II SA/Op 196/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. M. na obwieszczenie Wojewody Opolskiego z dnia 20 stycznia 2016 r. w przedmiocie ogłoszenia w dzienniku urzędowym uchwały organu stanowiącego gminy postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu kwotę 100 (sto) złotych tytułem wpisu sądowego od skargi. T. M., działając przez pełnomocnika adwokata P. W., wniósł skargę, w której wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest obwieszczenie Wojewody Opolskiego z dnia 20 stycznia 2016 r. publikujące ponownie uchwałę Rady Miejskiej Nysy - Gmina Nysa z dnia 26 listopad 2015 r., nr XVI/178/15. Skarżący podał, że podstawę jego skargi stanowi art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206, z póżn. zm.), dalej jako "u.w.a.r". Wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi wezwał Wojewodę Opolskiego do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 1 lutego 2016 r. Dalej podał, że z odpowiedzi Wojewody Opolskiego z dnia 9 lutego 2016 r. na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności obwieszczenia Wojewody Opolskiego z dnia 20 stycznia 2016 r., publikującego ponownie uchwałę Nr XIV/178/15 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 listopada 2015 r., w sprawie opłaty targowej, wynika, że publikacja poprawionego tekstu uchwały nastąpiła na wniosek Burmistrza Nysy, po uprzednim uzyskaniu zgody Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu (zwanej dalej także: RIO), która po wyjaśnieniach Burmistrza Nysy i Przewodniczącego Rady Miejskiej w Nysie uznała, że zachodzą przesłanki, iż w przedmiotowej uchwale doszło do błędu technicznego w treści pierwotnie przekazanej uchwały do publikacji. Skarżący podniósł, że do rozszerzenia w uchwale katalogu ulic objętych podwyżką stawki opłaty targowej na terenie Gminy Nysa, doszło - jego zdaniem - nie w drodze art. 17 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 296), powoływanej dalej, jako "u.o.a.n.", a w drodze nieznanej prawu polskiemu procedury naprawienia "błędu technicznego", opisanej przez Wojewodę Opolskiego w odpowiedzi z dnia 9 lutego 2016 r. Zarzucił, że przepisy prawa nie przewidują powtórnej publikacji uchwały z uwagi na błąd techniczny, a także, że z zapisu dźwięku i obrazu z sesji, nie potrafił ustalić, jaka wersja uchwały została przedstawiona radnym pod głosowanie, a jaka została przegłosowana. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę z dnia 8 kwietnia 2016 r. wskazał, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności obwieszczenia Wojewody Opolskiego z dnia 20 stycznia 2016 r. uznać należy za bezprzedmiotowy. Wojewoda odnotował, że o unieważnienie opublikowanej uchwały w sprawie opłaty targowej, skarżący powinien się zwrócić się do organu, który ją podjął, tj. Rady Miejskiej w Nysie, wzywając ten organ do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446), bądź też do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, bowiem to ten organ, według art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, sprawuje nadzór nad działalnością gminną w zakresie spraw finansowych. Poza tym Wojewoda wyjaśnił, że obecnie uchwała z dnia 26 listopada 2015 r., Nr XIV/178/15 i uchwała z dnia 20 stycznia 2016 r., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 2016 r. pod poz. 191, zostały uchylone uchwałą z dnia Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 marca 2016 r., Nr XVII/178/15 w sprawie opłaty targowej (Dz. Urz. z 2016 r. poz. 590), przy czym tekst tej uchwały w § 3 jest zbieżny z tekstem uchwały z dnia 20 stycznia 2016 r. Wojewoda podkreślił, że z jego odpowiedzi z dnia 9 lutego 2016 r. wynika, iż właściwym organem do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 26 listopada 2015 r., ze względu na jej przedmiot nie jest on, a Regionalna Izba Obrachunkowa (RIO). Jednocześnie odnosząc się do treści skargi i zarzutów w niej podniesionych dotyczących art. 17 ust. 1 zd. 2 u.o.a.n., Wojewoda Opolski stwierdził, że są one całkowicie chybione. Organ przyznał skarżącemu rację, że instytucja sprostowania błędu, gdy przedmiotem uchwały jest akt prawa miejscowego, musi mieć charakter wyjątkowy i dotyczyć może jedynie szczególnie uzasadnionych przypadków. Kwestia ta uregulowana jest przepisem art. 17 u.o.a.n. Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie Wojewoda nie dokonał sprostowania błędu w ogłoszonym akcie prawnym i nie wydał w tym zakresie obwieszczenia. Myli się - zdaniem Wojewody Opolskiego - skarżący twierdząc, że ponowna publikacja uchwały Nr XIV/178/15 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie opłaty targowej pod poz. 191 w dniu 20 stycznia 2016 r. stanowi obwieszczenie prostujące błąd w uchwale Nr XIV/178/15 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie opłaty targowej, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2015 r., pod poz. 2889 w dniu 9 grudnia 2015 r. W odniesieniu do tego organ zauważył, że zgodnie z art. 23 u.o.a.n. Wojewoda wydaje wojewódzki dziennik urzędowy, a więc jest organem sensu stricto "technicznym" do publikacji aktów prawa i obowiązany przepisami ustawy do ogłoszenia danego aktu prawnego w momencie zgłoszenia wniosku o których mowa w art. 13 u.o.a.n. (wniosek o publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktu prawnego). Organ zaznaczył też, że wydawanie wojewódzkiego dziennika urzędowego nie jest uprawnieniem, lecz