujących na dzień 13 grudnia 2013 r. Oznacza to, że odwołanie zostało wniesione uchybieniem terminu i nie może zostać rozpoznane merytorycznie. Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2014 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Opolu przez A. i M. B., którzy domagali się jego uchylenia i rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że postanowienie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem ustalonego w aktach sprawy stanu faktycznego, dodając jednocześnie, że odwołanie wnieśli w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie sądowej w dniu 20 maja 2014 r. pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Na pytanie Sądu oświadczył, iż informację o osobistym złożeniu odwołania przez skarżącego uzyskał w wyniku rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z odpowiedzialnym pracownikiem PINB. Z rozmowy tej nie sporządzono zapisku służbowego. Dodał również, iż w tej kwestii organ nie zwracał się do odwołujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że wydane ono zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 stycznia 2014 r., nr [...], którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. i M. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim z dnia 27 listopada 2013 r. o nakazie rozbiórki. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na tle tego przepisu odnotować należy, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej – w niniejszej sprawie wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wniesienie odwołania w terminie umożliwia stronie niezadowolonej z wydanego rozstrzygnięcia ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Konsekwencją wniesienia odwołania po terminie jest obowiązek stwierdzenia takiego faktu przez organ odwoławczy i – co za tym idzie – uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W zależności od wyniku wstępnej kontroli organ albo przeprowadza postępowanie wyjaśniające, albo zgodnie z art. 134 K.p.a. stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania, akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz całe postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r., II OSK 9/09- dostępne na stronie internetowej centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl//). Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004). Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt. SA/Ka 2111/94, LEX nr 27060). Wskazać przy tym należy, że w przypadku zaistnienia wątpliwości co do ustalenia daty wniesienia odwołania od decyzji organu na organie ciąży obowiązek poczynienia niezbędnych w tym zakresie ustaleń. Organ nie może bowiem domniemywać daty doręczenia decyzji, ani daty wniesienia odwołania, gdyż okoliczności te powinny być w sposób niebudzący wątpliwości ustalone w postępowaniu wstępnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1020/07, LEX nr 497376). Podkreślić również należy, że wszelkie wątpliwości związane z kwestią ustalenia terminowości wniesienia odwołania należy tłumaczyć na korzyść strony (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 826/07, LEX 355325). Z przedstawiony rozważań wynika zatem, że wydanie przez organ orzeczenia w trybie art. 134 K.p.a. winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie kwestionowanego w drodze odwołania rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji oraz w zakresie daty wniesienia odwołania od tego orzeczenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania powinno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 K.p.a. został przez stronę zachowany. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydał kwestionowane postanowienie na podstawie art. 134 K.p.a., twierdząc, iż strona złożyła odwołanie z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wniesienia. U podstaw takiego stanowiska legło uznanie, iż doręczenie skarżącym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim z dnia 27 listopada 2013 r., było skuteczne i nastąpiło w dniu 29 listopada 2013 r. Termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 13 grudnia 2013 r. (piątek), natomiast odwołanie z dnia 13 grudnia 2013 r. zostało wniesione przez odwołujących osobiście do organu I instancji w dniu 16 grudnia 2013 r. W ocenie Sądu ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Wskazać przede wszystkim należy, że przyjmując, iż w niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione po terminie, organ odwoławczy ograniczył się do wskazania, że jako datę wniesienia odwołania od kwestionowanej decyzji należy potraktować datę prezentaty umieszczonej na odwołaniu – tj. dzień 16 grudnia 2013 r. Przyjęcie takiego twierdzenia – w ocenie tutejszego Sądu – wydaje się być przedwczesne. Nie można bowiem pominąć faktu, że na dokumencie odwołania brak jest jednak adnotacji, czy środek odwoławczy wpłynął za pośrednictwem poczty, czy też został złożony przez stronę osobiście. W aktach sprawy brak jest również innych dowodów potwierdzających przyjętą przez organ datę wniesienia odwołania. W szczególności za potwierdzeniem daty wniesienia odwołania, nie mogą być uznane poczynione w tym zakresie przez organ odwoławczy ustalenia telefoniczne, na co wskazywał pełnomocnik organu na rozprawie sądowej. Tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest dokumentu (np. zapisku urzędowego, bądź instrukcji biurowej wyjaśniającej zasady obiegu dokumentów) potwierdzającego tę okoliczność. Dostrzec należy również, że skarżący w skardze wniesionej do tut. Sądu wskazywali, że odwołanie wnieśli w ustawowym terminie. Zdaniem Sądu, przedstawiony wyżej stan faktyczny sprawy wskazuje, że organ odwoławczy nie miał wystarczających podstaw, aby przyjąć, iż odwołanie złożone przez A. i M. B. zostało wniesione z uchybieniem 14 - dniowego terminu. W materiale dowodowym brak jest bowiem jednoznacznego dowodu na to, że odwołanie z dnia 13 listopada 2013 r. zostało złożone osobiście przez stronę w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 16 listopada 2013 r. Przyjęcie przez organ II instancji jako daty złożenia odwołania dzień 16 grudnia 2013 r., opiera się w zasadzie jedynie na swoistym uznaniu organu. Nie można zatem wykluczyć, że datą złożenia odwołania był dzień 13 grudnia 2013 r.). Jak wyżej powiedziano, okoliczności daty złożenia odwołania organ nie może jedynie domniemywać. Przeciwnie - zobowiązany jest on do podjęcia wszelkich kroków, które pozwolą w postępowaniu wstępnym w sposób niebudzący wątpliwości ustalić tę kwestię. W związku z powyższym uznać należało, że Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedwcześnie przyjął, a to wobec naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które określają obowiązek organów administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia odwołania. W konsekwencji, nie zaktualizowały się też przesłanki do wydania postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., co stanowi o naruszeniu tej regulacji. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylono zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy powinien uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, celem ustalenia prawidłowej daty wniesienia odwołania przez skarżących. W postępowaniu tym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, stosownie do treści art. 75 § 1 K.p.a. Ponadto organ odwoławczy weźmie również pod uwagę fakt, że wszelkie wątpliwości związane z kwestią ustalenia terminowości wniesienia odwołania należy tłumaczyć na korzyść strony.