II SA/Op 169/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2009 r. sprawy ze skargi L. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na bezczynność w sprawie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego L. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia L. L. na niezałatwienie w terminie przez Burmistrza Prudnika sprawy zainicjowanej wnioskiem A. L., z dnia 15 stycznia 2009 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wolnostojącego wraz z garażem, na działce nr A, położonej w Ł. przy ul. [...]. Rozpoznanie skargi przez Sąd poprzedziło postępowanie, które miało następujący przebieg: Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2009 r. A. L. wystąpiła do Burmistrza Prudnika o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr A, położonej w Ł. przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z garażem. Wniosek podpisany został osobiście przez wnioskodawczynię. W dniu 17 marca 2009 r. do Urzędu Miejskiego w Prudniku wpłynęło pismo z dnia 16 marca 2009 r., oznaczone jako zażalenie na bezczynność administracji publicznej, wniesione na podstawie art. 37 K.p.a. Zażalenie to podpisane zostało przez A. L. i L. L. Wskazany jako wnoszący zażalenie L. L. podniósł w nim między innymi zarzut niepodjęcia przez organ żadnej czynności w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu przy ul. [...] w Ł. Pismem z dnia 24 marca 2009 r. L. L. poinformowany został przez Urząd Miejski w Prudniku, że jego wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dotyczący budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego we wsi Ł. przy ul. [...], w dniu 19 marca 2009 r. przekazany został do realizacji do biura urbanistycznego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia L. L. na niezałatwienie w terminie, przez Burmistrza Prudnika, sprawy z wniosku A. L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wolnostojącego wraz z garażem, na działce nr A z karty mapy [...], położonej w Ł. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że rozpoznając zażalenie w postępowaniu wstępnym obowiązany był zbadać legitymację procesową wnoszącego zażalenie i ustalić czy posiadał on interes prawny do wniesienia zażalenia w oparciu o art. 37 K.p.a. W tym też zakresie wskazał, że stronami postępowania toczącego się w trybie art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) są oprócz inwestora (którym w niniejszej sprawie jest A. L.) właściciele i użytkownicy wieczyści działki, na której planowana jest inwestycja oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Stosownie do tego uznał, że skoro z wniosku inicjującego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie wynika, że L. L. jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem, a także z innych dokumentów nie wynika, by przysługiwał mu taki status w stosunku do działki sąsiedniej, nie jest on stroną postępowania. Wniesione przez niego zażalenie nie mogło tym samym skutecznie uruchomić procedury rozpatrzenia zażalenia na bezczynność Burmistrza Prudnika. Powołując przepis art. 134 K.p.a. organ zaznaczył przy tym, iż stwierdzana w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych obejmujących m. in. brak legitymacji do wniesienia zażalenia. Dodatkowo wskazał również, że zażalenie A. L. na bezczynność Burmistrza Prudnika postanowieniem z dnia [...] uznane zostało za zasadne i organowi pierwszej instancji wyznaczono dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu L. L. wniósł o zmianę postanowienia i ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z zarzutem bezczynności, na podstawie art. 37 K.p.a. Zarzucając zaskarżonemu postanowieniu nieważność na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. podniósł, iż w postępowaniu wstępnym organ administracji publicznej w Prudniku nie ustalił, czy jest on uprawniony do zaskarżenia bezczynności. Wskazał przy tym, iż posiada pełne pełnomocnictwo do występowania w sprawie objętej postępowaniem przed sądami, instytucjami państwowymi itp., które dołączył do skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę podtrzymało w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do stanowiska skarżącego organ wskazał, że podnoszona bezczynność Burmistrza Prudnika w zakresie braku weryfikacji legitymacji skarżącego w postępowaniu toczącym się w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest okolicznością bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy objętej zaskarżonym postanowieniem. Posiadane przez skarżącego pełnomocnictwo do reprezentowania A. L. obejmuje z kolei wyłącznie umocowanie do zarządzania, administrowania oraz sprzedaży działki i jedynie w ramach tego zakresu dokonywania określonych w nim czynności prawnych. Nie zostało przy tym załączone do wniosku inicjującego postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, lecz przedłożone na etapie wniesienia skargi do Sądu. Na rozprawie w dniu 14 lipca 2009 r., skarżący podtrzymał skargę i przedstawione w niej argumenty. Oświadczył, że