II SA/Op 158/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. H. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przekazania do organu właściwego podania w sprawie utrzymania drogi publicznej oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. H. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], Nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie sekretarza Gminy [...], działającego z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia [...], Nr [...], o przekazaniu według właściwości Staroście [...] pisma K. H. z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie naprawy pobocza drogi powiatowej nr [...] o relacji D.-P. Zaskarżone postanowienie poprzedziło następujące postępowanie: Pismem z dnia 17 stycznia 2006 r. K. H. zwrócił się do Urzędu Gminy [...] o dokonanie naprawy pobocza drogi z P. do D. polegającej na zebraniu ziemi, która poprzez erozję oraz uprawy polowe zasypuje pobocza nawierzchni drogi asfaltowej. W ocenie K. H., przedmiotowy odcinek drogi powinien zostać przywrócony do stanu z roku wybudowania tejże drogi, kiedy to pobocze zapewniało spływ wody deszczowej. Wnioskujący podkreślił, iż w obecnym stanie jest to niemożliwe, albowiem na poboczach zalegają hałdy ziemi, co utrudnia również mijanie się pojazdów. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], Sekretarz Gminy [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy [...], przekazał pismo K. H. według właściwości Staroście [...]. W uzasadnieniu postanowienia podał, iż wymieniona we wniosku droga stanowi odcinek drogi powiatowej nr [...] o relacji D. – P. i stąd też przedmiotowe pismo przekazano do załatwienia przez właściwego zarządcę. Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniósł K. H. wskazując, iż we wniosku z dnia 17 stycznia 2006 r. zwrócił się o naprawę pobocza drogi z P. do D., a nie drogi relacji D. - P. K. H. podniósł, iż poprzez błąd popełniony w postanowieniu został narażony na dodatkowe koszty przesyłki pocztowej oraz dojazdu do poczty, w związku z tym wnosi o zadośćuczynienie w kwocie 30 zł. Ponadto, zwrócił się również o wyjaśnienie, czy Gmina jako Urząd może stosować pieczątki urzędowe o treści "Wójt Gminy", skoro Wójt z dniem 12 stycznia 2006 r. został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odwołany ze stanowiska, oraz o wyjaśnienie, czy Sekretarz Gminy może w związku z tym wydać postanowienie z upoważnienia byłego Wójta i jakie w związku z tym upoważnienie Wójta obowiązuje po 13 stycznia 2006 r. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2006 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W wyniku wniesionej przez K. H. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na powyższe postanowienie SKO w O. z dnia 13 lipca 2006 r., Sąd wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Op 664/06, uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż przedmiotem oceny Sądu było rozstrzygnięcie kasacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który to przepis stanowi regulację do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. stwierdził, iż organ II instancji naruszył przepis art. 138 § 2 K.p.a., gdyż rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. SKO winno bowiem uzupełnić postępowanie dowodowe o dowód z uchwały właściwej rady powiatu w sprawie zaliczenia drogi relacji D. – P. do kategorii dróg powiatowych i z uchwały o ustaleniu przebiegu drogi, a następnie orzec merytorycznie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, - na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. – utrzymano w mocy postanowienie Sekretarza Gminy [...] (działającego z upoważnienia Wójta Gminy [...]) z dnia [...] o przekazaniu według właściwości Staroście [...] pisma K. H. z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie naprawy pobocza drogi powiatowej nr [...] o relacji D.-P. poprzez usunięcie nadmiaru ziemi. W uzasadnieniu tego postanowienia przedstawiono stan faktyczny sprawy, dokonano analizy dokumentów oraz wyjaśnień Gminy [...] dotyczących uprawnienia Sekretarza Gminy do podejmowania w imieniu Wójta czynności związanych z zadaniami gminy oraz zaleceń wynikających z wyroku WSA w Opolu. Realizując zalecenia Sądu organ ustalił, iż droga nr [...] o relacji D.