II SA/Op 176/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński - spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "A" sp. z o.o. w K. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie ochrony środowiska postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Przedsiębiorstwo "A" sp. z o. o. w K. jest zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...], nr [...], wydane m. in. w przedmiocie naliczania opłat za korzystanie ze środowiska. Zarządzenie zostało doręczone w dniu 31 października 2007 r. Przed wniesieniem skargi skarżąca w dniu 12 listopada 2007 r. wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w którym zakwestionowała pkt 3 zarządzenia, a w szczególności przyjęte przez organ wymogi naliczania opłat za wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza bez pozwolenia zintegrowanego oraz za wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza z wentylacji mechanicznej hal i z emitora przesypu zregenerowanej masy formierskiej regeneracji mas, eksploatowanych zdaniem organu kontrolnego bez odpowiedniego pozwolenia. W dniu 15 stycznia 2008 r. organ poinformował skarżącą, iż ze względu na charakter sprawy nie jest możliwe ustosunkowanie się do wezwania do usunięcia prawa w terminie 60 dni oraz, że stanowisko to zajęte zostanie w terminie do dnia 30 stycznia 2008 r. Powołano przy tym przepis art. 36 § 1 K.p.a. Stosowną odpowiedź sporządzono i wysłano do skarżącej w dniu 29 stycznia 2008 r. W stosunku do tego pisma skarżąca również wyczerpała tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a następnie zaskarżyła je łącznie z zaskarżeniem wskazanego na wstępie zarządzenia z dnia [...]. Skarga na pismo z dnia 29 stycznia 2008 r. jest przedmiotem oddzielnego rozpoznania (sygn. akt II SA/Op 529/08). Organ wnosił o odrzucenie skargi, podnosząc, iż zarządzenie pokontrolne nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zdaniem organu, zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r., nr 44, poz. 287), zwanej dalej ustawą o I.O.Ś., tylko wydanie decyzji lub wszczęcie postępowania egzekucyjnego mają bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki podmiotu kontrolowanego, natomiast zarządzenia pokontrolne nie przewidują sankcji za ich niewykonanie. Sankcjom podlega jedynie niewykonanie obowiązku poinformowania organu o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych. Zarządzenia pokontrolne nie tworzą nowej sytuacji prawnej podmiotu kontrolowanego, przedstawiając jedynie stanowisko organu w określonej sprawie bez nakładania na kontrolowanego jakichkolwiek obowiązków. W dodatkowym piśmie procesowym powołano się na opinię prawną W. R., w konkluzji zbieżną ze stanowiskiem organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszym rzędzie zająć się należało kwestią dopuszczalności skargi na zarządzenie pokontrolne wydawane przez inspektora ochrony środowiska. Niewątpliwie zarządzenie tego rodzaju nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, ani też postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a.). Rozważania należało ograniczyć zatem wyłącznie do przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na mocy którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W doktrynie przyjmuje się, że aby akt lub czynność została zakwalifikowana do tego rzędu musi ona mieć charakter zewnętrzny, musi być skierowana do podmiotu indywidualnego, mieć charakter publicznoprawny oraz musi dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Co do spełnienia przez skarżone zarządzenie pokontrolne pierwszych trzech przesłanek nie ma miedzy stronami kontrowersji, natomiast co do ostatniej przesłanki oprzeć się należało na poglądzie T. Wosia zawartym w T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa, 2005, str. 61, zgodnie z którym wskazany w art. 3 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a. akt lub czynność powinna ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o I.O.Ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Ust. 2 tego przepisu stanowi natomiast, że kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Jednocześnie przepis art. 31 a ustawy o I.O.Ś. wprowadza sankcje karne dla tego, kto: 1) w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień, 2) niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem. Powyższe oznacza, że o ile protokół kontroli konkretyzuje określone obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego (w tym wypadku z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska [Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.]), nakłada określony termin ich realizacji oraz pod rygorem odpowiedzialności karnej nakłada na stronę obowiązek udzielenia odpowiedzi o stanie realizacji tych obowiązków, należało przyjąć, iż mieści się on w kategorii aktów, co do których przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ustanawia prawo kontroli ze strony sądu administracyjnego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA, m. in. w postanowieniach z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. II OSK 216/08 (nie publ.), z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. II OSK 107/08 (nie publ.) oraz z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. II OSK 972/08 (nie publ.). Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Strona skarżąca niewątpliwie warunek ten spełniła, gdyż w dniu 12 listopada 2007 r. wystąpiła do organu z żądaniem usunięcia naruszenia prawa. W takim wypadku zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Termin do wniesienia skargi jest terminem ustawowym, a wiec niedopuszczalne jest jego skrócenie lub przedłużenie ani przez sąd, ani tym bardziej przez organ administracyjny. Wbrew stanowisku skarżącej przepisy K.p.a. nie mają co do tego terminu zastosowania, a zatem przedłużenie terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez organ administracyjny na podstawie przepisu art. 36 § 1 K.p.a. pozostawało bez wpływu na bieg terminu 60 - dniowego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z analizy przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin 60 dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim wypadku dalszy bieg terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna się bieg terminu 30 – dniowego. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin 60 dni, liczony – jak już wspomniano – od dnia wniesienia wezwania (zob. uzasadnienie uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., nr II OPS 2/07 – ONSAiwsa z 2007 r., nr 3, poz. 60). Odnosząc powyższe do skargi wniesionej na przedmiotowe zarządzenie pokontrolne z dnia 26 października 2007 r. stwierdzić należało, iż została ona wniesiona po upływie 60 dni od wezwania do usunięcia naruszenia prawa, doręczonego organowi w dniu 15 listopada 2007 r. W takim wypadku, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd zobligowany był do jej odrzucenia.