składając zażalenie działał w imieniu małżonki, a nie własnym. Organ okoliczności tych jednak nie ustalił pomimo, że sytuacja działania przez niego w ramach pełnomocnictwa, przed wszystkimi organami w Prudniku, trwa od 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada przepisom prawa i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zaskarżonym postanowieniem, opartym na przepisie art. 134 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uznało, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie o wydanie jego małżonce A. L. decyzji o warunkach zabudowy. Z tego też powodu, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego w trybie art. 37 K.p.a. na bezczynność Burmistrza Prudnika w wydaniu decyzji. W zakresie dokonanej oceny legalności zaskarżonego postanowienia, uwzględniając przepisy regulujące postępowanie administracyjne, w pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wniesiony został przez A. L. Zażalenie na bezczynność organu w tym zakresie podpisane natomiast zostało zarówno przez wnioskodawczynię jak i L. L., przy czym wskazano w nim, że dotyczy ono wniosku złożonego przez A. L. Już w świetle tych okoliczności w postępowaniu będącym wynikiem wniesionego zażalenia w pierwszej kolejności organ obowiązany był wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości, czy skarżący podpisując zażalenie działał w imieniu własnym, czy też jako pełnomocnik - umocowany przez wnioskodawczynię do jej reprezentowania. Z ustalonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej wynika bowiem dla organu obowiązek podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W art. 77 § 1 K.p.a., stanowiącym jej uszczegółowienie, nałożony z kolei został na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Stosownie do tego, w postępowaniu prowadzonym na skutek zażalenia, organ winien był dokonać z urzędu ustaleń co do kręgu osób zainteresowanych w sprawie, w tym również ustalić, czy składający w sprawie pismo procesowe działa w imieniu własnym, czy jako pełnomocnik strony. Podjęcie działań w tym zakresie konieczne było jednak nie tylko ze względu na podpisanie zażalenie przez skarżącego i A. L., ale także z uwagi na treść pisma skierowanego do skarżącego, z dnia 24 marca 2009 r., w którym wskazano go jako stronę składającą wniosek o wydanie decyzji, podczas gdy w aktach znajdował się jedynie wniosek złożony przez A. L. Ponadto, z treści zażalenia dotyczącego wniosku A. L. nie wynikało w jakim charakterze skarżący występuje w sprawie. Do akt nie zostało również przedłożone pełnomocnictwo udzielone skarżącemu przez wnioskodawczynię. Wszystkie te okoliczności winny budzić wątpliwości organu co do tego w czyim imieniu skarżący wniósł zażalenie. Nie mogły tym samym stanowić podstawy do przyjęcia, w sposób niebudzący wątpliwości, że wniósł je w imieniu własnym. Dlatego też, brak ustaleń organu w kwestii charakteru uczestnictwa skarżącego w postępowaniu uznać należało, za naruszające przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w zakresie obowiązku organu, ustalenia kręgu osób zainteresowanych w sprawie, w tym wyjaśnienia czy wnoszący pismo procesowe działa w imieniu własnym, czy jako pełnomocnik strony, zaniechanie wezwania go do uzupełnienia braku w postaci dostarczenia właściwego pełnomocnictwa i uniemożliwienie stronie jego usunięcia, skutkuje naruszeniem art. 64 § 2 K.p.a., a także określonej w art. 9 K.p.a. zasady informowania stron. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, w odniesieniu do przyjętej przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zdaniem Sądu stwierdzić ponadto należało, że organ niewłaściwie zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 134 K.p.a. Wskazać w tym zakresie trzeba, że powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na zasadzie art. 144 K.p.a. znajduje on odpowiednie zastosowanie do zażaleń na wydawane w toku postępowania administracyjnego postanowienia. Art. 134 K.p.a. nie może jednak stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że wnoszący zażalenie na postanowienie nie jest stroną postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przepis art. 134 K.p.a. nie stanowi bowiem podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania. Subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, co do legitymacji procesowej strony, może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego (por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, System Informacji Prawnej Lex nr 37956, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, System Informacji Prawnej Lex nr 307511). Stosując zatem odpowiednio art. 134 K.p.a. do zażaleń na postanowienia przyjąć należy, że konieczność dokonania ustaleń, co do legitymacji procesowej wnoszącego zażalenie, wyłącza podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 K.p.a. Stosownie do tego, badając legitymację skarżącego organ nie mógł podjąć rozstrzygnięcia na podstawie art. 134 K.p.a. Bez względu jednak