obowiązkiem wojewody. Publikowane mogą być akty normatywne, których nieważności, ani niezgodności z prawem nie stwierdził organ nadzoru w określonym przez prawo terminie. Stąd nie mógł on odmówić publikacji uchwały wolnej od błędu technicznego w dniu 20 stycznia 2016 r., ponieważ RIO nie kwestionowała tej uchwały, jako niezgodnej z prawem lub nieważnej. Wojewoda stwierdził, że w ten sposób naraziłby się na tryb skargowy z art. 45 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie (art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie [Dz.U. z 2015 r. poz. 525, z późn. zm.], został uchylony z dniem 1 stycznia 2012 r. na podstawie art. 69 pkt 2 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z dnia 6 września 2011 r., Dz. U z 2011 r. nr 185, poz. 1092 - uwaga Sądu). Jednocześnie Wojewoda Opolski wskazał, że jako organ wydający dziennik urzędowy po myśli art. 17 u.o.a.n. prostuje w formie obwieszczenia błędy w danym akcie prawnym, lecz tylko i wyłącznie, gdy błąd taki zaistnieje na etapie redakcyjnym, tj. publikacji w dzienniku urzędowym, nigdy zaś nie jest uprawniony do prostowania omyłek - błędów w akcie prawnym, które powstały na etapie legislacji. Wobec tego wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej organu - Wojewody Opolskiego, względnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) - zwanej dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., brak przedmiotu zaskarżenia czyni wniesioną skargę niedopuszczalną, co skutkuje jej odrzuceniem. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego podlega rozpoznaniu tylko wówczas, gdy jest dopuszczalna. Warunkiem dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności jest fakt istnienia tego aktu lub czynności w chwili wniesienia skargi. Nie można wnieść skutecznie skargi na akt nieistniejący, a zatem niefunkcjonujący w obrocie prawnym, albowiem brak jest wówczas przedmiotu zaskarżenia, który mógłby podlegać weryfikacji sądu administracyjnego. Pogląd ten został utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo w postanowieniach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 380/16; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 876/14; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1891/13, wszystkie dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący złożył skargę na obwieszczenie Wojewody Opolskiego z dnia 20 stycznia 2016 r., publikujące ponownie uchwałę Rady Miejskiej w Nysie - Gmina Nysa z dnia 26 listopada 2015 r., Nr XIV/178/15 w sprawie opłaty targowej. Z odpowiedzi na skargę, udzielonej przez Wojewodę Opolskiego, jak i z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ ten nigdy nie wydawał obwieszczenia, które przedmiotem skargi chce uczynić skarżący. Podkreślenia wymaga, że nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący zaskarżył niniejszą skargą wskazane przez siebie obwieszczenie z dnia 20 stycznia 2016 r., wyraźnie, bowiem określił organ, który - według niego - je wydał, datę wydania aktu, oraz czego miał dotyczyć. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez skarżącego. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, którego działania skarga dotyczy - wobec obowiązującej zasady skargowości - jest dla Sądu wiążące. W niniejszej sprawie skarżący wskazał wyraźnie jako przedmiot skargi nieistniejący akt. Jak słusznie zauważył Wojewoda ponowna publikacja uchwały nie może być uznana, jako obwieszczenie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 zdanie drugie u.o.a.n. W sprawie nie doszło do sprostowania błędów w ogłoszonym tekście aktu prawnego, lecz do ponownej publikacji uchwały nr XIV/178/15 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 listopada 2015 r., zaś Wojewoda wykonał jedynie swój obowiązek wynikający z art. 23 u.o.a.n. Przepis ten określa organ odpowiedzialny za wydawanie wojewódzkiego dziennika urzędowego, o którym mowa w art. 13 u.o.a.n. Według omawianego przepisu dziennik ten wydaje wojewoda. Zgodnie zatem do treści art. 2 tej ustawy to na tym organie spoczywa obowiązek ogłoszenia danego aktu normatywnego. Obowiązek ten powstaje w momencie zgłoszenia wniosku o ogłoszenie aktów i dokumentów, o których mowa w art. 13 (i w przepisach szczególnych). Wydawanie dziennika urzędowego nie jest uprawnieniem, lecz obowiązkiem wojewody. Wynika to nie tylko ze sposobu, w jaki został zredagowany komentowany przepis, ale przede wszystkim z tego, że wydawanie dziennika urzędowego jest sposobem realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.o.a.n.. Przed ogłoszeniem aktu Wojewoda nie podejmuje czynności wynikających z kompetencji nadzorczych nad aktami prawa miejscowego. Poza tym, w ocenie Sądu, na czynność ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym obwieszczenia Wojewody o wydanym akcie (uchwała) nie przysługuje skarga do Sądu. Z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia (obwieszczenia Wojewody o sprostowaniu błędu) skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna z innych przyczyn, niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 P.p.s.a. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a..Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji. Orzeczenie w punkcie 2 sentencji uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie, z którym zwraca się stronie cały uiszczony wpis od skargi odrzuconej do dnia rozpoczęcia rozprawy.