II SA/Op 172/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie odmówił przyznania S. H. zasiłku celowego. Decyzja wydana została na podstawie art. 2, art. 3, art. 8 ust. 1, 3 i 9, art. 11, art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że wnioskiem z dnia 8 września 2010 r. S. H. wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego. Organ powołał regulację art. 39 ustawy, wskazując przy tym na warunkujące przyznanie świadczenia kryterium dochodowe, ustalone w art. 8 tej ustawy. Na podstawie wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia wnioskodawczyni z dnia 14 września 2010 r., w których strona podała, iż prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z trójką dzieci, organ określił, że dla rodziny skarżącej kryterium dochodowe wynosiło 1404 zł (4 x 351 zł). Organ podał również, że wnioskodawczyni od dnia 10 sierpnia 2010 r. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w N., jako osoba poszukująca pracy. Na dochód strony w sierpniu 2010 r. składał się: zasiłek rodzinny na dzieci w kwocie 287 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w kwocie 80 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 232,19 zł, alimenty wynoszące 80 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w R. w wysokości 1945,53 zł. Ustalając dochód z gospodarstwa rolnego organ przyjął dla gospodarstwa o powierzchni 6,7080 ha, którego właścicielką jest strona, powierzchnię 9,3987 ha przeliczeniowych. Podał też, że zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy przyjmuje się dla 1 ha przeliczeniowego dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Podkreślił, że ustawa o pomocy społecznej nie daje podstaw do wyłączenia dochodów z hektarów przeliczeniowych w przypadku, gdy właściciel nie prowadzi działalności rolniczej osobiście. Bez względu na fakt, czy ziemia uprawiana jest bezpośrednio przez właściciela, czy też działalność rolniczą prowadzi inna osoba, dochód ustala się tak samo, biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego. Przy takiej interpretacji przepisów pozostaje również bez znaczenia fakt, że gospodarstwo rolne jest wydzierżawione. Dalej, w oparciu o art. 2 ustawy stwierdzono, że właściciel gospodarstwa rolnego może wykorzystać swoje uprawnienia i możliwości, które wynikają z faktu bycia właścicielem gospodarstwa rolnego. Z tego też powodu organ uznał, że skoro strona sama nie uprawia ziemi, może sprzedać przedmiotowe gospodarstwo. Ponadto odnotował, że wnioskodawczyni jest osobą zdrową, nie pracuje zawodowo, jej dzieci z uwagi na wiek nie wymagają stałej opieki, a stanowiące przedmiot jej własności gospodarstwo znajduje się w odległości 6 km od miejsca zamieszkania, więc ma możliwość jego prowadzenia. Ustalono także, że S. H. nie złożyła w KRUS wniosku o przyznanie emerytury rolniczej. Organ wyjaśnił, że umowa dzierżawy gospodarstwa w R. na okres 10 lat zawarta została w celu nabycia prawa do emerytury i dotyczy 6,453 ha gospodarstwa. Natomiast jego zabudowana część, o powierzchni 0,2550 ha pozostała w użytkowaniu strony. W umowie nie określono kwoty za dzierżawę gospodarstwa. Następnie organ stwierdził, że łączny dochód strony wynosił 2624,72 zł. Z kolei, łączna kwota wydatków to 634,66 zł (opłata za gaz - 84,33 zł, opłata za energię elektryczną - 105,96 zł, czynsz - 444,37 zł). Nadto w uzasadnieniu podano, że rozważano także możliwość przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ustawy. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono jednak, że rodzina wnioskodawczyni nie kwalifikuje się do kręgu osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji, a to z uwagi na brak wystąpienia niepełnosprawności, czy długotrwałej choroby, powodujących konieczność znacznego zwiększenia wydatków na zakup leków lub leczenie. Nie stwierdzono również wystąpienia żadnej innej przesłanki uzasadniającej przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Organ podniósł też, że wnioskodawczyni, jak i jej synowi D., zaproponowano zawarcie kontraktu socjalnego, w którym jako jego cel w odniesieniu do S. H. określono wystąpienie do sądu z wnioskiem o podwyższenie alimentów na trójkę uczących się dzieci. Wnioskodawczyni w dniu 30 września 2009 r., a następnie w dniu 5 lutego 2010 r. odmówiła jednak podpisania kontraktu. Powołując art. 11 ust. 2 i art. 4 ustawy organ podniósł, że rezygnacja strony z podpisania kontraktu może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Ponadto - jak ustalono - mąż strony nabył w dniu 17 lipca 2008 r. samochód marki [...] TDI [...], którego cena waha się w granicach od 17000 zł do 27000 zł. Jest on także właścicielem nieruchomości położonej w K. o powierzchni 17,2600 ha. W świetle zaś