II SA/Op 162/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. G. o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Miasta Kluczborka z dnia 9 sierpnia 2012 r. i z dnia 21 września 2012 r. w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o uchyleniu decyzji w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji. A. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...], o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta Kluczborka z dnia 9 sierpnia 2012 r., nr [...], orzekającej o uchyleniu decyzji własnej z dnia 22 września 2011 r., nr [...], w części dotyczącej przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej – M. K. od 1 sierpnia 2012 r. W skardze zawarty został wniosek o przyznanie prawa pomocy. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, sprecyzowanego na przesłanym skarżącej przez Sąd druku PPF, postanowieniem referendarza sądowego z dnia 30 kwietnia 2013 r. skarżącej zostało przyznane prawo pomocy poprzez ustanowienie adwokata, którym przez Okręgową Radę Adwokacka w Opolu wyznaczona została adwokat A. A.-S. W piśmie procesowym z dnia 20 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o wstrzymanie wykonania następujących decyzji: 1) decyzji Burmistrza Kluczborka z dnia 9 sierpnia 2012 r. uchylającej decyzję z dnia 22 września 2011 r. w części dotyczącej przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla uprawnionej M. K. od 1 sierpnia 2012 r., 2) decyzji Burmistrza Kluczborka z dnia 21 września 2012 r., nr [...] ustalającej, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 lipca 2012 r. do 31 lipca 2012 r., przyznane na podstawie decyzji z dnia 22 września 2011 r. są nienależnie pobranymi świadczeniami z funduszu alimentacyjnego oraz określającą wysokość nienależnie pobranych świadczeń na kwotę 400 zł. W uzasadnieniu powyższego wniosku pełnomocnik skarżącej przywołał treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Następnie wywiódł, że wniosek o wstrzymanie wykonania wskazanych decyzji jest w jego ocenie uzasadniony faktem, iż ich wykonanie sprawi, że postępowanie w ramach niniejszej sprawy stanie się bezprzedmiotowe, w szczególności, iż składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Kluczborka z dnia 21 września 2012 r. skarżąca wniosła odwołanie od niej, a zatem nie zgadza się treścią i swoim postępowaniem dąży do jej zmiany. Pełnomocnik podkreślił przy tym, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Pełnomocnik wskazał też, że w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę rangę decyzji dla skarżącej, przy uwzględnieniu jej sytuacji materialnej i osobistej, brak wstrzymania wykonalności decyzji spowoduje de facto wyegzekwowanie świadczeń od skarżącej, mimo iż według skarżącej decyzja wydana została na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania wskazanych decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Ustawodawca przewidział jednak możliwość przyznania skarżącemu tymczasowej ochrony, stanowiąc, że w razie wniesienia skargi organ, który wydał zaskarżoną decyzję lub postanowienie może z urzędu lub na wniosek skarżącego wstrzymać ich wykonanie (§ 2 pkt 1). Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (§3). W niniejszej sprawie skarżąca, wnosząc skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...], dotyczące odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, domaga się wstrzymania wykonania dwóch decyzji wydanych przez organ pierwszej instancji, tj. Burmistrza Miasta Kluczborka, w tym decyzji, od której zaskarżonym postanowieniem stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W pierwszym rzędzie konieczne jest zatem dokonanie oceny czy objęte wnioskiem decyzje stanowią akty "wydane lub podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Rozważając ten problem należy wskazać, że jak słusznie wskazuje się w literaturze na tle art. 61 P.p.s.a. (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat., M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 230-231), zwrot "w granicach tej samej sprawy" winien być interpretowany z uwzględnieniem art. 3 § 2 P.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także z uwzględnieniem przepisów regulujących zakres sądowej kontroli, tj. art. 134 P.p.s.a., stanowiącego o rozstrzyganiu w granicach danej sprawy, oraz art. 135 P.p.s.a., wedle którego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Uprawnione jest więc stwierdzenie, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. "W związku z tym treścią art. 61 § 3 objęte będą zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli". Dalej wskazuje się uwagę na podobny, zachowujący aktualność pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego na tle art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), wedle którego w pojęciu "granic danej sprawy" mieści się postępowanie zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, dostępna w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 41266). W cyt. uchwale NSA stwierdził ponadto, że chodzi tu o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w graniach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową, a więc zarówno tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, jak i tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Powyższe stanowisko znajduje uznanie zarówno w piśmiennictwie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s.495-496), jak i w orzecznictwie sądowadministracyjnym (por. postanowienia NSA z 1 grudnia 2011 r., I FZ 404/11, LEX nr 1069479 i z 6 marca 2012 r., II OZ 138/12, LEX nr 1121276)., a także jest podzielane przez tut. Sąd. W przytoczonych orzeczeniach NSA stwierdzono, że tożsamość pojęcia "sprawy" wyznaczają elementy skonkretyzowanego w danym rozstrzygnięciu stosunku prawnego, a więc identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw, tj. prawnej i faktycznej. Jednakże pomimo stwierdzenia tak szerokiego ujmowania sprawy administracyjnej, zdaniem NSA, nie uprawniało to sądu administracyjnego do wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji, gdy brak było jej merytorycznej kontroli dokonanej przez organ drugiej instancji, a postępowanie zakończone zostało stwierdzeniem o braku podstaw do uznania niezawinionego uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez stronę. Skoro w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, natomiast wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji z dnia 9 sierpnia 