na brak podstaw do weryfikowania legitymacji procesowej wnoszącego zażalenie na podstawie art. 134 K.p.a. dostrzec należy, że wskazany przepis nie znajdował zastosowania w niniejsze sprawie przede wszystkim z uwagi na wniesienie zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. Przepis art. 37 K.p.a. stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Art. 37 K.p.a. reguluje szczególny środek prawny mający za zadanie wyłącznie usunięcie bezczynności organu w podjęciu rozstrzygnięcia i tym samym otwarcia drogi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotem zatem tego zażalenia nie jest wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie, lecz przekroczenie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy. To postępowanie przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle ze zwalczaniem bezczynności organu niższego stopnia. Mając na uwadze konstrukcję i cel przepisu art. 37 K.p.a. nie można tym samym zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dotyczącym sposobu załatwienia takiego zażalenia i stosowania w tym zakresie przepisów art. 141 – 144 K.p.a., a przez to także odpowiedniego stosowania art. 134 K.p.a. Zażalenie na bezczynność organu, jako że nie stanowi środka zaskarżenia na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie, jest zażaleniem odrębnym od zażalenia przewidzianego w art. 141 K.p.a. Dotyczące go postępowanie ma charakter incydentalny i "nadzorczy". Do zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 K.p.a. nie będzie miał tym samym zastosowania przepis art. 144 K.p.a. odsyłający do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. Wprawdzie, stosownie do art. 144 K.p.a. do zażaleń mają odpowiednio zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, jednakże brak odesłania w rozdziale 7 działu I K.p.a. do przepisów dotyczących zażaleń świadczy, że ustawodawca po prostu nie brał pod uwagę możliwości stosowania przepisów dotyczących zarówno zażaleń, jak i odpowiednio odwołań (por. L. Nowopolski, GSP 2005/13/254). Podkreślić należy nadto, że zażalenie o którym mowa w przepisach rozdziału 11 działu II K.p.a., jest środkiem zaskarżenia na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie. Natomiast zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jest zażaleniem odrębnym od przewidzianego w art. 141-144 K.p.a., bowiem nie jest wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, ale na co wskazywano już wyżej, służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Z tego względu do zażalenia z art. 37 K.p.a. nie ma zastosowania przepis art. 144 K.p.a. Wobec powyższego przyjąć należało brak podstaw prawnych do stwierdzenia przez organ w oparciu o art. 134 K.p.a. niedopuszczalności zażalenia wniesionego na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ I instancji. Treść postanowienia wydanego w przedmiocie zażalenia na bezczynność organu powinna odnosić się wyłącznie do kwestii zasadności bądź niezasadności zarzucanej bezczynności. W razie negatywnego załatwienia zażalenia stanowisko organu powinno tym samym ograniczać się wyłącznie do kwestii niezasadności zażalenia i przybrać w sentencji odpowiednią do tego formułę, bez względu na przyczyny jego nieuwzględnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 1866/00 wraz z uzasadnieniem, System Informacji Prawnej LEX nr 56660, wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II GSK 137/06 wraz z uzasadnieniem, System Informacji Prawnej LEX nr 276679). Mając na uwadze treść zażalenia wniesionego w niniejszej sprawie, za niebudzące wątpliwości uznać należało, że oparte ono zostało na podstawie art. 37 K.p.a. Przepis ten wskazany został w zażaleniu jako podstawa prawna jego wniesienia, a ponadto z jego treści wynikało, że dotyczy bezczynności organu pierwszej instancji w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu. Stosownie zatem do przedstawionych powyżej uwag w ocenie Sądu, rozpoznając zażalenie, organ nieprawidłowo podjął rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 K.p.a., czym naruszył również przepis art. 37 K.p.a. Zaistniałe w niniejszej sprawie uchybienia w postaci nieprawidłowego zastosowania przez organ przepisu art. 134 K.p.a., a przez to błędnej treści rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienia przed rozpoznaniem zażalenia istotnych dla jego rozpoznania okoliczności faktycznych, stanowią naruszenia mające wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Orzeczenie o jego niewykonywaniu oparto o art. 152 P.p.s.a., a koszty postępowania zasądzono na podstawie art. 200 P.p.s.a. W zakresie wskazań co do dalszego postępowania zaznaczyć przyjdzie, iż stosownie do dokonanej przez Sąd oceny, rozpoznając ponownie zażalenie, organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić charakter uczestnictwa skarżącego w postępowaniu, a następnie w formie postanowienia wyrazić swoje stanowisko w kwestii zażalenia na bezczynność, w trybie przewidzianym dla zażalenia określonego w art. 37 K.p.a.