II SA/Op 163/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. G. o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Miasta Kluczborka z dnia 3 sierpnia 2012 r. i z dnia 18 września 2012 r. w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o uchyleniu decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego z dodatkami postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji. Przedmiotem datowanej na 11 marca 2013 r. skargi A. G., działającej przez pełnomocnika z urzędu, jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...], odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Kluczborka Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kluczborku z dnia 3 sierpnia 2012 r., nr [...], orzekającej o uchyleniu decyzji własnej z dnia 22 września 2011 r., nr [...], w sprawie zasiłku rodzinnego z dodatkami. W piśmie procesowym z dnia 20 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącej, powołując się na treść art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o wstrzymanie wykonania następujących decyzji: 1) decyzji Burmistrza Miasta Kluczborka z dnia 3 sierpnia 2012 r. uchylającej decyzję z dnia 22 września 2011 r. w sprawie zasiłku rodzinnego z dodatkami, 2) decyzji Burmistrza Miasta Kluczborka z dnia 18 września 2012 r., nr [...], ustalającej, że zasiłek rodzinny pobrany w okresie od 1 lipca 2012 r. do 31 lipca 2012 r. jest nienależnie pobrany oraz określającej wysokość nienależnie pobranych świadczeń na kwotę 182 zł. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżącej argumentował, że wykonanie decyzji Burmistrza Miasta Kluczborka z dnia 18 września 2012 r. sprawi, iż bezprzedmiotowe stanie się postępowanie w ramach niniejszej sprawy, zwłaszcza w sytuacji złożenia odwołania od w/w decyzji i zakwestionowania jej treści. Pełnomocnik podkreślił przy tym, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Wskazał też, że w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę znaczenie decyzji dla skarżącej, przy uwzględnieniu jej sytuacji materialnej i osobistej, brak wstrzymania wykonalności decyzji spowoduje wyegzekwowanie świadczeń, mimo iż decyzja - w ocenie skarżącej - wydana została na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania wskazanych wyżej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności (art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca domaga się wstrzymania wykonania dwóch decyzji wydanych przez organ pierwszej instancji, tj. Burmistrza Miasta Kluczborka. W pierwszym rzędzie konieczne jest zatem dokonanie oceny, czy objęte wnioskiem decyzje stanowią akty wydane lub podjęte w "postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Rozważając ten problem, słusznie wskazuje B. Dauter w komentarzu do art. 61 P.p.s.a. (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat. M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 4. wydanie, Wolters Kluwer, Warszawa 2011 r., s. 230-231), że zwrot "w granicach tej samej sprawy" winien być interpretowany z uwzględnieniem art. 3 § 2 P.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także z uwzględnieniem przepisów regulujących zakres sądowej kontroli, tj. art. 134 P.p.s.a. stanowiącego o rozstrzyganiu w granicach danej sprawy, oraz art. 135 P.p.s.a., wedle którego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Uprawnione jest więc stwierdzenie, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. "W związku z tym treścią art. 61 § 3 objęte będą zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli". Dalej, komentator zwrócił uwagę na podobny, zachowujący aktualność pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony na tle art. 29 ustawy o NSA, wedle którego w pojęciu "granic danej sprawy" mieści się postępowanie zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (uchwała podjęta w składzie 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99 - dostępna w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 41266). W cyt. uchwale NSA stwierdził ponadto, że chodzi tu o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w graniach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową, a więc podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także tożsamość przedmiotową, czyli treści praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zaprezentowane stanowisko znajduje uznanie zarówno w piśmiennictwie (patrz także - T.Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012 r., wyd. 5, s. 495-496), jak i w orzecznictwie sądowadministracyjnym, a także jest podzielane przez tut. Sąd. Jedynie tytułem przykładu można wskazać na dwa postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I FZ 404/11, i z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 138/12 (oba dostępne w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1069479 i nr 1121276), w których również wywodzono, że tożsamość pojęcia "sprawy" wyznaczają elementy skonkretyzowanego w danym rozstrzygnięciu stosunku prawnego, a więc identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw, tj. prawnej i faktycznej. Jednakże pomimo stwierdzenia tak szerokiego ujmowania sprawy administracyjnej, zdaniem NSA, nie uprawniało to sądu administracyjnego do wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji, gdy brak było jej merytorycznej kontroli dokonanej przez organ drugiej instancji, a postępowanie zakończone zostało stwierdzeniem o braku podstaw do uznania niezawinionego uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez stronę. Skoro w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, natomiast wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji z dnia 3 sierpnia 2012 r., uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia 22 wrześnią 2011 r. w sprawie zasiłku rodzinnego z