2012 r. uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia 22 września 2011 r. w części dotyczącej przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla uprawnionej M. K. od 1 sierpnia 2012 r. oraz decyzji tego organu z dnia 21 września 2012 r., ustalającej, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 lipca do 31 lipca 2012 r. przyznane na podstawie decyzji z dnia 22 września 2011 r. są nienależnie pobranymi świadczeniami z funduszu alimentacyjnego oraz określającą wysokość nienależnie pobranych świadczeń na kwotę 400 zł, to nie zachodzi w tych sprawach tożsamość przedmiotowa. Nie są to zatem akty wydane w graniach tej samej sprawy. W konsekwencji należy uznać, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie jest możliwe wnioskowanie o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego, od którego strona skarżąca nie wniosła odwołania w ustawowo przewidzianym terminie, gdyż nie zachodzi tożsamość przedmiotowa tych dwóch postępowań, a tym samym są to dwie różne sprawy w znaczeniu materialnym (por. postanowienie NSA z 12 czerwca 2012 r., II FZ 441/12, dostępne na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnośnie opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta Kluczborka z dnia 9 sierpnia 2012 r., nr [...], uchylająca decyzję własną z dnia 22 września 2011 r., nr [...], w części dotyczącej przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej M. K., od dnia 1 sierpnia 2012 r., stwierdzić trzeba, że nie była ona poddana merytorycznej kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy, a postępowanie przed tym organem zakończyło się stwierdzeniem braku podstaw do uznania niezawinionego uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez stronę. Organ drugiej instancji rozstrzygał zatem kwestię procesową związaną z przywróceniem terminu do złożenia środka zaskarżenia, natomiast zakres przedmiotowy decyzji organu pierwszej instancji dotyczył uprawnień strony do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Innymi słowy, w objętym skargą postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odnosiło się do kwestii zasadności uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, gdyż przeszkodą do tego były względy formalne, tj. uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Chociaż obie sprawy pozostają ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, to niewątpliwie rozstrzygnięcia organów obu instancji nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy rozstrzygnięcia i nie stanowią aktów wydanych w granicach tej samej sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Podobnie, nie można zasadnie twierdzić, że – w znaczeniu materialnym – tożsamą ze sprawą zaskarżoną do Sądu jest sprawa dotycząca drugiej z decyzji objętych wnioskiem, tj. decyzji Burmistrza Miasta Kluczborka z dnia 21 września 2012 r., nr [...], ustalającej za nienależne pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 lipca 2012 r. do 31 lipca 2012 r., przyznane na podstawie decyzji z dnia 22 września 2011 r., nr [...], i określającej ich wysokość na kwotę 400 zł. Jak podniesiono już wyżej, kwestionowany przez skarżącą akt, dotyczący wyłącznie kwestii procesowych, nie odnosi się do uprawnień do przedmiotowych świadczeń. Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że w wyniku skutecznie wniesionego przez skarżącą odwołania decyzja ta została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchylona w całości decyzją z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Decyzja ta stanowiła więc przedmiot zupełnie innego postępowania, a zatem pomiędzy nią a sprawą ze skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji innej, bo z dnia 9 sierpnia 2012 r., nie zachodziła tożsamość przedmiotowa; nie był to akt wydany w graniach tej samej sprawy, a przy tym decyzja powyższa nie funkcjonuje już w porządku prawnym. W konsekwencji, z opisanych wyżej względów, nie jest możliwe wstrzymanie wykonania aktów wskazanych we wniosku. Ponadto zauważyć przyjdzie, że wstrzymanie wykonania aktu obwarowane jest zaistnieniem przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., tj. "znacznej szkody" lub "trudnych do odwrócenia skutków". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez pojęcie "znacznej szkody" należy rozumieć taką szkodę majątkową, także niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Można o niej mówić również, jeżeli rozmiary szkody spowodowane wykonaniem zaskarżonej decyzji są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z 10 grudnia 2010 r., II OZ 1265/10, LEX nr 743752). Przewidziana prawem możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że sąd jest zobligowany uwzględnić wniosek strony skarżącej w każdym przypadku. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy, który winien przedstawić konkretne okoliczności świadczące o tym, że uwzględnienie jego wniosku procesowego jest zasadne, czyli wskazać, w czym miałoby wyrażać się niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji, gdy zaskarżony akt zostanie wykonany. Rozpoznając wniosek sąd powinien rozważyć wszystkie okoliczności sprawy w kontekście art. 61 § 3 P.p.s.a., tj. oprzeć swoje rozstrzygnięcie zarówno na ocenie wniosku skarżącego, jak i materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Dokonując oceny wniosku w świetle przedstawionych wyżej zasad, należało uznać, że pełnomocnik skarżącej nie wykazał, by zaktualizowały się przesłanki ustawowe do wstrzymania wykonania objętych wnioskiem decyzji. Uzasadnienie wniosku sprowadza się jedynie do wskazania bezprzedmiotowości postępowania w razie wyegzekwowania należności określonych we wskazywanych decyzjach oraz do przedstawienia zarzutu oparcia decyzji na niepełnym materiale dowodowym. Z całą pewnością nie są to okoliczności wyczerpujące przesłanki "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków". Pomimo zacytowania we wnioski treści art. 61 § 3 P.p.s.a., pełnomocnik skarżącej w żadnej mierze nie odniósł się do którejkolwiek z przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie. Natomiast Sąd z urzędu nie dopatrzył się również argumentów przekonujących o istnieniu tych przesłanek, zwłaszcza że wniosek nie dotyczy decyzji obligującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Tym samym brak jest podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej, o jakiej mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., stąd orzeczono jak w sentencji.