–P. jest zaliczana do kategorii dróg powiatowych, a miejscowość P. stanowi część jej odcinka. Wskazując na powyższe organ stwierdził, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, gdyż droga o nr [...] jest drogą powiatową, a tym samym organem właściwym do załatwienia pisma skarżącego jest Starosta [...]. Odnosząc się do kwestii aktualności upoważnienia Sekretarza Gminy do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych Kolegium powołując się na przepisy art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdziło, że z dniem zaprzestania sprawowania funkcji organu przez daną osobę nie wygasają udzielone przez nią pełnomocnictwa administracyjne, chyba, że zostaną odwołane przez tego, kto je wydał bądź przez jego następcę. Argumentował dalej organ, iż pełnomocnictwo udzielone Sekretarzowi Gminy do wydawania m.in. decyzji i postanowień we wszystkich indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej udzielone zostało J. G. przez Wójta Gminy [...] zarządzeniem z dnia 29 grudnia 2003 r. i nie zostało przed dniem 24 stycznia 2006 r. odwołane, co oznacza, iż Sekretarz Gminy [...] mógł wydać zaskarżone postanowienie. Z treścią tego postanowienia nie zgodził się ponownie K. H. W wywiedzionej skardze zarzucił, iż jest niezadowolony z uzasadnienia zapadłego w sprawie postanowienia, które szkodzi lokalnej społeczności. Skarżący w dalszym ciągu prezentował stanowisko, iż Sekretarz Gminy [...] nie miał prawa podejmować z upoważnienia odwołanego Wójta Gminy jakichkolwiek czynności. Dowodził, iż pełnomocnictwo Sekretarza zachowuje moc prawną w razie nieobecności w pracy Wójta spowodowanego nagłą chorobą, urlopem, pobytem w sanatorium, w delegacji służbowej, szkole, pobytem służbowym na terenie gminy, jak również w razie ogłoszenia różnego typu alarmów. Skarżący zauważył także, iż nie otrzymał z Gminy dokumentów o których stanowi zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację jaka zawarta została w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2008r. Sąd przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi, zaś postanowieniem z dnia 20 lutego 2009r. przywrócił termin do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Legalność decyzji (postanowienia) bada się zarówno pod względem formalnym, jak i też materialno-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję (postanowienie) wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż odpowiada ono prawu. Na wstępie zauważyć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stosownie do art. 153 P.p.s.a., zastosowało się do oceny prawnej oraz wskazań dotyczących dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 27 marca 2007 r. W rozpoznawanej sprawie K. H. zaskarżył do Sądu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], którym utrzymano w mocy postanowienie z dnia [...]. Sekretarza Gminy [...] , działającego z upoważnienia Wójta Gminy [...], o przekazaniu według właściwości Staroście [...] pisma skarżącego z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie naprawy pobocza drogi powiatowej nr [...] o relacji D. – P. Przekazanie pisma K. H. z dnia 17 stycznia 2006 r. do załatwienia Staroście [...] nastąpiło postanowieniem wydanym w oparciu o art. 65 § 1 K.p.a. Art. 65 § 1 K.p.a. stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie to jest on zobowiązany niezwłocznie przekazać je do organu właściwego. Organ w trybie art. 65 § 1 K.p.a przekazuje podanie, a nie sprawę do załatwienia. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Brak właściwości rzeczowej Gminy [...] w załatwieniu podania skarżącego wynikał z faktu, iż droga, której naprawy żądał skarżący nie należy do kategorii dróg gminnych, lecz do kategorii dróg powiatowych. W związku z powyższym zauważyć należy, iż zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Powyższe oznacza, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do skrupulatnego badania właściwości z urzędu w każdym stadium postępowania. Jeżeli zatem organ, do którego wniesiono podanie (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), przed wszczęciem postępowania administracyjnego stwierdzi swoją niewłaściwość w sprawie, a sprawa podlega rozpatrzeniu w trybie administracyjnym, to zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. jest zobowiązany przekazać to podanie niezwłocznie do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (por. postanowienie NSA z 29 czerwca 2007r., sygn. Akt I OW 10/07-LEX nr 339939; wyrok NSA z 29 maja 1991r., II