II SA/Op 180/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 2 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz B. W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu była sprawa ze skargi B. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 2 sierpnia 2013 r., nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 7 lutego 2013 r., nr [...], nakazującą Z. M. rozbiórkę budynku gospodarczego - szopy, usytuowanego na działce nr A w [...] przy granicy z działką nr B i umorzono postępowanie pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie ustalono następujący stan faktyczny: W dniu 6 lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim (zwany dalej także PINB) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem budowy budynku gospodarczego - szopy, położonego na działce nr A w [...] przy ul. [...]. Sprawa ta została oznaczona, zaewidencjonowana w organie pod nr [...]. Podczas oględzin przeprowadzonych na miejscu z udziałem stron, w dniu 25 lipca 2012 r., organ stwierdził, że na działce Z. M. przy granicy z działką nr B zlokalizowane są następujące obiekty: w znacznej części wyburzony budynek gospodarczy oznaczony na szkicu nr 1; budynek - szopa oznaczony na szkicu nr 2; budynek (parnik) oznaczony nr 3. Z kolei, na rozprawie administracyjnej ustalono, że budynek nr 2 został wybudowany w 1973 r. W przedstawionym stanie faktycznym, PINB decyzją z dnia 25 października 2012 r., nakazał Z. M. rozbiórkę budynku gospodarczego – szopy. W podstawie prawnej tej decyzji wskazał na przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz.229, z późn. zm.). W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z 13 grudnia 2012 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Argumentował, iż w aktach administracyjnych brak jest dowodów na to, aby przedmiotowy budynek gospodarczy powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 7 lutego 2013 r., nr [...], PINB nakazał Z. M. rozbiórkę budynku gospodarczego – szopy (nr 2). W uzasadnieniu podniósł, że ściana tego budynku, tylko w części wykonana jest z materiału niepalnego, bowiem tylną część i to na długości 8,5 m stanowią deski, które są materiałem łatwopalnym, co powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Przy czym wskazał, że w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego B. W. od strony działki Z. M., na wysokości 1,80 m od poziomu terenu, są natomiast trzy okna w części gospodarczej budynku. Powoduje to, w ocenie organu, że istniejący obiekt stanowi zagrożenie pożarowe, a ustalony stan faktyczny wypełnia hipotezę zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. M. podniosła, że sporządziła projekt remontu budynku, przewidując wymianę materiału w części ściany na spełniający warunki przeciwpożarowe. Zgodnie z projektem obiekt miałby od strony granicy nieruchomości B. W. ścianę oddzielenia ogniowego bez okien. Dodała, że wniosła o pozwolenie na remont obiektu. Decyzją z dnia 2 sierpnia 2013 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że w dniu 5 kwietnia 2012 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zgodności z prawem wykonywania robót budowlanych związanych z przebudową budynku gospodarczego. Przedmiotem wszczętego postępowania w dniu 5 kwietnia 2012 r., zarejestrowanego pod nr [...], jak również niniejszego postępowania (o ewidencyjnym nr [...]) jest ten sam budynek gospodarczy. Z projektu dołączonego do odwołania przez Z. M. wynika bowiem, że przedmiotem postępowania jest budynek gospodarczy wybudowany na przełomie lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych. Natomiast na szkicu nr 1, stanowiącym załącznik do protokołu oględzin z dnia 25 lipca 2012 r. (w sprawie nr [...]) wynika, że przedmiotem jest budynek gospodarczy - szopa oznaczony nr 2. W ocenie organu, jest to zatem ten sam budynek gospodarczy. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego dotyczącego tego samego budynku. Organ odwoławczy dostrzegł także, że Z. M. dwukrotnie występowała z wnioskiem o pozwolenie na budowę, tj. dnia 26 maja 2011 r. oraz dnia 8 kwietnia 2012 r. Przy czym, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 25 sierpnia 2011 r. uchylił decyzję Starosty Opolskiego z dnia 30 czerwca 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. M. pozwolenia na przebudowę i remont budynku gospodarczego oraz rozbiórkę pozostałości po jego zburzonej części - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponieważ w dniu 1 września 2011r. inwestorka wycofała wniosek, zatem postanowieniem z dnia 4 czerwca 2012 r. Starosta Opolski zawiesił postępowanie prowadzone na podstawie wniosku Z. M. z dnia 8 kwietnia 2012 r. Postanowieniem z dnia 14 maja 2012 r., PINB wstrzymał roboty budowlane przy przebudowie budynku gospodarczego, a następnie decyzją z dnia 6 lipca 2012 r. nakazał Z. M. zaniechanie dalszych robot budowlanych związanych z przebudową tego budynku. Odwołanie od tej decyzji wniosła B. W. Mając na uwadze przedstawione