II SA/Op 170/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia 13 grudnia 2012 r., nr [...], Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Namysłowie, działający z upoważnienia Burmistrza Namysłowa, przyznał M. O. zasiłek celowy w łącznej kwocie 350 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do dopłaty do energii elektrycznej w kwocie 100 zł oraz na przejazdy PKP w celu poszukiwania pracy we Wrocławiu. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej zwrócono uwagę na cele i zadania, jakie przywołana ustawa nakłada na organy administracji publicznej w zakresie pomocy społecznej. Podkreślono, że świadczenia z pomocy społecznej stanowią jedynie wsparcie i pomoc w wyjściu z trudnej sytuacji, nie mogą być stałym i jedynym źródłem dochodu czy też formą utrzymania, akcentując, że pomoc społeczna nie jest również zobligowana do zaspokojenia wszystkich potrzeb osób zwracających się o pomoc i w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Odnosząc się do rodzaju udzielonej pomocy organ wyjaśnił, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, wynikający z przemijającej sytuacji, w której znalazł się wnioskodawca. Wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku są – z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek ma być przeznaczony, z drugiej strony – możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Może świadczenie to zostać przyznane w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów czy napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ wyjaśnił, że zaspakajanie potrzeb w pierwszej kolejności jest ukierunkowane na te osoby, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość, bez udzielenia im pomocy, nie byłyby w stanie egzystować. Określając możliwości finansowe Ośrodka organ podał, że w roku 2012 w budżecie Gminy Namysłów na wypłatę zasiłków celowych przeznaczono kwotę 193.000 zł, co miesięcznie stanowi kwotę 16.083 zł. Wyjaśnił, że w grudniu - do dnia wydania decyzji wpłynęło 47 wniosków, a po wstępnej kwalifikacji uznał, że wszystkie te osoby kwalifikują się do otrzymania wsparcia. Biorąc pod uwagę liczbę osób zgłaszających się co miesiąc do OPS – organ przewidywał, że do końca miesiąca liczba ta wzrośnie do około 70 – 80 rodzin, oczekujących pomocy. Jednocześnie organ wskazał, że wysokość przyznanych zasiłków celowych waha się w granicach od 100 do 400 zł. Kryteriami, jakimi kieruje się organ przy ustalaniu wysokości zasiłków, oprócz kryterium dochodowego, to struktura rodziny, wiek jej członków, cel pomocy posiadane środki i liczba osób ubiegających się o pomoc. Równocześnie organ zaznaczył, że priorytetowo traktowane są osoby samotnie wychowujące dzieci, osoby w podeszłym wieku, rodziny wielodzietne, niepełnosprawne w stopniu uniemożliwiającym podjęcie pracy. Brana jest również pod uwagę aktywność bezrobotnych w poszukiwaniu zatrudnienia i chęć współpracy z pracownikiem socjalnym. W odpowiedzi na doręczoną w dniu 19 grudnia 2012 r. decyzję M. O. skierowała w dniu 2 stycznia 2013 r. pismo do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. Precyzując swoje zarzuty, na żądanie organu, strona wyjaśniła, że nie odwołuje się od kwoty przyznanej pomocy, ale nie spodobały jej się określenia zawarte w decyzji. Wnioskodawczyni zarzuciła, że od lutego do sierpnia 2010 r. pozostawiono ją bez jakiegokolwiek źródła dochodu i w lipcu 2012 r. zmuszona była złożyć wniosek o pomoc na żywność. Zwróciła się również o pomoc w zdobyciu pracy. W piśmie z 13 lutego 201 r. M. O. wskazała, że wnosi odwołanie wobec krzywdzących w stosunku do niej stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji, natomiast w piśmie z dnia 12 kwietnia 2013 r. wyraźnie oświadczyła, że wnosi odwołanie od decyzji z dnia 13 grudnia 2012 r., nr [...] w sprawie zasiłku celowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 września 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856) oraz art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przypomniał, że M. O., wnioskiem z dnia 10 grudnia 2012 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Namysłowie o przyznanie zasiłku z przeznaczeniem na żywność, zaległy prąd, opłacenie czterech biletów celem poszukiwania pracy. Następnie przedstawił uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, po czym stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednakże jedynie w kierunku uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy odwołał się do przepisów prawa materialnego, w tym art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz wyjaśnił, że od października 2012 r. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł - stosownie do § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz świadczeń z pomocy społecznej. Jednocześnie SKO podało, że prawo do otrzymania zasiłku celowego uregulowane zostało w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, przywołując treść tego przepisu. Dalej Kolegium wskazało, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że M. O. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, nie posiada dochodu, utrzymuje się z pomocy OPS w formie zasiłków celowych na żywność, posiada zaległości w opłacaniu energii elektrycznej i został jej odcięty dopływ prądu. Zaznaczyło, że strona zwróciła się o założenie jej licznika przedpłatowego na kartę i oczekuje odpowiedzi, ma ogromne trudności ze znalezieniem pracy na terenie [...] i od stycznia 2013 r. zamierza szukać pracy we Wrocławiu. SKO zwróciło uwagę na wniosek strony, z którego wynika, że oczekuje ona pomocy na zakup żywności, środków finansowych na spłatę zadłużenia za pobraną energię elektryczną i zasiłek celowy na przejazdy w celu poszukiwania pracy. W ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie uznał, że sytuacja życiowa strony, a w szczególności brak dochodu, ubóstwo są okolicznościami przemawiającymi za przyznaniem wnioskodawczyni zasiłku celowego. Równocześnie Kolegium zarzuciło, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał, jakimi kryteriami kierował się przyznając stronie zasiłek celowy w kwocie 350 zł. Organ odwoławczy argumentował, że wysokość udzielanej pomocy w formie zasiłku celowego, stosownie do art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zależy od uznania administracyjnego, które powinno uwzględniać z jednej strony usprawiedliwione potrzeby osoby uprawnionej do uzyskania pomocy, z drugiej zaś rozmiar środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje organ oraz liczbę osób uprawnionych do otrzymania pomocy. Organ określając wysokość zasiłku celowego w ramach przyznanego mu z mocy prawa uznania administracyjnego nie jest jednak zwolniony z obowiązku prawidłowego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia poprzez wskazanie i ustalenie wszystkich okoliczności sprawy. Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji obowiązkom tym uchybił. SKO dowodziło, że organ nie opisał stanu faktycznego sprawy i nie odniósł się do sytuacji strony. Podał, że wysokość zasiłków celowych waha się między 100 a 400 zł, zaś stronie przyznano świadczenie w wysokości 350 zł, w ogóle nie uzasadniając dlaczego zasiłek celowy akurat w takiej wysokości przyznano stronie. Zdaniem Kolegium, przyznanie świadczenia w górnej wysokości nie zwalniało organu od uzasadnienia swojej decyzji, z której nie wynikało by organ ustalając wysokość przyznanego stronie świadczenia oceniał sytuację strony pod kątem ww. kryteriów. SKO zaznaczyło, że z wywiadu środowiskowego nie wynika również, by organ ustalał, jaka kwota jest niezbędna stronie do zaspokojenia zgłaszanych potrzeb, tj. pomoc w uregulowaniu opłaty za energię elektryczną i przejazdy w celu poszukiwania pracy. Dlatego Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, iż należało przyznać stronie zasiłek celowy w wysokości 350 zł. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że brak prawidłowego uzasadnienia decyzji pozbawiło stronę możliwości poznania motywów i przesłanek powziętej decyzji oraz możności bronienia swoich interesów w odwołaniu. Zaakcentowało, że zgodnie z wymogiem sformułowanym w art. 107 § 3 K.p.a. jako element uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji zawarty został wymóg: "wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa." Wobec powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że brak było podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za prawidłową, bowiem organ I instancji postanawiając o przyznaniu stronie zasiłku celowego na dofinansowanie dopłaty za energię elektryczną i na przejazdy PKP w celu poszukiwania pracy we Wrocławiu w kwocie 350 zł, naruszył przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 107 § 3 K.p.a. Sumując, Kolegium stwierdziło, że fakt naruszenia przywołanych przepisów spowodował, że zaskarżona decyzję należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Opisaną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zakwestionowała M. O., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Nie godziła się z argumentacją przedstawioną przez organ odwoławczy i podniosła, "że odwoływała się tylko od treści krzywdzących słów zawartych w decyzjach otrzymywanych z OPS w Namysłowie, gdyż nie była długotrwale chora czy niepełnosprawna, zaś wysokość zasiłków celowych/okresowych stanowiło jedyne źródło dochodu". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle zatem powołanych przepisów wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, jest decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a więc rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym. Zgodnie z treścią tego przepisu – w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania rozstrzygnięcia organu II instancji – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kontrola przedmiotowej decyzji organu II instancji budzi uzasadnione zastrzeżenia Sądu z uwagi na uregulowanie przepisów art. 15 i znowelizowanego art. 138 K.p.a., w którym to uregulowaniu ustawodawca dał wyraz dwuinstancyjności postępowania oraz przewidział zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie jest uprawniony podjąć organ II instancji. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, zatem zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów jak i rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Konieczne jest by rozstrzygniecia każdego z organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11; wyroki WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2012 r., I SA/Wa 1411/11; z dnia 10 lutego 2012 r., I SA/Wa 873/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., I SA/Gd 357/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Nie budzi również wątpliwości zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji (w tym uzasadnienia) podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna, co należy wyraźnie zaakcentować. Jeżeli dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać bowiem treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również, z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości i sprawności postępowania. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, co ma szczególne znaczenie przy orzekaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Mając to na względzie organ odwoławczy, rozpoznając sprawę powinien kierować się zatem względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Tym samym, jeżeli organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie, co z kolei, niewątpliwie rzutuje na sprawność postępowania. Przenosząc te rozważania natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy, powiedzieć przyjdzie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, i art. 77 § 1 K.p.a., a nadto, jak wywiedziono to wyżej, również w art. 8 i art. 12 oraz art. 15 K.p.a. W szczególności nie wykazano, że zastosowanie przepisu art. 136 K.p.a. było niezasadne i niecelowe. Materialnoprawną podstawą wydania w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie Dz. z 2013 r., poz. 182 ze zm., również jako ustawa). Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodzić się przyjdzie z organami, że decyzje w przedmiocie zasiłku celowego wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie stwarza administracji możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Stwierdzić również należy, że uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej, nie nakazuje spełnienia każdego żądania strony, tym bardziej, że pomoc społeczna może być udzielana w różnej formie. Organ I instancji orzekł o przyznaniu stronie zasiłku celowego w łącznej kwocie 350 zł. W decyzji tej zawarł jednocześnie analitykę dotyczącą kwestii wysokości środków finansowych będących w dyspozycji organu I instancji oraz rozmiaru udzielanej pomocy w postaci zasiłków celowych i celowych specjalnych. Organ wytłumaczył też, że zgodnie z przyjętymi regułami, kieruje się przede wszystkim koniecznością niesienia pomocy rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci, osobom samotnym bez dochodu lub o niskim dochodzie oraz, że udziela pomocy w sytuacjach zagrożenia podstawowych warunków egzystencji rodziny. W niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy (rodzinny wywiad środowiskowy), a także dołączone do akt inne decyzje przyznające stronie zasiłki, wskazuje na to, że organ pomocy społecznej podjął wszechstronne działania mające na celu umożliwienie skarżącej przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. Zwrócić w tym miejscu przyjdzie, że organ odwoławczy ustaleń tych nie kwestionował. W zaskarżonej decyzji stwierdził wyraźnie, że organ pierwszej instancji przyjął zasadnie, iż sytuacja życiowa strony, a w szczególności brak dochodu, ubóstwo są okolicznościami przemawiającymi za przyznanie wnioskodawczyni zasiłku celowego na dofinansowanie należności za energię elektryczną i za przejazdy PKP w celu poszukiwania pracy. Wobec powyższego, zauważyć przyjdzie, że materiał dowodowy pozwalał na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Natomiast, w sytuacji uznania istniejącego materiału za budzący jeszcze wątpliwości lub niepełny, Kolegium mając na względzie wymogi wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., winno w tym zakresie przeprowadzić postępowania wyjaśniające, zgodnie z dyspozycją przywołanego wyżej art. 136 K.p.a. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym, wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 K.p.a. Wskazane przez organ II instancji wadliwości dotyczące rozstrzygnięcia i procedowania przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Namysłowie nie są tego rodzaju, aby nie można było ich wyeliminować rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym. Również powołane przez organ II instancji okoliczności nie mają na tyle skomplikowanego charakteru, który uniemożliwiałby ich wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych strony postępowania. Faktem jest, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił wysokość przyznanego zasiłku w sposób obszerny, nie pozostawił jednak wątpliwości co do kryterium, jakimi się kierował uznając za uzasadnioną wysokość przyznanej skarżącej pomocy. W ocenie Sądu, nie jest trafne stanowisko, aby w przypadku decyzji uznaniowych, organ odwoławczy był uprawniony jedynie do wyjaśnienia zasad dotyczących decyzji w przedmiocie zasiłku celowego i nie mógł odnieść tych zasad i konkretnego przepisu ustawy do sytuacji osoby wnioskującej o przyznanie pomocy. Zwrócić uwagę przyjdzie, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Lakoniczne przedstawienie ogólnych zasad dotyczących zasiłku celowego i konstatacja, że Kolegium nie mogło dokonać weryfikacji zaskarżonej decyzji, z pominięciem oceny zaistnienia bądź nie, przesłanki określonej w art. 138 § 2 K.p.a., może stwarzać wrażenie braku rozważenia wszystkich okoliczności konkretnego przypadku przez organ odwoławczy. Reasumując Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe i nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu nie wykazał jednak spełnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, określonych w art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy naruszył przepisy art. 138 § 2 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Organ winien ponownie rozpoznać sprawę biorąc pod uwagę między innymi zarzuty podniesione przez skarżącą w odwołaniu i pismach. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadą jest merytoryczny charakter postępowania odwoławczego zaś wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem dopuszczalnym jedynie po spełnieniu przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a.