tych okoliczności, obrazujących sytuację majątkową męża strony, za niezrozumiałe uznano niepodejmowanie przez nią działań zmierzających do podwyższenia alimentów. Końcowo organ przedstawił możliwości finansowe Ośrodka oraz podał liczbę wniosków o przyznanie pomocy, które wpłynęły do organu w sierpniu i wrześniu 2010 r. W odwołaniu od powyższej decyzji S. H. podniosła, że spełnia kryterium dochodowe, bowiem w jej przypadku nie ma zastosowania art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej. Podniosła, że zasiłek celowy z pomocy społecznej jest jej niezbędny, z uwagi na bezrobocie i konieczność wyżywienia dzieci. Wskazała, że dochód rodziny wynosi 579,19 zł i składa się z alimentów na dzieci, zasiłków rodzinnych i dodatku mieszkaniowego. Zarzuciła, że organy obu instancji nie rozumieją przepisów ustawy o pomocy społecznej i od trzech lat Ośrodek nie przyznaje jej pomocy. Stwierdziła również, że zażąda podwyższenia alimentów z 80 zł na 60 zł z uwzględnieniem 50% podwyżki, wówczas po myśli art. 2 ustawy otrzyma pomoc. Zdaniem odwołującej, spełnienie dwóch przesłanek, tj. wystąpienie "kryzysu" i brak możliwości jego samodzielnego przezwyciężenia, uprawnia ją do niezwłocznego otrzymania zasiłku celowego w wysokości 110 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania przed organem pierwszej instancji oraz przytoczyło mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w tym art. 8 ust. 1 pkt 2. Dalej Kolegium podało, że na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie od dnia 1 października 2009 r. wynosi 351 zł. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 8 ust. 10 ustawy dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej i z hektarów przeliczeniowych oraz innych źródeł sumuje się. Natomiast aktualną wysokość dochodu z 1 ha przeliczeniowego w kwocie 207 zł określa wyżej cyt. rozporządzenie. Odnosząc się do regulacji art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, wskazującej cele na jakie przyznaje się zasiłek celowy, organ wyjaśnił, że hipoteza tych przepisów stanowi sytuację odpowiadającą treści art. 2 ust. 1 ustawy. Rozstrzygając sprawę - w ramach uznania administracyjnego - pod tym kątem, organ ocenia prawo, bądź też brak prawa do zasiłku celowego. Warunkiem przyznania zasiłku celowego jest niezbędna potrzeba bytowa, i niewątpliwie wnioskodawczyni spełnia ten warunek, gdyż taką właśnie potrzebą jest zapewnienie rodzinie bieżącego utrzymania. Drugi warunek to dochód na osobę w rodzinie z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku o pomoc, nieprzekraczający kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy. Następnie Kolegium przyjęło, że kryterium dochodowe rodziny wnioskodawczyni, liczącej cztery osoby, gdyż jej mąż - P. H. oraz syn - D. H. nie prowadzą z nią wspólnego gospodarstwa domowego, wynosi 1404 zł (4 x 351 zł). Dalej organ powołał się na okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, dodatkowo wskazując, że S. H. wraz z dziećmi zamieszkuje w lokalu spółdzielczym, do którego posiada prawo własnościowe. Organ odwoławczy, wyliczając dochód rodziny uzyskany w miesiącu sierpniu 2010 r. w wysokości 2624,72 zł, uznał, że dochód ten przekroczył kwotę kryterium dochodowego, wynoszącą dla rodziny wnioskodawczyni 1404 zł, o kwotę 1220,72 zł. Stwierdził również, że wbrew stanowisku strony, brak jest podstaw do pominięcia, przy obliczaniu jej dochodu, dochodu z gospodarstwa rolnego. Wyjaśnił w tym zakresie, że w świetle przepisów ustawy nie ma znaczenia fakt, iż strona nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Kolegium zaznaczyło, że S. H. ma możliwość prowadzenia gospodarstwa rolnego, którego jest właścicielką i uzyskiwania tą drogą środków utrzymania. Poza tym nie jest emerytką lub rencistką, która zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 28 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wskazane okoliczności, zdaniem organu, przesądziły o tym, że dochód z gospodarstwa rolnego strony został prawidłowo obliczony, przy zastosowaniu trybu ryczałtowego, określonego w art. 8 ust. 9 ustawy. Kolegium uznało ponadto, że w odniesieniu do wnioskodawczyni nie zaistniały również przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. W tej kwestii podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, wedle którego sytuacja strony nie jest sytuacją szczególną i wyjątkową, gdyż jest ona osobą w wieku produkcyjnym, w rodzinie nie występuje niepełnosprawność, ani długotrwała choroba, nadto rodzinę nie dotknęły inne obiektywne zdarzenia mające wpływ na sytuację bytową rodziny. Organ podniósł, że trudno uznać, by wnioskodawczyni aktywnie poszukiwała pracy, skoro z własnej winy utraciła status osoby