II SA/Op 168/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Pismem z dnia 23 marca 2006r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu K. P. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 17 stycznia 2003 r., Nr [...] oraz decyzji z dnia [...], Nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż Prezydent Miasta Opola skierował go na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub nie przeciwwskazań do kierowania pojazdami, a następnie cofnął mu uprawnienia do kierowania pojazdami. Wydane decyzje zapadły, jego zdaniem, z naruszeniem art. 156 § 1pkt 1 K.p.a. oraz art. 122 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ruchu drogowym, gdyż właściwym do wydania decyzji był starosta. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. poprzez to, że decyzje podjęto w oparciu o decyzję nieprawomocna, którą zmieniono wyrokiem sądowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 157 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], Nr [...] w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, D Nr [...] wydanych przez Prezydenta Miasta Opola dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawca K. P. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 17 stycznia 2003 r. skierowany został na badania lekarskie celem ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. K. P. nie poddał się badaniom lekarskim i stąd też Prezydent Miasta Opola decyzją ostateczną z dnia [...] cofnął K. P. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, D. Organ wskazał także, iż wnioskodawca w złożonym wniosku stwierdził, że dostarczył Prezydentowi Miasta Opola wyniki badań świadczące o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył obowiązujące przepisy dotyczące cofania uprawnień do kierowania pojazdami oraz wskazał na właściwość rzeczową organów, które są uprawnione do wydawania indywidualnych decyzji w sprawach z zakresu uprawnień do kierowania pojazdami. Wskazując na przepisy art. 91 i art. 92 oraz art. 38 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym organ stwierdził, że Prezydent Miasta Opola jest organem właściwym do wydawania decyzji, do których prawo wydawania mają starostowie. Reasumując powyższe organ przyjął, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w postępowaniu organu I instancji nie można dopatrzeć się także uchybień wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu złożył K. P. W złożonym "odwołaniu" nie godził się z zapadłą decyzją dowodząc, że uprawnienie do kierowania pojazdami nie zostało mu zabrane, lecz cofnięte i stąd też po przedłożeniu w dniu 27 lipca 2005r. wymaganych badań, uprawnienia do kierowania pojazdami winny być mu przywrócone. Zdaniem odwołującego, kierowanie go na badania lekarskie w Ośrodku Medycyny Pracy w Kędzierzynie - Koźlu oraz na kurs prawa jazdy jest absurdem niezgodnym z przepisami. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymało w mocy w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył ponownie stan faktyczny i prawny i w oparciu o niego skonkludował, że za słuszne uznać należy stanowisko Kolegium wyrażone w niniejszej sprawie, a sprowadzające się do przyjęcia, że Prezydent Miasta Opola był organem właściwym do wydawania decyzji w sprawie m.in. cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Uzasadniał także organ, że prawidłowe jest stanowisko Kolegium, iż decyzja Prezydenta Opola nie została wydana w warunkach, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.pa. Za właściwy uznał również organ pogląd dotyczący stwierdzenia, iż orzeczenie lekarskie z dnia 27.07.2005r., którym legitymuje się skarżący nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu K. P. W złożonej skardze nie godził się w dalszym ciągu z zapadłymi w sprawie decyzjami. Uważał, że są one dla niego krzywdzące, bowiem dostarczył Prezydentowi Opola badania lekarskie datowane na dzień 27 maja 2005r., a tym samym Prezydent winien, zgodnie z art. 140 pkt 4 ppkt 2 ustawy o ruchu drogowym, wydać decyzję o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami, gdyż ustała przyczyna uzasadniająca cofnięcie uprawnień. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 14 maja 2007r. skarżący K. P. zwolniony został od kosztów sądowych oraz ustanowiono skarżącemu pełnomocnika z urzędu w osobie radcy prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151ustawy o P.p.s.a). Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie cofnięcia K. P. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, D Nr [...] wydanych przez Prezydenta Miasta Opola dnia [...]. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie są dotknięte wadą skutkującą ich uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności. Na wstępie zauważyć należy, iż decyzja administracyjna obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. jest aktem administracyjnym istniejącym w obrocie prawnym do momentu, gdy nastąpi jej eliminacja z niego w trybie i na zasadach określonych w K.p.a. Organ administracji publicznej w sprawie, w której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a taka sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, a nie w tej samej, która zakończona została już decyzją ostateczną. W tym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności wskazanej i konkretnie oznaczonej decyzji nie orzeka on, co do istoty sprawy rozstrzygniętej w tej "wadliwej" decyzji, lecz rozstrzyga wyłącznie, co do nieważności decyzji, albo jej niezgodności z prawem. Organ w tym nowym postępowaniu (działając w trybie nadzoru) nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy, co do istoty, lecz jedynie może stwierdzić nieważność wadliwej decyzji lub odmówić stwierdzenia jej nieważności jeśli nie występują przesłanki o których stanowi przepis art. 156 § 1 K.pa. Organ nie jest bowiem władny rozstrzygać w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o kwestiach dotyczących istoty sprawy. Orzecznictwo sądowe w tym zakresie jest ugruntowane: patrz wyrok NSA z dnia 14.08.1987r., IV S.A. 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1; wyrok SN z dnia 7.03.1996r., III ARN 70.95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258) Art. 156 Kpa (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz.1071) stanowi w § 1, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przytoczony przepis w sposób wyczerpujący wymienia wady decyzji, które skutkują stwierdzeniem jej nieważności. Wyliczone enumeratywnie wady decyzji nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, lecz winny być wykładane ściśle. Zaakcentować należy również, iż nieważność decyzji musi istnieć w dacie orzekania (ex tunc). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszego postępowania stwierdzić należy, iż przedmiot postępowania administracyjnego stanowiło żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia 23 marca 2006r. o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], Nr [...] w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, D. Jako przesłankę stwierdzenia nieważności skarżący wskazał art. 156 § 1 pkt 1 oraz art. 122 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ruchu drogowym, a mianowicie podnosił, że organem właściwym do wydania decyzji w zakresie cofnięcia uprawnień był starosta, a nie Prezydent Miasta Opola. Podniósł nadto skarżący, że w zakończonym decyzjami postępowaniu o cofnięciu uprawnień organ I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W związku z tą częścią wniosku stwierdzić należy, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. A zatem strona może równocześnie żądać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia powoduje w zasadzie konieczności zawieszenia wznawianego postępowania (por wyrok NSA z 17.01. 2006r., II OSK 406/05; LEX nr 196451). Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stwierdzić należy, iż zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Zgodzić należy się, ze skarżącym, iż naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednakże samo powołanie się na ustawową przesłankę skutkującą możliwością uznania, że zapadła decyzją podjęta została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez wystąpienia w istocie tej przesłanki nie powoduje stwierdzenia nieważności decyzji. Z regulacji zawartej w art. 140 ust. 1. ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2005r., Nr 108, poz.908 ze zm.) wynika, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie: 1) stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem; 1a) stwierdzenia na podstawie orzeczenia psychologicznego, wydanego po przeprowadzeniu badania psychologicznego w trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 3 i 4, istnienia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem; 2) utraty przez kierowcę kwalifikacji, co stwierdza się na podstawie wyniku egzaminu państwowego; 3) przekroczenia, w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, liczby 20 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego; decyzja o cofnięciu uprawnienia wydawana jest na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji; 4) niepoddania się: a) sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1, b) badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5, c) badaniu psychologicznemu w trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 3 lub 4. Skarżący nie dostrzegł jednak, że przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w art. 91 przyznały prawa powiatu (reprezentowanego przez starostę) miastom, które w dniu 31 grudnia 1998r. liczyły więcej niż 100.000 mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu, oraz tym, którym nadano status miasta na prawach powiatu, przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty. Przepis ten ma zastosowanie do Miasta Opola i stąd też Prezydent Miasta Opola posiada kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należącej do właściwości powiatu, to jest w obrębie miasta. Funkcje bowiem organów powiatu na prawach powiatu, stosownie do art. 91 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym (ust. 3). W świetle powyższego Prezydent Miasta Opola był zatem organem właściwym do wydania decyzji, dla których przepisy prawa przewidziały uprawnienie w tym zakresie dla starosty, to jest w niniejszej sprawie w zakresie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami przez skarżącego. Za prawidłowe uznać należy także stanowisko organu, że w sprawie nie zaistniały również inne przesłanki nieważnościowe o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 do 7 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.