II SA/Op 199/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku K. K. o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 stycznia 2018 r., nr [...] w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 13 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej postanawia odmówić wstrzymania wykonania postanowienia organu pierwszej instancji. Przedmiotem skargi K. K., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 13 marca 2018 r., nr [...], którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 stycznia 2018 r., nr [...], zobowiązujące skarżącą do powstrzymania się od prowadzenia robót budowlanych realizowanych na posesji przy ul. [...] w [...] oraz zobowiązujące inwestora do dostarczenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami wykonanych robót budowlanych. Skarżąca w skardze sformułowała wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia organu pierwszej instancji. Wyjaśniła, że do dnia wniesienia skargi organ odwoławczy nie ustosunkował się do wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2018 r., który złożyła z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wynikających z konieczności poniesienia przez skarżącą znacznych kosztów ekspertyzy, w sytuacji, gdy obowiązek jej wykonania może się okazać niezasadny, a postępowanie w tym zakresie może zostać umorzone. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi, uznając, że zarzuty w niej zawarte są bezzasadne. Sprawę wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia pierwszoinstancyjnego organ pozostawił do rozpatrzenia przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia organu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej zwanej P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Oceniając zasadność złożonego przez skarżącą wniosku, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że objęto nim postanowienie dotyczące wstrzymania wykonania robót budowlanych, a także nakładające obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót, tj. obowiązek przedłożenia dokumentacji koniecznej do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Według art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Stosownie natomiast do art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Z kolei przepis art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Z przedstawionych regulacji wynika, że postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter tymczasowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia o dalszych losach wstrzymanych robót stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma więc tylko charakter wpadkowy w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i która jest ostatecznie rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zdecydował, że zaistniała konieczność wstrzymania robót i uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedłożenie oceny technicznej, stąd wydał postanowienie z dnia 26 stycznia 2018 r. Natomiast, zdaniem Sądu, wykonanie tego postanowienia (a nie decyzji, o jakiej mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego) nie powoduje jeszcze niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Również sama skarżąca nie wykazała, by zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania postanowienia objętego wnioskiem. Wyjaśnić trzeba, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego ma charakter szczególny. Przy czym art. 61 § 3 P.p.s.a. zawiera kompletne wyliczenie przesłanek uzasadniających zastosowanie omawianej instytucji procesowej. Powtórzyć przyjdzie, że przesłankami tymi są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe powołane poniżej orzeczenia). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Tak więc, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (por. postanowienia NSA z dnia: 16 września 2015 r., sygn. akt II GZ 336/15 i 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 599/15). Tymczasem w okolicznościach sprawy skarżąca nie uzasadniła swojego wniosku pod wskazanym kątem, choć to na niej ciąży obowiązek wykazania konkretnych okoliczności, których zaistnienie jest konieczne dla zastosowania dyspozycji art. 61 § 3 P.p.s.a. Podkreślić trzeba, że wnioskodawca jest zobowiązany do rzeczowego uzasadnienia swego wniosku poprzez poparcie go konkretnymi argumentami oraz stosownymi dokumentami. Obowiązkowi temu K. K. niewątpliwie uchybiła. Ograniczyła się bowiem jedynie do ogólnego stwierdzenia w treści skargi, że sporządzenie ekspertyzy łączy się z wysokimi nakładami finansowymi i że w razie orzeczenia o bezzasadności postanowienia ekspertyza nie będzie potrzebna. Taka argumentacja nie świadczy jednak o uprawdopodobnieniu zaistnienia przesłanek ustawowych przemawiających za zastosowaniem omawianej ochrony tymczasowej, zwłaszcza że skarżąca nie podała, jakie koszty musiałaby ponieść w związku z wykonaniem tej ekspertyzy i jaki miałyby one wpływ na jej sytuację materialną. Ponadto postępowanie w przedmiocie ochrony tymczasowej nie ma na celu oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a.