poszukującej pracy. Strona nie wykazuje również żadnej aktywności w dążeniu do pokonywania trudności finansowych przy wykorzystaniu własnych możliwości i uprawnień. W oparciu o regulacje prawne zawarte w art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy, Kolegium wyjaśniło, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymania się, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu trudności życiowych. Jedną z form aktywności jest natomiast podpisanie kontraktu socjalnego, zdefiniowanego w art. 6 pkt 6 ustawy, który służy określeniu sposobu współdziałania. Odnosząc się w tej kwestii do postawy wnioskodawczyni, organ odwoławczy uznał, że w świetle art. 11 ust. 2 ustawy brak zgody na zawarcie kontraktu socjalnego stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu S. H. podniosła, że decyzja Kolegium jest bezprawna. Zakwestionowała wliczenie do dochodu rodziny dochodu z gospodarstwa rolnego w R. w wysokości 1945,53 zł, który powinien "być liczony dzierżawcy do 2014 r.". Wskazała, że art. 28 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wprowadza zakaz prowadzenia gospodarstwa pod sankcją zawieszenia renty rolniczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że odpowiadają one wymogom prawa. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy o odmowie przyznania S. H. zasiłku celowego. Zasady przyznawania pomocy społecznej uregulowane zostały w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej, której rodzaje określone zostały w art. 36 ustawy, jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego (art. 36 pkt 1 lit. c ustawy). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Na gruncie powołanej regulacji zauważyć należy, że okoliczności, określone w ust. 2, których wystąpienie uprawnia do przyznania zasiłku celowego, wskazane zostały przez ustawodawcę jedynie przykładowo. Przyjąć tym samym trzeba, że również każda inna potrzeba, o ile będzie potrzebą niezbędną, może stanowić podstawę uprawnienia do otrzymania tego świadczenia. Jego przyznanie będzie jednak w każdym przypadku uzależnione od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany będzie odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. Rozstrzygając o przyznaniu zasiłku celowego, organ działa na zasadzie uznania administracyjnego, lecz uznanie to nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia. Wynika z tego, że w sytuacji spełnienia kryterium dochodowego organ - dokonując interpretacji i oceny w zakresie "niezbędnej potrzeby bytowej" - może odmówić przyznania zasiłku celowego, natomiast z uwagi na regulację art. 8 ust. 1 ustawy, w każdym przypadku obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego, gdy ustawowo określone kryterium dochodowe zostanie przekroczone. Innymi słowy, niespełnienie wskazanego kryterium dochodowego bezwzględnie wyłącza przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b obowiązującego od dnia 1 października 2009 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie określone zostało w wysokości 351 zł. W niniejszej sprawie z materiału dokumentacyjnego sprawy, w szczególności zaś z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia S. H. z dnia 14 września 2009 r. wynika, że skarżąca zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z trójką swoich dzieci. Uznać zatem należało, że wspólnie z nimi tworzy rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy, prawo do świadczeń z pomocy społecznej, w tym również do przyznania zasiłku celowego, przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej "kryterium dochodowym rodziny". Stosownie do tego, organy obu instancji prawidłowo wyliczyły, że dla rodziny skarżącej kryterium dochodowe wynosi 1404 zł (4 osoby x 351zł). W ocenie Sądu, prawidłowo ustaliły również, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku, skarżąca uzyskała dochód w wysokości 2624,72 zł. Słusznie też na tej podstawie uznały, że przekracza on określone dla rodziny skarżącej kryterium dochodowe o kwotę 1220,72 zł. Zaakcentowania wymaga, że ustawa dokładnie określa, w jaki sposób organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o przyznanie świadczenia. Ogólna definicja dochodu dla celów pomocy społecznej ujęta została w art. 8 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tą regulacją dochód stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Wszystkie składniki dochodu ustala się według zasad określonych w poszczególnych ustępach art. 8 ustawy. W ust. 4 tego przepisu ustawodawca wskazał, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Jednocześnie też ustawodawca, określając w art. 8 ust. 10 ustawy, że sumuje się dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej, z