ustalenia, organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do prowadzenia odrębnego w tej sprawie postępowania co do tego samego budynku gospodarczego - szopy, skoro PINB już wcześniej, bo w dniu 5 kwietnia 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie zgodności z prawem wykonywania robot budowlanych związanych z przebudową budynku gospodarczego na działce nr A. Stąd uznał, że w sprawie zaistniała powagą rzeczy osądzonej, bowiem w obrocie prawnym istnieje decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 lipca 2013 r., nr [...], uchylająca decyzję PINB z dnia 6 lipca 2012 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, a dotycząca tego samego budynku gospodarczego. Powyższa okoliczność powoduje, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w tej sprawie, a co za tym idzie - sprawę należało umorzyć. Powyższą decyzję zaskarżyła B. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, pismem z dnia 4 września 2013 r. W skardze podniosła, że decyzja PINB była prawidłowa, a organ odwoławczy uchylając tę decyzję zamknął drogę do ustalenia legalności budowy budynku gospodarczego - szopy, dając tym samym możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na zasadzie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., uchylił decyzję własną z dnia 2 sierpnia 2013 r. i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji PINB z dnia 7 lutego 2013 r., nr [...], nakazującej Z. M. rozbiórkę budynku gospodarczego - szopy. Stwierdził, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prowadził dwa odrębne postępowania, co do dwóch obiektów usytuowanych na działce Z. M., tj. obiektu nr 1 istniejącego już w 1945 r. oraz obiektu nr 2, czyli budynku gospodarczego - szopy, wybudowanego w latach 1972-1973 lub 1985-1987. W sprawie budynku nr 2 organ prowadził postępowanie określając je nr [...], natomiast pod nr [...] prowadził postępowanie w sprawie obiektu istniejącego od 1945 r., tj. obiektu nr 1. Wobec tych ustaleń organ odwoławczy przyznał, że w zaskarżonej decyzji z dnia 2 sierpnia 2013 r., nr [...], błędnie dokonał oceny stanu faktycznego sprawy uznając, że przedmiotem postępowania jest jeden budynek i jedno postępowanie. Jednocześnie też przyjął, że niewątpliwie postępowanie w sprawie budynku gospodarczego – szopy, nie jest bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 522/13, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez Z. M., uchylił autokontrolną decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 października 2013 r., nr [...]. Sąd stwierdził, że decyzja ta nie spełniała koniecznego warunku wynikającego z art. 54 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym organ uwzględniając skargę w trybie autokontroli zobowiązany jest w rozstrzygnięciu decyzji każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy m.in. działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji dokonanej oceny Sąd wskazał też, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. - wzruszającej decyzję ostateczną zaskarżaną do sądu administracyjnego - powoduje, iż skarga skierowana do sądu traci swój byt. Natomiast uchylenie przez sąd administracyjny decyzji autokontrolnej, skutkuje tym, że odżywa zarówno decyzja organu, jak i skarga złożona na nią do sądu administracyjnego. Wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany przekazać skargę na decyzję poprzednio wydaną wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Stosownie do tego, w kontrolowanej sprawie, mając na uwadze efektywną ochronę interesu strony skarżącej oraz bezczynność organu w tym zakresie, jak też powyższe rozstrzygnięcie, Sąd z urzędu wyłączył z tej sprawy skargę B. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 2 sierpnia 2013 r., nr [...], Sprawa ze skargi B. W. została wpisana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 180/14. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na tę skargę B. W. wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że sprawa została załatwiona decyzją z dnia 3 października 2013 r. i brak jest podstaw do jej dalszego rozpatrywania. Ponadto, rozpoznając wniosek Z. M. o udzielenie jej adwokata w ramach pomocy prawnej, postanowieniem z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 180/14, referendarz sądowy uwzględnił wniosek i ustanowił dla wnioskodawczyni adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 przywołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do regulacji art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną i bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Rozstrzyga jednak tylko w granicach danej sprawy co oznacza, że nie może oceniać innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja odwoławcza z dnia 2 sierpnia 2013 r., rozstrzygająca o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego – szopy i umarzająca postępowanie pierwszej instancji dotyczące oceny zgodności z prawem wybudowania tego obiektu. W zakresie oceny legalności tej decyzji, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że konsekwencją wniesienia skargi w niniejszej sprawie było wydanie przez organ odwoławczy decyzji z dnia 3 października 2013 r., nr [...], którą w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił skargę B. W. i uchylając zaskarżoną decyzję z dnia 2 sierpnia 2013 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 7 lutego 2013 r. Podjęcie przez organ takiego rozstrzygnięcia spowodowało, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Niemniej jednak wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 522/13, tutejszy Sąd uchylił autokontrolną decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 października 2013 r., nr [...]. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 5 czerwca 2014 r., a zatem przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy Sąd związany był wskazanym orzeczeniem na podstawie art. 170 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ponadto, orzeczenie to wiązało Sąd także na zasadzie art. 153 P.p.s.a, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego w niniejszej sprawie, stosownie do art. 170 i art. 153 P.p.s.a. Sąd uwzględnił okoliczność, że ponownie zaczęła obowiązywać decyzja organu odwoławczego z dnia 2 sierpnia 2013 r., a skarga złożona na nią do sądu wymagała rozpoznania. Brak było tym samym podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z żądaniem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę i należało dokonać w niniejszej sprawie oceny legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej. Decyzja ta nie była bowiem przedmiotem wcześniejszej oceny i Sąd nie wypowiedział się w kwestii legalności jej rozstrzygnięcia. Jednakże dostrzec trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), zwanej K.p.a. i jako decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. To powoduje, że ocena Sądu ograniczona została do problematyki umorzenia postępowania i związanej z tym kwestii jego bezprzedmiotowości, jako podstawy do podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przeprowadzona w takim zakresie, według wskazanych na wstępie kryteriów, kontrola legalności wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w zakresie prowadzonego postępowania nie ustalił w sposób prawidłowy okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, w konsekwencji czego sprawa nie została prawidłowo rozpoznana w jej całokształcie. Ponadto, dokonana przez organ odwoławczy ocena doprowadziła do odstąpienia od ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym i nieprawidłowego zastosowania art. 105 § 1 K.p.a., przez co naruszona została zasada dwuinstancyjności zawarta w art. 15 K.p.a. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej, co oznacza, że zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem zadaniem organu odwoławczego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., o sygn. akt II OSK 2720/11, LEX nr 1145626). W niniejszej sprawie natomiast stwierdzając nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. dostrzec trzeba, że ustalając kompetencję organu odwoławczego do uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania administracyjnego pierwszej instancji w danej sprawie, przepis ten nie określa przesłanek podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak przyjąć należy, że ograniczenie swobody organu odwoławczego w wyborze zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. związane jest z naruszeniem przepisów prawa przez organ pierwszej instancji, uzasadniającym uchylenie jego decyzji oraz z kryterium umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Z kolei, zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Zgodzić należy się z poglądem przyjmowanym w orzecznictwie, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 467/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 48/13, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezprzedmiotowość zachodzi zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Przy czym, bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, postępowanie administracyjne uznać należy za bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Organ odwoławczy uprawniony jest tym samym do umorzenia postępowania pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie, powyższa okoliczność zaistnieje wtedy, gdy postępowanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Stąd, wydanie kolejnej decyzji, ale w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowi przesłankę nieważności postępowania z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Ponieważ w postępowaniu odwoławczym niedopuszczalne jest stosowanie sankcji nieważności decyzji, dlatego też, w sytuacji zaistnienia wadliwości określonej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., organ odwoławczy zobowiązany jest uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w danej sprawie, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zaistnienie omawianej