dodatkami, oraz decyzji tego organu z dnia 18 września 2012 r., ustalającej, że zasiłek rodzinny w okresie od 1 lipca do 31 lipca 2012 r. przyznany na podstawie decyzji z dnia 22 września 2011 r. jest nienależnie pobrany oraz określającej wysokość nienależnie pobranych świadczeń na kwotę 182 zł, to nie zachodzi w tych sprawach tożsamość przedmiotowa. Nie są to zatem akty wydane w graniach tej samej sprawy. W konsekwencji należy uznać, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie jest możliwe wnioskowanie o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego, od którego strona skarżąca nie wniosła odwołania w ustawowo przewidzianym terminie, gdyż nie zachodzi tożsamość przedmiotowa tych dwóch postępowań, a tym samym są to dwie różne sprawy w znaczeniu materialnym (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12, dostępne w bazie internetowej orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Odnośnie opisanej wyżej decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kluczborku z dnia 3 sierpnia 2012 r., nr [...], stwierdzić trzeba, że nie była ona poddana merytorycznej kontroli przez organ odwoławczy, a postępowanie przed tym organem zakończyło się stwierdzeniem braku podstaw do uznania niezawinionego uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez stronę. Organ drugiej instancji rozstrzygał zatem kwestę procesową związaną z przywróceniem terminu do złożenia środka zaskarżenia, zaś zakres przedmiotowy decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczył uprawnień strony do zasiłku rodzinnego. Mówiąc inaczej, w objętym skargą postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odnosiło się do zasadności uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku rodzinnego, gdyż przeszkodą do tego były względy formalne, tj. uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Choć obie sprawy pozostają z sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, to niewątpliwie rozstrzygnięcia organów obu instancji nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy rozstrzygnięcia i nie stanowią aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Podobnie, nie można zasadnie twierdzić, że - w znaczeniu materialnym - tożsamą ze sprawą zaskarżoną do Sądu jest sprawa dotycząca decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Kluczborka Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kluczborku, tj. decyzji z dnia 18 września 2012 r., nr [...], w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń. Jak podniesiono już wcześniej, kwestionowany przez skarżącą akt, dotyczący wyłącznie kwestii procesowych, nie odnosi się do uprawnień do przedmiotowego zasiłku. Z akt administracyjnych wynika, że odwołanie od decyzji z dnia 18 września 2012 r. zostało przekazane do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Decyzja ta stanowiła więc przedmiot zupełnie innego postępowania, a zatem pomiędzy nią a sprawą ze skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji innej, bo z dnia 3 sierpnia 2012 r., nie zachodzi tożsamość przedmiotowa; nie jest to akt wydany w graniach tej samej sprawy. W konsekwencji nie jest możliwe - z wyżej opisanych powodów - wstrzymanie wykonania aktów wskazanych we wniosku, jako że nie są one aktami wydanymi w graniach tej samej sprawy, co objęta skargą. Ponadto zauważyć przyjdzie, że wstrzymanie wykonania aktu obwarowane jest zaistnieniem przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., tj. "znacznej szkody" lub "trudnych do odwrócenia skutków". Przez pojęcie "znacznej szkody" należy rozumieć taką szkodę majątkową, także niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Można o niej mówić również, jeżeli rozmiary szkody spowodowane wykonaniem zaskarżonej decyzji są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z 10 grudnia 2010 r., II OZ 1265/10, System Informacji Prawnej Lex nr 743752). Przewidziana prawem możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że sąd jest zobligowany uwzględnić wniosek strony skarżącej w każdym przypadku. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu spoczywa na wnioskodawcy, który winien przedstawić konkretne okoliczności świadczące o tym, że uwzględnienie jego wniosku procesowego jest zasadne, czyli wskazać, w czym miałoby wyrażać się niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji, gdy akt zostanie wykonany. Rozpoznając wniosek sąd powinien rozważyć wszystkie okoliczności sprawy w kontekście art. 61 § 3 P.p.s.a., tj. oprzeć swoje rozstrzygnięcie zarówno na ocenie wniosku skarżącego, jak i materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Dokonując oceny wniosku w świetle przedstawionych wyżej zasad Sąd stwierdził, że pełnomocnik skarżącej nie wykazał, by zaktualizowały się przesłanki ustawowe do wstrzymania wykonania objętych wnioskiem decyzji. Uzasadnienie wniosku sprowadza się jedynie do wskazania okoliczności bezprzedmiotowości postępowania w razie wyegzekwowania należności określonych w decyzjach oraz przedstawienia zarzutu oparcia decyzji na niepełnym materiale dowodowym. Z całą pewnością nie są to okoliczności wyczerpujące przesłanki "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków". Pomimo zacytowania treści art. 61 § 3 P.p.s.a., pełnomocnik w żadnej mierze nie odniósł się do którejkolwiek z przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie. Natomiast Sąd z urzędu nie dopatrzył się również argumentów przekonujących o istnieniu tych przesłanek, zwłaszcza że wniosek nie dotyczy decyzji obligującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Tym samym brak jest podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej, o jakiej mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., stąd orzeczono jak w sentencji postanowienia.