hektarów przeliczeniowych oraz z innych źródeł, postanowił w art. 8 ust. 9 ustawy w związku z zapisem § 1 pkt 2 lit. e powołanego rozporządzenia z dnia 29 lipca 2009 r., że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Na podstawie powyższych regulacji, wbrew twierdzeniom skarżącej, należało uznać, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły dochód rodziny skarżącej, przyjmując, że w skład jego wchodzą: zasiłek rodzinny na dzieci w wysokości 287 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 80 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 232,19 zł, alimenty w kwocie 80 zł, jak również dochód z gospodarstwa rolnego w R., stanowiącego własność skarżącej, w wysokości 1945,53 zł. Wskazane składniki nie należą bowiem do świadczeń niepodlegających wliczeniu do dochodu, określonych w art. 8 ust. 4 ustawy. Z art. 8 ust. 10 ustawy jednoznacznie wynika natomiast, że dochody ze wszystkich źródeł podlegają zsumowaniu. Doliczyć do nich należy także dochody z hektarów przeliczeniowych. Zdaniem Sądu, podzielić należy ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że art. 8 ust. 9 ustawy określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem hektarów przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Dlatego przyjąć też trzeba, że przepis ten dla celów udzielenia świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje apriorycznie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz, czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznać tym samym należy, że ustawodawca przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do sumy uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza bowiem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. Już samo rolnicze przeznaczenie gruntów oraz ich powierzchnia automatycznie przesądzają, że osoba lub rodzina czerpie dochody z tego gospodarstwa. W związku z tym, nawet gdyby faktycznie dochody z gospodarstwa rolnego nie były uzyskiwane, to i tak względem zainteresowanego będzie działać domniemanie co do osiągania z tych gruntów określonych dochodów (tak: NSA w wyroku z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I OSK 302/09, zamieszczonym na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto również wskazać, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzeczeniach NSA wydanych w wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych wniesionych przez S. H. od wyroków tut. Sądu. I tak, przykładowo, w wyrokach NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1328/10 oraz I OSK 1329/10 (oba zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd ten stwierdził, mając na względzie reguły wykładni systemowej, że niedopuszczalna byłaby interpretacja art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, dopuszczająca niestosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy strona bezpłatnie wydzierżawia posiadane gospodarstwo rolne, pozbawiając się tym samym źródła dochodu i przerzucając ciężar utrzymania siebie i swojej rodziny na organy pomocy, jeżeli jednym z podstawowych zadań pomocy społecznej jest usamodzielnienie osób i rodzin korzystających z tej pomocy i ich integracja ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej), a osoby korzystające z pomocy społecznej mają obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 tej ustawy). Kontynuując rozważania w powyższym zakresie, odnotować należy, że z ustaleń organów poczynionych w niniejszej sprawie wynika, iż skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,7080 ha, stanowiącej 9,3987 ha przeliczeniowych. Zgodnie zatem z art. 8 ust. 9 ustawy, organy prawidłowo przyjęły, że z gospodarstwa tego strona uzyskała dochód, którego ryczałtowo ustalona wysokość wynosi 1945,53 zł (9,3987 ha × 207 zł). W związku z tym, za pozbawioną wpływu na dokonaną w tym zakresie ocenę uznać należało okoliczność oddania przez skarżącą gospodarstwa w bezpłatną dzierżawę. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że przepisy ustawy nie uzależniają dochodu z gospodarstwa rolnego od faktycznego sposobu jego wykorzystania. Dodatkowo już tylko zauważyć można, że wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt K 18/05 (OTK-A 2008 r. Nr 4, poz. 56), Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 8 ust. 9 ustawy z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Podsumowując powyższe wywody, Sąd stwierdził, że skarżąca nie spełniła warunków do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego, bowiem dochód jej rodziny wynoszący 2624,72 zł, przekroczył kryterium dochodowe rodziny odpowiadające kwocie 1404 zł, o kwotę 1220,72 zł. Natomiast, jak wcześniej już wyjaśniono, kryterium dochodowe jest konieczną przesłanką