przesłanki wymaga jednak stwierdzenia identyczności obu spraw, która ma miejsce wyłącznie w przypadku tożsamości podmiotu i przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej identyczności stanu prawnego oraz faktycznego. Zatem dla uznania tożsamości sprawy konieczne jest ustalenie, że sprawa dotyczy tego samego przedmiotu oraz tych samych stron i w tym samym stanie faktycznym podlega ocenie na tej samej podstawie prawnej. Uwzględniając przedstawione znaczenie pojęcia bezprzedmiotowości postępowania, w kontekście zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., w ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że postępowanie wszczęte w sprawie zgodności z prawem budowy budynku gospodarczego – szopy (nr 2) położonego na działce nr A w [...], należało umorzyć jako bezprzedmiotowe z uwagi na to, że w tej samej sprawie prowadzone było wcześniej postępowanie, a sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2013 r. Zauważyć należy, że przedmiot rozstrzygnięcia objęty tą decyzją i przedmiot podlegający badaniu przez organy w niniejszej sprawie nie są tożsame. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, w tym protokołu oględzin z dnia 25 lipca 2012 r. wynika, że na działce nr A poza budynkiem gospodarczym oznaczonym jako szopa (budynek nr 2), powstałym najwcześniej w 1973 r., którego dotyczyło postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, wybudowano m.in. również inny budynek gospodarczy (budynek nr 1), który bezsprzecznie istniał już w 1945 r. W stosunku do tego właśnie obiektu, jak słusznie zauważył w swej decyzji organ pierwszej instancji, prowadzone było postępowanie w sprawie jego przebudowy bez wymaganego pozwolenia, które zakończyło się przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydaniem decyzji z dnia 6 lipca 2012 r., nr [...], nakazującej zaniechanie dalszych robót związanych z jego przebudową. Na skutek rozpoznania odwołania, decyzja ta została uchylona w postępowaniu odwoławczym, a sprawa przekazana została organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, na mocy decyzji z dnia 26 lipca 2013 r., nr [...]. Decyzja ta zatem nie spowodowała, iż w niniejszej sprawie zaistniał stan powagi rzeczy osądzonej. Przede wszystkim, przedmiotem sprawy, w której wydano decyzję odwoławczą z dnia 26 lipca 2013 r., nr [...], były roboty budowlane związane z budynkiem gospodarczym istniejącym już w 1945 r., tj. nr 1, podczas gdy przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie była budowa budynku oznaczonego jako szopa, czyli nr 2, co do której organy ustaliły, że powstała najwcześniej w 1973 r. Inny był też zakres i charakter robót budowlanych podlegających ocenie w obydwu postępowaniach. W przedstawionych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia tożsamości obydwu spraw, bowiem inny jest ich przedmiot, jak również inny jest rodzaj robót budowlanych podlegających ocenie, w przypadku budynku gospodarczego istniejącego w 1945 r. polega na jego przebudowanie, zaś w przypadku budynku gospodarczego oznaczonego jako szopa - na jego budowie. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że nieprawidłowo zaskarżoną decyzją Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe uznając, że zaistniała powaga rzeczy osądzonej, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Ponadto, rozpoznając sprawę organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. i nieprawidłowo zastosował art. 105 § 1 K.p.a., rozstrzygając na jego podstawie o umorzeniu postępowania. Należy podkreślić, że art. 7 K.p.a. nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie rozpoznał natomiast sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy. Badając sprawę w jej całokształcie powinien dostrzec, że przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie był inny obiekt budowlany oraz innych charakter robót budowlanych, niż ten którego dotyczyło postępowanie w sprawie przebudowy. Z kolei, ustalając, że sprawa nie została wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania powinien ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie i w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Zauważyć przyjdzie, że wydanie decyzji umarzającej postępowanie jest formalnym sposobem zakończeniem postępowania i powoduje zniesienie prowadzonego postępowania oraz odstąpienie od rozstrzygnięcia kwestii będącej jego przedmiotem. Umorzenie postępowania, jako rozstrzygnięcie kończące postępowanie zamyka drogę do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w danej sprawie i powoduje, że ponowne rozpoznanie tej samej sprawy jest niedopuszczalne. Reasumując, skoro organ odwoławczy nie zbadał sprawy w jej całokształcie, dokonał nieprawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych i bezpodstawnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe uznać należało, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie i dokonania oceny w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji.