II SA/Op 167/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Asesor sądowy Remigiusz Mazur Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2023 r., nr SKO.40.4264.2022.ro w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o odmowie przyznania dodatku węglowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego J. A. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. J. A. (dalej także jako: "skarżący", "strona" lub "wnioskodawca") zaskarżył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "Kolegium") z dnia 28 lutego 2023 r., nr SKO. 40.4264.2022.ro, odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Lubsza z dnia 14 listopada 2022 r. w sprawie dodatku węglowego. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 14 listopada 2022 r. Wójt Gminy Lubsza odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku węglowego z przyczyn podanych w jej uzasadnieniu. Decyzję doręczono stronie w dniu 30 listopada 2022 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Pismem z dnia 17 grudnia 2022 r., według prezentaty jego wpływu do organu złożonym osobiście, w dniu 19 grudnia 2022 r., Strona wniosła odwołanie od decyzji Wójta Gminy Lubsza z dnia 14 listopada 2022 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. We wniosku wskazała, że w okresie od doręczenia decyzji z dnia 14 listopada 2022 r. do chwili obecnej nie była w stanie wnieść odwołania z powodu "niezdolności chorobowej". Podniosła, że podczas choroby odczuwała bardzo silny ból, zażywała lekarstwa w formie zastrzyków i tabletek osłabiających koncentrację oraz powodujące senność. Nie była w stanie wykonywać nawet prostych czynności dnia codziennego. Wskazała, że w związku z chorobą przebywała na zwolnieniu lekarskim, przyjmowała leki, podjęła rehabilitację, a także została skierowana do leczenia w warunkach szpitalnych. Dopiero, z uwagi na polepszenie stanu zdrowia i samopoczucia, miała możliwość wniesienia odwołania. Podniosła, że niemożność wniesienia odwołania nie była przez nią zawiniona, a uchybienie terminowi jest niewielkie. Do wniosku załączyła kopie zaświadczeń lekarskich (druki ZUS ZLA) i kopię skierowania do szpitala. W wyniku wniesienia ww. pisma Kolegium wydało dwa odrębne postanowienia. Pierwszym z dnia 28 lutego 2023 r., nr SKO.40.4146.2022.ro Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej przez stronę tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Op 166/23) skargę oddalił. Kwestia uchybienia terminu do wniesienia odwołania została zatem prawomocnie przesądzona i nie jest przedmiotem obecnej kontroli sądowej. Natomiast drugim, opisanym we wstępie postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r., nr SKO. 40.4264.2022.ro, Kolegium odmówiło przywrócenia terminu. W podstawie prawnej postanowienia Kolegium powołało się m.in. na art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z póź. zm. - zwanej dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu prawnym przytoczyło stan faktyczny i prawny. Odniosło się bardzo szczegółowo i obszernie do wszystkich argumentów strony, w konkluzji stając jednak na stanowisko, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania od wyżej opisanej decyzji, bowiem nie wykazał, iż dochował należytej staranności i dbałości o swoje interesy. Na postanowienie Kolegium z dnia 28 lutego 2023 r., nr SKO. 40.4264.2022.ro, strona wniosła skargę do tut. Sądu. W skardze zarzuciła postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 35 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż sprawa nie została rozpoznana w ustawowym terminie, tj. w terminie miesiąca. Zarzuciła też naruszenie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji gdy dopełniła wszelkich warunków przywrócenia terminu określonych w art. 59 § 1 k.p.a. W skardze podtrzymała swoją argumentację z wniosku o przywrócenie terminu polemizując ze stanowiskiem Kolegium. W konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do niesienia odwołania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego aktu i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła także o zwrot kosztów postępowania. Dodatkowym pismem z dnia 27 czerwca 2023 r. ustanowiła w sprawie pełnomocnika w osobie adwokata I. J. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona w ramach sądowego wymiaru sprawiedliwości kontrola zaskarżonego aktu, dokonana w aspekcie kryteriów nakreślonych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") wykazała, że skarga jest zasadna. W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd uznał, że zasługuje ona w części na uwzględnienie. Sąd dostrzegł też z urzędu naruszenia przepisów postępowania, które wykraczają poza jej granice. Sąd nie jest bowiem związany wnioskami i zarzutami skargi. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że zasadnicze znaczenie dla każdego postępowania administracyjnego ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko w takim przypadku możliwe jest bowiem prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji zatem sądowej kontroli decyzji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd kwestie dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Istota sporu dotyczy rozstrzygnięcia, czy prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy strona skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania od wyżej opisanej decyzji, bowiem nie wykazała, iż dochowała należytej staranności i dbałości o swoje interesy. Kwestią sporną pozostaje okoliczność, czy fakty przedstawione przez stronę skarżącą, związane z jej chorobą, mogły stanowić podstawę faktyczną do przywrócenia terminu w kontekście przesłanki braku winy. Jeśli chodzi o rozważania prawne Kolegium, w związku z interpretacją art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., Sąd je podziela. Zgodnie z art. 58 § 1 oraz § 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Zdaniem Sądu słusznie Kolegium uznało, że przepis ten określa warunki, których spełnienie jest konieczne do wydania postanowienia przywracającego termin do wniesienia odwołania. Ma rację, że na podstawie wskazanych regulacji przywrócenie uchybionego terminu uzależnione jest od łącznego spełnienia czterech przesłanek. Po pierwsze od wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu. Po drugie od zachowania 7-dniowego terminu do złożenia prośby, który biegnie od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Po trzecie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zainteresowany zobowiązany jest dokonać czynności, dla której ustanowiony był termin objęty wnioskiem. Po czwarte zainteresowany zobowiązany jest do uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W ocenie Sądu także właściwie wskazano jakie to okoliczności winien brać pod uwagę organ przy ocenie czwartej z ww. przesłanek - braku winy. Nie budzi wątpliwości, że warunkiem przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie braku winy strony w jego uchybieniu, przy czym pojęcie winy należy rozumieć w sposób obiektywny - wymagający od strony staranności. Wiąże się to z sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Słuszne są rozważania Kolegium, że istnienie choćby winy nieumyślnej, niedbalstwa po stronie zobowiązanego do dokonania czynności stanowi negatywną przesłankę do przywrócenia terminu na zasadzie art. 58 § 1 k.p.a. Przywrócenie terminu może mieć zatem miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do niezawinionych przyczyn uchybienia terminu rzeczywiście zalicza się bezspornie m.in.: stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (por. postanowienia NSA: z 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FZ 82/22; z 22 grudnia 2022 r., sygn. akt I FZ 211/22). Jednak w ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod prawidłowo powołane w postanowieniu przepisy oraz zaniechał dokonania dalszych ustaleń dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie w kwestii uprawdopodobnienia przesłanki braku winy. W niniejszej sprawie skarżący wniosek o przywrócenie terminu argumentował chorobą w okresie od doręczenia mu decyzji do czasu wniesienia odwołania, że w tym czasie odczuwał bardzo silny ból, że zażywał leki osłabiające koncentrację powodujące senność i nie był również w stanie wykonywać prostych czynności dnia codziennego ze względu dolegliwości na jakie cierpiał oraz sposobem ich leczenia, załączając na poparcie swojego stanowiska wyjaśnienia, zwolnienia lekarskie i skierowanie do szpitala. Kolegium ustaliło, że doręczenie decyzji nastąpiło 30 listopada 2022 r. i w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania - od 1 grudnia 2022 r. do 9 grudnia 2022 r. oraz od 10 grudnia 2022 r. do 16 grudnia 2022 r. - był na zwolnieniu lekarskim. Kolegium uznało jednak, że nie zostało uprawdopodobnione wystąpienie okoliczności niemożliwych do przezwyciężenia przy dochowaniu należytej staranności przez skarżącego z uwagi na to m.in., że z samego faktu choroby i przedłożonego zwolnienia lekarskie nie wynika, że choroba była na tyle poważna, że realnie uniemożliwiła mu działania, jak i kontakt z innymi osobami, a które mogłyby za niego dokonać tej czynności. Wskazało m.in., że: stan zdrowia skarżącego umożliwiał chodzenie, bo na druku ZUS ZLA pole nr 17 dot. wskazań lekarskich wpisano "chory może chodzić"; nie był hospitalizowany; w dniu 9 grudnia 2022 r. korzystał z konsultacji lekarskiej; nie można stwierdzić, że choroba ograniczyła sprawność intelektualną, a opisana we wniosku zła kondycja psychiczna (senność, brak koncentracji), nie jest stanem wykluczającym samodzielne sporządzenie pisma lub wyręczenie się inna osobą; choroba nie była nagłą, bo trwała nieprzerwanie przez okres od 1 grudnia 2022 r. i kolejnych 14 dni. W ocenie Sądu przywrócenie terminu z powodu choroby wymaga wskazania konkretnych faktów, które mogłyby przemawiać za tym, że rodzaj choroby, jej przebieg czy też zalecenia medyczne dotyczące leczenia uniemożliwiły dokonania wskazanej czynności procesowej oraz, że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w jej dokonaniu (podobnie wyrok NSA z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 471/20). Oznacza to, że nie każdy stan choroby może stanowić usprawiedliwienie w przypadku uchybienia terminu przewidzianego na dokonanie czynności procesowej. Przyczyną uzasadniającą przywrócenie terminu będzie choroba nagła (wymagająca leżenia, pobytu w szpitalu) oraz uniemożliwiająca złożenie odwołania osobiście przez stronę lub zlecenie dokonania czynności procesowej przez inną osobę (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 761/19). Wbrew twierdzeniom Kolegium, w realiach tej sprawy, możliwość samodzielnego działania skarżącego mogła być iluzoryczna. Już z przedłożonych przez skarżącego dokumentów, co umknęło uwadze Kolegium, wynikała wprost informacja, co do rodzaju dolegliwości zdrowotnych strony i jej skutków. U skarżącego zdiagnozowano chorobę: "po urazie (..) [...]" (por. skierowanie na pobyt w szpitalu z dnia 15 grudnia 2022 r., nieponumerowana karta w aktach admin.). Chorobę zdiagnozowaną jako "po urazie" czyli, że wystąpiła ona nagle. Nadto jej skutkiem było skierowanie skarżącego przez lekarza specjalistę do leczenia szpitalnego na oddziale neurochirurgii. Skierowanie do leczenia szpitalnego potwierdza poważny charakter choroby skarżącego, wymagający pobytu w szpitalu i hospitalizacji oraz stan zdrowia skarżącego znacznie nadwyrężony. Nie przeczy temu, że do momentu hospitalizacji skarżący musiał korzystać z konsultacji lekarskiej, że musiał udać się do lekarza choćby po kolejne zwolnienie lekarskie lub skierowanie do szpitala. Wiedzą powszechnie znaną są, niestety, ograniczenia w dostępie do świadczeń medycznych przejawiające się choćby oczekiwaniem w kolejce na wizytę do poradni, czy do przyjęcia w szpitalu w ramach NFZ, czy nawet w ramach wizyty komercyjnej. Co ważne Skarżący podnosił też, że odczuwał silny ból, że był leczony lekami przeciwbólowymi opisanymi w skardze jako: "bardzo silne lekarstwa w tym z grupy opioidów", że w efekcie cierpiał na senność i zaburzenia koncentracji. Jest powszechnie znane i charakterystyczne przy rwie kulszowej, że nawet niewielkie ruchy kręgosłupa, chodzenie, kaszel, czy nawet kichanie powodują nasilenie objawów bólowych. Z kolei opioidy są lekami o najsilniejszym działaniu przeciwbólowym. Wpływają na ośrodkowy układ nerwowy i zaburzają jego funkcje. Choroba skarżącego, przy takim sposobie leczenia, mogła zatem ograniczać jego sprawność fizyczną i intelektualną. Reasumując, przy tego typu chorobie, opisanym jej przebiegu i medycznych zaleceniach jej leczenia opioidami, stan psychofizyczny skarżącego mógł być zły, a jego świadomość mogła być na tyle niedostateczna, że jest uprawdopodobnione, że nie mógł on działać sam. Podniesione okoliczności nie dają całkowitej pewności co do faktów, ale pozwalają na stwierdzenie, że ich istnienie jest prawdopodobne, czego wymagają ww. przepisy. Sąd dostrzegł jednak, że skarżący nie uprawdopodobnił w treści wniosku dlaczego nie wyręczył się osobą trzecią. Kwestia tego, czy choroba realnie uniemożliwiła mu kontakt z innymi osobami, które mogłyby za niego dokonać tej czynności procesowej, wymaga wyjaśnienia z jego udziałem. Sąd zauważa, że skarżący nie był w postępowaniu administracyjnym reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący mógł nie wiedzieć na czym polega wspomniane uprawdopodobnienie i jakie konkretnie ma przedsięwziąć czynności, by dokonać tego uprawdopodobnienia. W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego - mając na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego (art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) - było wezwanie skarżącego do wyjaśnienia w zakreślonym terminie, czy skarżący mógł skorzystać z pomocy innych osób w tym zakresie, a także do ewentualnego złożenia dokumentów potwierdzających żądane wyjaśnienia pod rygorem odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Dopiero wówczas organ zrealizowałby zasady określone ww. przepisach k.p.a. dając skarżącemu realną szansę na właściwe uzasadnienie swojego wniosku i ewentualne uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Ponieważ jednak organ odwoławczy ograniczył się jedynie do oceny wniosku skarżącego, który w części był niepełny Sąd stanął na stanowisku, że uchybił on przepisom postępowania. Nie ulega wątpliwości, że uchybienie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ewentualne wyjaśnienia skarżącego, a także ewentualne złożone przez niego dowody, mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero po uzyskaniu wspomnianych wyjaśnień - bądź bezskutecznym upływie terminu do ich złożenia - organ wyda właściwe postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego odwołania mając na uwadze wykładnię dokonaną w niniejszym wyroku. W kontekście podnoszonego w skardze zarzutu nadmienić należy, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania następuje na podstawie skarg na bezczynność lub przewlekłe jego prowadzenie (por. art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Zarzuty bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania stanowić mogą przedmiot rozpoznania w odrębnych postępowaniach sądowych. W postępowaniu ze skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zarzut bezczynności, czy przewlekłości w jego wydaniu oraznaruszenia art. 35 § 3 k.p.a. nie mógł być przez Sąd uwzględniony. Reasumując, Kolegium nie wyjaśniło opisanych wątpliwości co do stanu faktycznego, co powoduje, że naruszone zostały art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy udzielając stronie wyjaśnień i wskazówek. zapewniając stronie czynny nim udział. W tej natomiast sprawie, nie ustalono kluczowych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, a w konsekwencji nie przeprowadzono ocen we wskazanym powyżej zakresie. Należy przy tym podkreślić, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy (obejmujące zbadanie aspektów powyżej przedstawionych) mogło wpłynąć na odmienny kierunek rozstrzygnięcia tej sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą Kolegium przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. W punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.