ARN 17/91 z glosą J. Zimmermanna - PIP 1992, nr 3, s.108). Postępowanie administracyjne prowadzone przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości jest postępowaniem bezprzedmiotowym przed tym organem. Naruszenie przez organ przepisów o właściwości rzeczowej ujawnione w toku postępowania odwoławczego, wszczętego wskutek wniesienia odwołania od merytorycznej decyzji organu I instancji, skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniem postępowania przed organem I instancji z powodu jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. in fine. Jednocześnie organ musi przekazać wniosek będący podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. organowi właściwemu. Co więcej wydanie decyzji przez organ administracji publicznej z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Przepis art. 65 § 1 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek kontroli swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej, chroniąc w ten sposób stronę przed skutkami nieznajomości prawa w zakresie m.in. formułowania żądań i kierowania ich do właściwych organów. W przedmiocie właściwości organów, co do zarządzania drogami zauważyć należy, iż zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, do dnia 31 października 1998 r., wykaz dróg krajowych i wojewódzkich. Dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi (ust. 2 art. 103 w/w ustawy). Powyższe prowadzić musi do wniosku, iż jedynie drogi, które zostały wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów uzyskały status dróg krajowych lub wojewódzkich. Pozostałe zaś dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w wykazie rozporządzenia, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się drogami powiatowymi (art. 103 ust. 3 w/w/ ustawy). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071) zarówno w załączniku nr 1, jak i nr 2 nie zamieszcza drogi o nr [...]"O", co oznacza, iż droga o powyższym numerze posiada status drogi powiatowej . Zarząd dróg powiatowych powierzony został, stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) zarządom powiatów, a nie wójtom. Zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) zarząd powiatu jest organem powiatu. Przewodniczącym zaś zarządu powiatu jest starosta, który kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art.26 ust. 2 i art. 34 ustawy). Stąd też pismo skarżącego z dnia 17 stycznia 2006 r. zostało przekazane do załatwienia właściwemu organowi. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu dotyczącego braku możliwości wydania przez Sekretarza Gminy [...], działającego z upoważnienia Wójta Gminy [...], któremu to wójtowi mandat wygasł z dniem 12 stycznia 2006 r., postanowienia z dnia [...] o przekazaniu pisma K. H. według właściwości Staroście [...] Sąd w całej rozciągłości podziela stanowisko zaprezentowane przez Kolegium, iż Sekretarz Gminy [...] był prawidłowo umocowany do wydawania decyzji i postanowień w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w imieniu wójta. Zasadnie organ wskazuje w tym zakresie na regulację zawartą w art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej zwaną u.s.g. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.s.g. decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wójt lub burmistrz może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta lub burmistrza ( ust. 2 art. 39 u.s.g.). Powyższa regulacja jednoznacznie wskazuje, że tylko wójt lub burmistrz może upoważnić zastępców lub pracowników do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych, bez prawa dalszego upoważnienia przez te osoby. W przypadku przewidzianym w art. 39 ust. 2 u.s.g. mamy do czynienia z zastępstwem bezpośrednim. Wójt (burmistrz) może bowiem realizować przypisane mu zadania osobiście lub za pośrednictwem określonych przez prawo osób. W sytuacji koncentracji prawa do podejmowania decyzji w rękach jednej osoby pełniącej funkcję organu może to prowadzić do niekorzystnego zjawiska tzw. spiętrzenia decyzji i faktycznej niewydolności organu. Stąd istnienie takiego zagrożenia spiętrzenia decyzji rodzi konieczność delegowania uprawnień do ich podejmowania. Delegowanie prawa do podejmowania decyzji może mieć charakter ciągły lub czasowy i dotyczyć pewnego (szerszego lub węższego) zakresu spraw. Zważyć przy tym należy, iż z konstrukcji powyższego przepisu wynika, iż instytucja delegowania uprawnień decyzyjnych (tzw. pełnomocnictwo administracyjne) ma charakter wyjątkowy i należy do wyłącznych kompetencji burmistrza. Stanowi przy tym podstawę do upoważnienia tylko osób fizycznych i to z ograniczonego kręgu (zastępców i pracowników urzędu gminy). Udzielenie pełnomocnictwa przez burmistrza wymaga formy pisemnej i określenia zakresu udzielonego upoważnienia (zob. szerzej G. Bieniek, W sprawie reprezentacji gminy jako osoby prawnej, Rejent nr 2/2003). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Wójt Gminy [...] (organ administracji publicznej) pisemnym zarządzeniem z dnia 29 grudnia 2003r., nr [...], upoważnił Sekretarza Gminy [...] – J. G. do wydawania w imieniu wójta decyzji i postanowień w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, we wszystkich sprawach za wyjątkiem określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa. Przedmiotowe upoważnienie nie zostało dowołane, ani też żaden z organów nadzoru w okresie od 12 stycznia 2006 r. do 21 marca 2006 r. nie wypowiedział się w kwestii funkcjonowania Gminy. Dopiero Prezes Rady Ministrów w dniu 21 marca 2006 r. wyznaczył Sekretarza Gminy [...] – J. G. z dniem 22 marca 2006 r. do pełnienia funkcji Wójta Gminy [...]. W związku z powyższym koniecznym jest zauważenie, iż pełnomocnictwo administracyjne (upoważnienie) ma podwójny charakter. Zawiera ono pewne cechy pełnomocnictwa cywilnego. Mianowicie upoważniona osoba powinna w zasadzie działać osobiście, nie powinna upoważnienia przekazywać dalej na inne podmioty, upoważnienie może być w każdej chwili odwołane lub zmienione, organ może w każdej chwili każdą sprawę załatwić samodzielnie, oświadczenie woli - decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne dla organu, wszelkie czynności prawne wykonane w ramach upoważnienia są zaliczane na jego rzecz. Z drugiej strony upoważnienie, przede wszystkim zawiera cechy instytucji administracyjnej. Oceniając je zatem od tej strony, należy mieć na względzie cechy administracji publicznej, w tym wypadku zasadę ciągłości działania tej administracji oraz przedmiot upoważnienia, jakim nie jest upoważnienie do dokonywania czynności cywilnoprawnych, ale do wykonywania kompetencji publicznoprawnych - głównie, choć oczywiście nie tylko, do wydawania decyzji administracyjnych oraz postanowień (por. Małgorzata Stahl - Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości; ZNSA 2006/6/19). Mając zatem na uwadze zasadę ciągłości działania administracji publicznej, w tym i samorządowej, a także niemożność zawieszenia jej funkcjonowania niecelowym jest przyjęcie, iż wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza) powoduje automatycznie wygaśnięcie udzielonych przez niego pełnomocnictw. Wygaśnięcie mandatu wójta nie może powodować bowiem braku możliwości podejmowania przez gminę określonych czynności m.in. w postępowaniu administracyjnym. Działalność organu musi być tak zorganizowana, aby zapewniać nieprzerwane i stałe jego funkcjonowanie oraz umożliwiające organowi wypełnianie swoich ustawowych czynności i obowiązków. Możliwość taką stwarza właśnie przepis art. 39 ust. 2 u.s.g. Zatem z dniem zaprzestania sprawowania funkcji organu przez daną osobę nie wygasają udzielone przez nią pełnomocnictwa administracyjne. Odpadnięcie bowiem stosunku podstawowego (np. rozwiązanie umowy o pracę mocodawcy pełniącego funkcję organu, czy też wygaśnięcie mandatu) pozostaje bez wpływu na istnienie i zakres udzielonego umocowania (pełnomocnictwa administracyjnego), jeżeli wcześniej nie nastąpiło jego odwołanie. Zmiana osoby na stanowisku organu nie ma wpływu na udzielone pełnomocnictwo. (v. wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2006 r., sygn. Akt Sa/Wa 496/06 - LEX 227699; wyrok WSA w Warszawie sygn. Akt I Sa/Wa 470/05 – LEX 221935). Reasumując, uznać należy, iż wygaśnięcie mandatu wójta (starosty, marszałka) nie powoduje utraty mocy - udzielonych przez niego w trybie art. 39 ust. 2 u.s.g., art. 38 ust. 2 ustawy z 1998 r. o samorządzie powiatowym lub art. 46 ust. 2 ustawy z 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) - upoważnień. Pogląd taki prezentowany jest także przez doktrynę (por. M. Gurdek - Dekoncentracja uprawnień orzeczniczych wójta, starosty i marszałka województwa; Administracja 2007/4/31). Z tych względów, na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.