II SA/Op 189/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: ref. staż. Joanna Szyndrowska Po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2004 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi W. S. i B. S. na uchwałę Zarządu Miasta Opola z dnia 21 lutego 2002 r. nr 7312/2002 w przedmiocie czynszu regulowanego 1. Stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. 2. Orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości. 3. Zasądza od Zarządu Miasta Opola na rzecz skarżących W. S. i B. S. solidarnie kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez W. S. i B. S. jest uchwała Zarządu Miasta Opola z dnia 21 lutego 2002 r., nr 7312/2002 w sprawie bazowych stawek czynszu za najem lokali użytkowych, podjęta na podstawie § 8 pkt 3 uchwały Rady Miasta Opola z dnia 17 czerwca 1998 r., nr LVII/562/98 w sprawie zasad najmu lokali użytkowych. W uchwale w § 1 zatwierdzono zaktualizowane na 2002 r. bazowe stawki czynszu za najem lokali użytkowych o średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2001 r. w wysokości 5,5 %, w § 2 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, natomiast w § 3 wskazano, że uchwałę realizują: Wydział Lokalowy, Wydział Przetargów i Zamówień Publicznych oraz spółki z o. o. "Ferma", "Enter" i "Turhand-Ret". Do uchwały załączono tabelę zawierająca wskazane w § 1 stawki bazowe z rozbiciem na kategorie i rodzaje lokali. W skardze, wniesionej po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zarzucono, że uchwałę wydano z naruszeniem przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez dowolne i sprzeczne z przepisami dysponowanie majątkiem gminnym, art. 32 ust. 1 i 2 oraz 76 Konstytucji przez nierówne traktowanie podmiotów spełniających identyczne zadania społeczne i dyskryminację w życiu gospodarczym oraz stosowanie nierównych praktyk rynkowych, a także art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez nieuzasadnione rzeczowo zróżnicowane traktowanie w zakresie obciążeń czynszowych podmiotów wykonujących te same zadania. Skarżący domagali się stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa, podnosząc w uzasadnieniu, że w drastyczny sposób różnicuje ona stawki naliczane podmiotom świadczącym usługi medyczne, co nie znajduje odzwierciedlenia w przyjętych kryteriach w postaci rodzaju prowadzonej działalności. Dla podmiotów wskazanych w uchwale Rady Miasta Opola z dnia 19 października 2000 r. (przejmujących pomieszczenia byłych publicznych zakładów opieki zdrowotnej) określono stawki czynszu w oparciu o kryterium prowadzenia działalności w ramach umowy z Kasą Chorych (kolumny 26 – 28), podczas gdy dla pozostałych podmiotów świadczących usługi medyczne (choćby nawet w ramach kontraktu z Kasą Chorych) stawki według kryterium prowadzenia działalności gospodarczej. Podkreślono, iż uchwała Rady Miasta, na której oparto przedmiotową uchwałę nie upoważniła zarządu miasta do zróżnicowania stawek czynszowych w oparciu o wskazane kryterium, tym bardziej, że doprowadziło to do sytuacji, w której podmioty powstałe na bazie dotychczasowych publicznych ZOZ – ów płacą stawki czynszowe w wysokości dziesięciokrotnie niższej niż innej jednostki służby zdrowia. Prezydent Miasta Opola wnosił o oddalenie skargi, podnosząc, że Zarząd Miasta działał w granicach uprawnienia wynikającego z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, a zakres przyjętej regulacji nie narusza konstytucyjnej zasady równości, która nie oznacza równości w znaczeniu bezwzględnym i dopuszcza możliwość różnicowania uprawnień niektórych podmiotów w oparciu o jednolite i wskazane w uchwale kryteria. Podniesiono także, iż zakłady opieki zdrowotnej nie są przedsiębiorcami i nie odnoszą się do nich przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż prawo miejscowe, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie, na skutek skargi wniesionej przez W. i B. S., jest uchwała Zarządu Miasta Opola, dotycząca ustalenia bazowych stawek czynszu za najem lokali użytkowych na terenie działania organu. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Z kolei przepis art. 101 ust. 1 ustawy ustanawia obywatelskie prawo zaskarżenia uchwał organu samorządu gminnego do sądu administracyjnego, warunkując je wykazaniem, że uchwała narusza interes prawny skarżącego lub jego uprawnienia oraz uprzednim wystąpieniem o usunięcie naruszenia prawa. Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163 – 172 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Konstytucja nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, zapewniając równocześnie na mocy art. 165 ochronę sądową przyznanej samodzielności. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego nadzorowi z punktu widzenia legalności, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami. Konstytucja nie ustala żadnych ograniczeń zakresu nadzoru wskazanego w art. 171, a zatem każda działalność, w tym także polegająca na wydawaniu zarządzeń, podlega nadzorowi /por. wyrok NSA z dnia 16.09.2003 r. sygn. akt II SA/Wr 854/03, opubl. OSS 2004/2/43/. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie skorzystał jednak z przysługujących mu kompetencji nadzorczych w stosunku do zaskarżonej uchwały, a organ nie uwzględnił wystąpienia skarżących o usunięcie naruszenia prawa. Skarżący wykazali też, że wspomniana uchwała dotyczy ich osobiście, jako najemców lokalu, do którego miały mieć zastosowanie uchwalone stawki czynszowe. W tych okolicznościach ich skargę należało uznać za dopuszczalną, aczkolwiek stanowisko to nie może być uznawane za bezdyskusyjne z nieco innych względów. Kontrola aktów organów samorządu terytorialnego przez sąd administracyjny dokonywana jest, podobnie jak nadzór ze strony wojewody, z punktu widzenia legalności, przy czym zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej PPPSA, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Zarzuty skarżących koncentrowały się na przekroczeniu zakresu upoważnienia określonego w § 9 ust. 3 i 4 uchwały Rady Miasta Opola z dnia 17 czerwca 1998 r., nr LVII/562/98 (przywołanej na wstępie) oraz naruszeniu zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP na skutek dowolnego zróżnicowania stawek czynszowych dla podmiotów świadczących jednakowe usługi medyczne. Z zarzutami tak sformułowanymi należało się zgodzić, aczkolwiek w tej mierze dodatkowo należało zauważyć, że zaskarżona uchwała powołuje się na delegację wynikającą z § 8 pkt. 3 uchwały z dnia 17 czerwca 1998 r., który to przepis takiej delegacji w ogóle nie zawiera. Dokonując zróżnicowania bazowych stawek czynszu dla zakładów opieki zdrowotnej tj. dla takich samych podmiotów i prowadzących taki sam rodzaj działalności, w zależności od źródła finansowania tej działalności, Prezydent Miasta Opola istotnie przekroczył zakres upoważnienia określonego w § 9 pkt 3 i 4 cytowanej uchwały. Regulacje dotyczące organizacji, celów i zasad działania zakładów opieki zdrowotnej zostały zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 91, poz. 408 ze zm.). Ustawa ta nie upoważnia organów władzy publicznej do preferencyjnego traktowania niektórych podmiotów, bądź też niektórych rodzajów działalności medycznej. Obowiązek równego traktowania podmiotów wykonujących podobne zadania przez organy władzy publicznej, wynika z zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Obowiązek ten należy rozumieć jako równe traktowanie obywateli przez organy władzy publicznej, a więc także stosowanie jednakowych kryteriów w zakresie tworzenia warunków prowadzonej przez nie działalności. Przepis art. 32 Konstytucji RP oznacza jednakowe prawa i obowiązki dla wszystkich osób należących do tych samych kategorii. Zasady: równości wobec prawa, równego traktowania przez władze publiczne i niedyskryminacji odnosić należy nie tylko do ludzi (osób fizycznych), ale też do osób prawnych, na przykład przedsiębiorstw, spółek, fundacji, stowarzyszeń, spółdzielni itp. (Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Piotr Winczorek, wyd. LIBER Warszawa 2000). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej należą do jednej kategorii podmiotów i w myśl wskazanych wyżej regulacji winny być traktowane przez organy władzy publicznej w sposób równy, bez dyskryminacji. Sam fakt ich zróżnicowania w życiu publicznym wyrażający się np. w różnej ilości pacjentów, różnej strukturze czy też różnym stanie majątkowym, nie uprawnia organów władzy publicznej do różnicowania w ich traktowaniu. Uprawnienia takiego nie daje również obowiązująca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), która przewidywała dla podmiotów świadczących usługi medyczne możliwość kontraktowania tych usług i prawo do otrzymywania odpowiednich środków finansowych z właściwego Funduszu Zdrowia. Umożliwienie niektórym niepublicznym podmiotom świadczącym usługi medyczne ponoszenia niższych kosztów wynajmowania lokalu, dlatego, że w lokalu tym uprzednio mieściła się siedziba publicznego zakładu opieki zdrowotnej, stanowi istotne naruszenie art. 32 Konstytucji RP. Wydane zarządzenie, co podkreślono już wcześniej, pozostaje również w sprzeczności z uchwałą Rady Miasta Opola Nr LVII/562/98. Zgodnie z § 9 wskazanej uchwały Prezydent Miasta Opola określa bazowe stawki czynszu za najem lokali użytkowych oraz preferencje z tytułu rodzaju działalności prowadzonej w lokalu. W przypadku zakładów opieki zdrowotnej rodzaj działalności jest ten sam, a zatem dokonane zróżnicowanie i przyznanie preferencji w związku z uprzednim sposobem użytkowania lokalu, stanowi przekroczenie upoważnienia przyznanego Prezydentowi we wskazanej uchwale. Niezależnie od powyższego zauważyć należało, iż problematyką określania stawek czynszu najmu lokali użytkowych zajął się Sad Najwyższy w wyroku z dnia 3 października 2002 r., nr III RN 154/01 (OSNIAPiUS z 2003 r., nr 17, poz. 409). Odnosząc się do charakteru prawnego uchwały zarządu miasta ustalającej stawki czynszu najmu lokali użytkowych stanowiących własność komunalną, Sąd Najwyższy przyjął za trafny pogląd, że uchwała zarządu miasta ustalająca stawki czynszu najmu lokali użytkowych, oddawanych w trybie bezprzetargowym, jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Nie jest natomiast uchwałą z zakresu prawa cywilnego. (W takim wypadku wymykałaby się całkowicie spod kontroli sądowo-administracyjnej). Nie jest to akt indywidualny, którego adresatem są oznaczone ściśle podmioty i dotyczący konkretnej sprawy. Przedmiotem uchwały jest bowiem ustalenie stawek czynszu najmu wymienionych w załączniku do uchwały lokali użytkowych, co sprawia, że jej adresatami są nie tylko dotychczasowi ich najemcy, lecz także wszystkie osoby zainteresowane najmem tych lokali użytkowych. Powierzenie wykonania tej uchwały jednostce budżetowej gminy, nie czyni z uchwały aktu kierownictwa wewnętrznego, w którym zarząd wytycza kierunek działania jednostki organizacyjnie podporządkowanej. Uchwała zarządu gminy ustalająca stawki czynszu w taki sposób, jak w niniejszej sprawie, jest aktem prawnym generalnym i jako taka może być kwalifikowana tylko w ramach dwóch kategorii pojęciowych, a mianowicie w kategorii aktu wewnętrznie obowiązującego (kierownictwa wewnętrznego) lub aktu powszechnie obowiązującego, nie zaś jako akt prawny o charakterze mieszanym (podwójnym). Sąd Najwyższy jest zdania, że uwzględniając normatywną treść uchwały i jej podstawy prawne oraz tryb podjęcia należy uznać, iż nie jest ona aktem kierownictwa wewnętrznego. Sąd Najwyższy jest zdania, że określanie stawek czynszu najmu lokali użytkowych należy do szerszego pojęciowo zakresu gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność komunalną (gminną) w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz mieści się w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym, o czym stanowi przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do zarządu gminy, jest upoważniona do ustalania zasad, względnie kryteriów gospodarowania tym mieniem, natomiast wykonywanie bezpośredniego zarządu tym mieniem, między innymi poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy, czyli podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego, należy do właściwości zarządu gminy. Określona tymi przepisami właściwość zarządu gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym nie wyklucza dopuszczalności ustalania w drodze uchwały rady gminy ogólnych, wiążących zarząd, zasad gospodarowania tym mieniem, podejmowanej na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych i ustawie o samorządzie terytorialnym. Stanowiąc uchwały dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym rada gminy działa w wykonaniu swoich ustawowych kompetencji o charakterze publicznoprawnym i jest uprawniona z tego tytułu do oddziaływania na treść czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez zarząd gminy, chyba że przepisy ustaw zastrzegają wyłączną właściwość zarządu w tym zakresie. Należy zatem przyjąć, że do rady gminy jako organu stanowiącego gminy należy ustalanie w formie uchwały wiążących prawnie zarząd gminy zasad i kryteriów określania stawek czynszu najmu lokali użytkowych przez zarząd gminy, nie zaś określanie wysokości tych stawek, co należy do zarządu; nie wyklucza to jednak ustanawiania przez radę gminy wysokości tzw. stawek podstawowych. Wykonanie przez zarząd uchwały rady gminy ustalającej zasady i kryteria określania stawek czynszu najmu lokali użytkowych polega w tej sytuacji na podejmowaniu stosownych czynności cywilnoprawnych, nie zaś na podejmowaniu aktów prawnych takich, jak uchwała w niniejszej sprawie. Stan faktyczny w niniejszej sprawie był identyczny jak w sprawie będącej przedmiotem wywodów Sądu Najwyższego i wobec tego na jej gruncie zasadna byłaby konkluzja zawarta w przywołanym orzeczeniu, iż zaskarżona uchwała zarządu miasta nie stanowi wykonania uchwały Rady Miejskiej w Opolu z dnia 17 czerwca 1998 r., a w każdym razie zarząd ten wykonał ją w sposób rażąco błędny. Rada miejska upoważniła zarząd do ustalenia stawek czynszu. Zarząd natomiast ustalił w istocie wysokość czynszu najmu dla poszczególnych, konkretnie oznaczonych lokali użytkowych, ingerując wprost w treść istniejących umów najmu w niedopuszczalnym trybie. Zastosował bowiem tryb uchwałodawczy - publicznoprawny, tj. administracyjny, zamiast trybu cywilnoprawnego w drodze indywidualnego wypowiedzenia dotychczasowych warunków umów najmu lokali użytkowych co do wysokości czynszu za określone lokale. Należy ponadto zauważyć, że ustawodawca wyłączył spod reglamentacji publiczno – prawnej czynsze najmu za lokale użytkowe (w przeciwieństwie do lokali mieszkalnych), oddając je w całości pod reżim cywilnoprawny (ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - Dz. U. nr 71, poz. 733 ze zm.). W związku z tym, nadanie czynnościom związanym z ustanawianiem i waloryzacją czynszów za lokale użytkowe charakteru administracyjnego publiczno-prawnego, skutkować musi każdorazowo koniecznością wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego, jako naruszającego obowiązujący porządek prawny w tym zakresie. W istocie uchwała taka tworzy formę czynszu regulowanego dla lokali użytkowych, podczas gdy obecnie przepisy prawa dopuszczają jego występowanie jedynie w odniesieniu do niektórych kategorii lokali mieszkalnych. Ze względu na to, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a od dnia jej podjęcia upłynął okres przekraczający jeden rok, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności i w związku z tym należało zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy w zw. z art. 147 § 1 PPPSA orzec o jej niezgodności z prawem. Orzeczenie o niemożności wykonania uchwały w całości oparto o przepis art. 152 PPPSA, natomiast orzeczenie o kosztach o przepis art. 200 PPPSA.