II SA/Op 181/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia posterowania administracyjnego w sprawie świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...], nr [...], 2) stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją ostateczną z dnia 27 kwietnia 2004r., Nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie, działając na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395 z późn. zm.) odmówił przyznania wnioskodawczyni – K. K. uprawnienia do świadczenia z tytułu deportacji. W dniu 29 grudnia 2008r. do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie wpłynął ponowny wniosek K. K. o przyznanie świadczenia. We wniosku strona wskazała, że dotyczy on wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Do formularza wniosku dołączona była opinia Stowarzyszenia Polaków Poszkodowanych przez III Rzeszę, pisemny wniosek z dnia 18 grudnia 2008r., uwierzytelnione tłumaczenie zaświadczenia o pracy rodziców wnioskodawczyni na niemieckiej farmie "[...]", w merostwie [...] oraz kopie zapadłych uprzednio decyzji. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku K. K. odmówił zmiany decyzji własnej z dnia 27 kwietnia 2004r., Nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, iż z analizy treści złożonego wniosku nie wynika, aby strona wskazywała na istnienie jakiejkolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 145 § 1 K.p.a. W szczególności, w ocenie organu brak jest przesłanek do zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przytaczając brzmienie art. 145 § 1 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a. organ stwierdził, że zapadła decyzja może zostać wzruszona tylko w przypadkach określonych w/w przepisami. Z treścią tej decyzji nie zgodziła się K. K. i złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Domagała się w nim przyznania jej świadczenia pieniężnego. Skarżąca zauważała nadto: "iż postępowanie w niniejszej sprawie spornej mija się z prawdą stanu faktycznego, oddalając zasadność dochodzonego świadczenia pieniężnego wedle zasad określonych w ustawie z dnia 31 maja 1996r. oraz wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1996r., III ARN 96/95, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 23 marca 2006r., II SK 601/05". Zdaniem skarżącej wznowienie postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jest w pełni uzasadnione, gdyż na jaw wyszły nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi w dniu podjęcia decyzji odmownej z dnia 27 kwietnia 2004r., a mianowicie zmiana interpretacji przepisów dotyczących przyznawania świadczeń dzieciom urodzonym na deportacji. Skarżąca zarzucała nadto oparcie decyzji na nieprawdziwych danych dotyczących czasu doznanych prześladowań. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 4 ust.1, 2 i 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395 z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek K. K. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...], Nr [...], o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, iż po ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego uznał, iż wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżąca w złożonym wniosku o wznowienie postępowania nie wskazała na istnienie jakiejkolwiek przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Analiza złożonego wniosku wskazuje, że nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zmiana orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie przyznawania osobom urodzonym na deportacji nie stanowi podstawy wznowienia postępowania. Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się K. K. We wniesionej skardze żądała uchylenia sprzecznej z prawem decyzji z dnia 27 kwietnia 2004r., nakazanie organowi wznowienie postępowania w sprawie, obciążenia organu kosztami postępowania oraz zwolnienia jej od kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi dowodziła, że winno zostać jej przyznane świadczenie pieniężne, gdyż urodziła się w okresie niewolniczej pracy jej matki na terenach okupowanych przez III Rzeszę. Powołując się na wyrok NSA zapadły w dniu 19 sierpnia 2004r. w sprawie o sygn. akt OSK 135/04 stwierdziła, że zapadła decyzja z 27 kwietnia 2004r. jest wadliwa, a zatem wznowienie postępowania, po myśli art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jest uzasadnione. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując dodatkowo, iż w przypadku niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych możliwe jest wydanie decyzji bez wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje przy tym rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy w której skarga została wniesiona. Nie może tym samym w zakresie badania legalności zaskarżonego aktu, wyrażać ocen prawnych w innych sprawach, odrębnych od będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przedmiotem oceny jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...], który po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek K. K. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] o odmowie zmiany decyzji własnej w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją wykazała, iż naruszają one przepisy postępowania. Zgodzić należy się z organem, iż art. 16 K.p.a. statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, iż decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym (por. komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją prof. dr hab. Barbary Adamiak). Od tej reguły ostateczności załatwienia sprawy ustawodawca dopuścił wyjątki, wyznaczając jednocześnie warunki odstąpienia od niej. Mianowicie decyzja ostateczna może być wzruszona: - przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowana (art. 154, art. 155, art. 161K.p.a.), - przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 §1 Kpa w związku z art. 151 §1 pkt 2 K.p.a.) , - przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 §1 K.p.a.), - przez uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują w sposób jednoznaczny i ścisły tryb postępowania związany ze wzruszeniem decyzji ostatecznych, jaką jest w niniejszej sprawie decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2004r. o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Na taką podstawę żądania wznowienia postępowania w sposób jednoznaczny, a to poprzez przywołanie w podstawach żądania wznowienia postępowania tego przepisu wskazała skarżąca. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 K.p.a. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Granice wznowieniowego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji. Wszczęcie tego postępowania następuje w drodze postanowienia. Celem postępowania wznowieniowego jest stwierdzenie wystąpienia bądź nie przesłanek wznowienia i następnie w razie pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny – przeprowadzenie postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. W instytucji wznowienia występują zasadniczo dwa elementy, a to materialny to jest prawo strony do żądania ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej oraz element procesowy dotyczący weryfikacji prawidłowości postępowania. Wznowienie postępowania może nastąpić tylko w sprawach administracyjnych zakończonych decyzją ostateczną. Ta przesłanka prawna warunkująca dopuszczalność wznowienia postępowania zaistniała w niniejszej sprawie. Decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2004r. o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego skarżącej jest decyzją ostateczną. Druga zaś przesłanka dopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego stanowi dopiero przedmiot rozpoznania w postępowaniu o wznowienie postępowania. Przesądza o tym art. 149 § 2 K.p.a. Stanowi on bowiem, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie w sprawie braku tej drugiej ustawowej przesłanki wznowienia postępowania zamyka możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe oznacza zatem, że w fazie wszczęcia postępowania nie jest dopuszczalne badanie wystąpienia ustawowych przesłanek wznowienia postępowania i wyprowadzanie konsekwencji prawnych co do dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (por. powołany wyżej komentarz do K.p.a. do art. 145, s. 624). Dopiero po wznowieniu postępowania organ dokonuje ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a następnie w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie w pierwszym etapie, braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Jak stanowi bowiem art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a. W tym też przypadku nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Odmowa zatem wznowienia postępowania, o której stanowi art. 149 § 3 K.p.a. możliwa jest wówczas, gdy wznowienie z przyczyn podmiotowych (żądanie składa podmiot nie będący stroną postępowania, nie wskazujący na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) lub przedmiotowych (brak ostatecznej decyzji) jest niedopuszczalna, albo gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Stwierdzenie czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 K.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 K.p.a. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 27 kwietnia 2004r. wszczęte zostało na wniosek skarżącej, która jako podstawę wznowienia wskazywała, wymieniając ją, art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W ocenie skarżącej nowymi faktami i dowodami istniejącymi w dacie wydania decyzji, a nie znanymi organowi było to, że II Wojna Światowa zakończyła się w maju 1945r., a nie jak przyjął organ w decyzji z 27 kwietnia 2004r., a tym samym jej pobyt wraz z rodzicami na "zesłaniu" trwał 12 miesięcy, a nie 5 miesięcy jak ustalił organ. Organy procedujące w niniejszej sprawie, bez wszczęcia postępowania wznowieniowego uznały, że w sprawie wystąpiły przyczyny przedmiotowe, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania w sprawie. Organy nie badały terminu z art. 148 K.p.a., dokonując przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego oceny i weryfikacji twierdzeń strony dotyczących ustalenia czasokresu jej pobytu wraz z rodzicami na deportacji, nie wyjaśniając przy tym z jakiego powodu ta okoliczność nie może zostać uznana za nową okoliczność faktyczną lub nowy dowód. Organ II instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie odniósł się także do powyższej okoliczności, stwierdzając jedynie, że analiza treści złożonego wniosku prowadzi do stwierdzenia, że skarżąca nie wskazała żadnej z podstaw skutkujących wznowieniem postępowania. W świetle powiedzianego dotychczas stwierdzić należy, że chybiony jest pogląd organu, że wydanie decyzji w trybie art. 149 § 3 K.p.a., dopuszczalne jest z powodu braku podstaw wznowienia. Nawet oczywisty brak takich przesłanek, powołanych w podaniu o wznowienie wyklucza w świetle art. 149 § 2 K.p.a. możliwość wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Ustalenie podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego ( v. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991r., sygn. akt IV SA 487/01, ONSA 1991/50; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/GL 127/07, wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009r., II OSK 1747/07, LEX nr 484887). Pokreślić należy zatem jeszcze raz, że w fazie wszczęcia postępowania nie jest dopuszczalne badanie wystąpienia ustawowych przesłanek wznowienia postępowania i wyprowadzanie konsekwencji prawnych, co do dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Weryfikacja i ocena twierdzeń strony następuje w fazie postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, bowiem to na tym etapie postępowania organ administracji może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę wniosku, dokonać weryfikacji i oceny twierdzeń strony, która wniosła podanie. Stwierdzenie zatem przez organ, czy jedna z ustawowych przyczyn wznowienia postępowania, o których stanowi art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145 a K.p.a., wskazana przez stronę rzeczywiście wystąpiła możliwa jest wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania, po wydaniu postanowienia z art. 149 § 2 K.p.a. i musi ona zostać zawarta w decyzji z art. 151 K.p.a. Zauważyć należy także, iż uzasadnienia decyzji organów obu instancji są lakoniczne, ogólnikowe i nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszych rozważań i sprowadzają się do ustalenia terminu powzięcia wiedzy przez skarżącą o okolicznościach stanowiących postawę jej wniosku, oceny dochowania terminu o którym stanowi art. 148 § 1 K.p.a., a w przypadku jego zachowania podjęcia czynności wynikających z przepisów art. 149 K.pa. lub art. 151 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w punkcie 2 uzasadnia art. 152 P.p.s.a.