warunkującą przyznanie tego świadczenia pomocowego. Ponadto, zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie oceniły materiał dowodowy, dokonując jego oceny zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Z uwagi na ujawnione okoliczności, prawidłowo też odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pieniężnego. Uznać także należało, że ze względu na fakt, iż wysokość dochodu uzyskiwanego przez rodzinę skarżącej nie pozwalała na objęcie jej omawianą powyżej formą pomocy, słusznie organy rozpoznały jej wniosek także w świetle art. 41 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie w zakresie przyznania omawianego świadczenia, podobnie jak w przypadku zasiłku celowego, zapada w ramach uznania administracyjnego, przy czym - inaczej niż w przypadku zasiłku celowego - jego przyznanie nie jest uzależnione od spełnienia przez wnioskodawcę ustawowego kryterium dochodowego. Nie oznacza to jednak dowolności organu i przyznawania świadczenia w każdym przypadku, gdy dana osoba czy rodzina znajdzie się w trudnej sytuacji życiowej, czy wymaga zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Specjalny zasiłek celowy może być bowiem przyznany tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co wymaga zaistnienia nietypowych okoliczności. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc, właśnie pod kątem wystąpienia "szczególnego przypadku", przez który rozumieć należy zdarzenia występujące okazjonalnie. Sygnalizowano już wcześniej, że uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej. Oznacza to pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, choć jednocześnie organ związany jest przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami ustawy o pomocy społecznej. Istotną kwestią jest również to, że decyzja uznaniowa nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia jej celowości. Dokonywana przez Sąd kontrola legalności, czyli zgodności z prawem, sprowadza się natomiast do zbadania, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne, czy uwzględniony został całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz czy ocena materiału dowodowego nie była dowolna, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego (por. Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 472; uzasadnienie wyroku NSA z dnia: 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08 i 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1458/08, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie wywodził NSA w cyt. wyżej wyrokach z dnia 26 czerwca 2009 r., że w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, tj. kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego, gdyż oznaczałoby to przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Dokonując zatem kontroli prawidłowości odmowy przyznania skarżącej pomocy społecznej na podany przez nią cel w świetle powołanych już wcześniej zasad pomocy społecznej, wyrażonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy, zauważyć przyjdzie, że z powołanych regulacji jednoznacznie wynika, iż pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia się i integracji społecznej, a udzielane świadczenia winny być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy. Jej przyznanie jest zależne od sytuacji życiowej osoby bądź rodziny ubiegającej się o jej przyznanie, a także zakresu środków przeznaczonych na ten cel. Nie oznacza to jednak, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby spełniającej wymogi do jego przyznania jest prawem bezwarunkowym i wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych przeznaczonych na realizację zadań pomocowych. Dla udzielenia pomocy społecznej istotna jest kwestia współdziałania osoby spełniającej warunki do przyznania świadczenia z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej. Obowiązek w tym zakresie ustawodawca wyraził w art. 4 ustawy, stanowiącym, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem wprowadzenia tego wymogu jest aktywizacja osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Chociaż sposób jego realizacji nie został przez ustawodawcę wyraźnie sprecyzowany, np. poprzez określenie pożądanych zachowań, to jednak przyjmuje się, że wiąże się on z wszelkiego rodzaju aktywnością, podejmowaną przez uprawnionego do pomocy w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. W szczególności, jako współdziałanie należy rozumieć gotowość i chęć podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z przedstawionych przez niego uzasadnionych propozycji mających na celu poprawę tej sytuacji. W tym kontekście, roszczeniowa i bierna postawa osoby uprawnionej do świadczeń może stanowić przesłankę odmowy przyznania pomocy społecznej. Przepis art. 11 ust. 1 i 2 ustawy wprost określa sytuacje, których zaistnienie może skutkować taką odmową, nie formułując żadnych dodatkowych warunków jej zastosowania. W świetle tego przepisu podstawę odmowy może stanowić: brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną. Podkreślić przy tym trzeba, że na mocy art. 11 ust. 2 ustawy, brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i odmowa podpisania kontraktu przez ubiegającego się o przyznanie świadczeń w kształcie przygotowanym przez organ, stanowić mogą samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczenia, bez względu na to, czy spełnione zostały pozostałe warunki jego przyznania. Mając na uwadze dotychczasowe wywody odnoszące się do oceny legalności zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie uznać należało, że nie narusza ona przepisów prawa również w zakresie, w jakim stwierdza brak podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika bowiem, aby niezbędna potrzeba bytowa rodziny S. H. zaistniała na skutek jakiegoś wyjątkowego zdarzenia. Skarżąca nie zgłaszała, by jej sytuacja życiowa uległa istotnemu pogorszeniu w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności, np. występującej w jej rodzinie niepełnosprawności, czy długotrwałej choroby powodującej zwiększenie ponoszonych przez nią wydatków, co mogłoby świadczyć o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku. Dlatego, oceniając sytuację życiową skarżącej, prawidłowo organy decyzyjne uzasadniły odmowę przyznania świadczenia, kierując się przy tym także postawą skarżącej związaną z dążeniem do poprawy swojej sytuacji bytowej. Z akt administracyjnych sprawy, w szczególności z adnotacji skarżącej na kontrakcie socjalnym z dnia 29 września 2009 r. oraz z dnia 5 lutego 2010 r. przygotowanym przez pracownika socjalnego, wynika bezspornie, że odmówiła ona jego podpisania. Wyraźnie oświadczyła, że nie wyraża zgody na podpisanie kontraktu z uwagi na "niewykonanie" zawartego w nim celu. Fakt niepodpisania tej umowy, w świetle art. 11 ust. 2 ustawy, może natomiast stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W art. 11 ust. 2 ustawy prawodawca nie sformułował żadnego innego, koniecznego do spełnienia wraz z zaistnieniem tej okoliczności, dodatkowego warunku odmowy. Ocenę w zakresie jej wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania świadczenia pozostawił natomiast uznaniu organu. Stosownie do tego, oceniając zaistniałą w sprawie okoliczność odmowy podpisania kontraktu przez skarżącą, w kontekście celu pomocy społecznej, zdaniem Sądu, uznać należało, że organ prawidłowo uwzględnił i tę okoliczność, uzasadniając odmowę przyznania świadczenia. W świetle powołanych wyżej regulacji art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 4 ustawy, uprawniona była również ocena organu co do tego, że brak ze strony skarżącej działań zmierzających do: podwyższenia alimentów przyznanych jej na dzieci, podjęcia zatrudnienia, czy też uzyskania pożytków z gospodarstwa rolnego i wchodzącego w skład tego gospodarstwa budynku mieszkalnego, wskazuje na brak jej aktywności w dążeniu do pokonywania trudności życiowych, przy wykorzystywaniu własnych możliwości i uprawnień. Zważywszy na cele pomocy społecznej, a także obowiązek osoby ubiegającej się o pomoc, określony w art. 4 ustawy, taka postawa - w ocenie Sądu - bez wątpienia mogła zostać uznana za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, którą ustawodawca w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej formułuje jako kolejną z przesłanek odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Jak już wcześniej wskazano, rolą pomocy społecznej nie jest ponoszenie całkowitych kosztów utrzymania, lecz pomoc w wyjściu z trudnej sytuacji. Roszczeniowa postawa strony, sprowadzająca się do wysuwania wobec organu żądań udzielenia pomocy ze środków społecznych, bez jednoczesnego przejawiania inicjatywy i woli pokonywania trudności przy wykorzystaniu własnych możliwości, bezspornie świadczy o braku współdziałania. Podsumowując przedstawione rozważania, należało stwierdzić, że odmowne załatwienie wniosku skarżącej było prawidłowe. Skoro bowiem dochód jej rodziny przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie postawa skarżącej nie wskazuje, aby podejmowała ona jakiekolwiek działania zmierzające do współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, w kontekście omówionych zadań i celów pomocy społecznej, a także przesłanek określonych w art. 8 ust. 1 i art. 11 ust. 2 ustawy, zachodziły podstawy do odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak również nie znajdując innych uchybień, które w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.