II SA/Op 204/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 28 lutego 2017 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., dalej K.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lica 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm., dalej przywoływana jako Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania B. P. od decyzji Starosty Nyskiego z dnia 16 listopada 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o zadaszenie tarasu, położonego w [...] przy ul. [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a k.m. [...], uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w całości i umarzająca postępowanie administracyjne. Zaskarżoną decyzję poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Wnioskiem z dnia 11 października 2016 r. J. S. wniósł o udzielenie pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o zadaszenie tarasu - w [...] przy ul. [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a k.m. [...]. Wraz z wnioskiem przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego, zaświadczenie projektantów o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pełnomocnictwo udzielone G. S. Decyzją z dnia 16 listopada 2016 r. Starosta Nyski zatwierdził przedłożony projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie. Od decyzji tej odwołanie wniosła B. P., zarzucając, że "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego uniemożliwi wykonanie prac remontowych, między innymi docieplenia, a wręcz już uniemożliwia, ponieważ zadaszenie jest i powoduje niszczenie elewacji ściany konstrukcyjnej jej nieruchomości".  Z uwagi na podniesione zarzuty odwołania, pismem z 13 stycznia 2017 r. Wojewoda Opolski zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim o przeprowadzenie kontroli na ww. nieruchomości oraz niezwłoczne przekazanie protokołu kontroli i dokumentacji fotograficznej, określającej w sposób jednoznaczny, czy roboty budowlane objęte wnioskiem z dnia 11 października 2016 r. zostały rozpoczęte. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim przekazał protokół z przeprowadzonej kontroli wraz z załącznikami fotograficznymi, za pismem z dnia 30 stycznia 2017 r. Po szczegółowej analizie treści odwołania oraz akt administracyjnych sprawy - Wojewoda Opolski doszedł do przekonania, że odwołanie to zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Podkreślił, że w powołanym przepisie zawarta została jedna z podstawowych zasad prawa budowlanego, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Zauważył, iż ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż zamierzenie inwestycyjne wskazane we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę obejmuje rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o zadaszenie tarasu. Zaznaczył, że w części opisowej projektu budowlanego - Projekt architektury (str. 3) uszczegółowiono przyjęte rozwiązania projektowe dla ww. inwestycji. I tak pkt 1.3 powyższego opisu wskazywał, na istniejący taras zewnętrzny w kształcie zbliżonym do kwadratu o wymiarach 5,68m x 4,04m (w liniach granicznych działki 5,39-5,43m x 4,04m), nad częścią przykryty loggią II kondygnacji. Projektowane zadaszenie ma zostać wykonane z elementów drewnianych z poszyciem przeziernym w formie płyt poliwęglanowych komorowych lub płytami PVC Salux PRISMA 3D, odpornych na gradobicie. W pkt 3.1 - Schematy konstrukcyjne statyczne (str. 4 Projektu architektury) wskazano natomiast, iż konstrukcja wiaty wykonana zostanie z drewna litego w tradycyjnym układzie słupów i mieczy. Konstrukcja drewniana oparta zostanie na płycie tarasu w miejscu przebiegu ścian piwnicznych. Połączenie słupów drewnianych z posadzką tarasu nastąpi za pomocą siodełek stalowych. Konstrukcja dachu w postaci drewnianych dźwigarów wykonana będzie z drewna litego. Belki konstrukcyjne oraz płatwie obliczane są jako belki jednoprzęsłowe zasadniczo o obciążeniu punktowym równomiernie rozłożonym (w tym obciążenie dźwigarami dachowymi). Organ odwoławczy odnotował również, że w części opisowej projektu konstrukcji (str. 3 pkt 6) autor projektu wskazał na warunki posadowienia obiektu, zgodnie z którym projektowane zadaszenie będzie oparte poprzez słupy bezpośrednio na płycie tarasu, natomiast szczytowy punkt poprzez belkę nośną przytwierdzoną do czoła płyty loggii. Zaznaczył nadto, że przyjęte rozwiązania projektowe zostały również ujęte w części graficznej. Z rysunku 1A, opisanego jako rzut parteru wnika m.in., iż projektowane roboty wymagały wykonania balustrady o wysokości 100 cm. Rysunki 3A i 4A opisane odpowiednio jako przekrój A-A oraz elewacja S-E, wskazywały na sposób mocowania słupów, stanowiących podporę dla zadaszenia. Natomiast organ drugiej instancji nadmienił, że z części graficznej opisanej jako inwentaryzacja (rys. 2 In - rzut parteru - inwentaryzacja, 3 In - elewacja S-E , 1 In - inwentaryzacja) wynikało, iż na dzień sporządzania projektu przedmiotowy taras nie był oddzielony na swej wysokości konstrukcją ażurową od nieruchomości sąsiedniej oznaczonej jako działka b, nie posiadał balustrady, nie są w nim też umocowane żadne słupy oraz nie występuje na nim jakakolwiek konstrukcja. Następnie Wojewoda zwrócił uwagę, że z przeprowadzonej w dniu 19 stycznia 2017 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim kontroli wyjaśniającej wynika, że sporny taras nie posiada zadaszenia wskazywanego w projekcie budowlanym. Bariera tarasu od strony ogródka oparta jest na 5 słupkach drewnianych o przekroju 9,5 cm x 9,5 cm o wysokości 2,71 m. Pomiędzy słupkami przymocowane są przęsła balustrady tarasu o konstrukcji drewnianej ażurowej. Taras w projekcie przewiduje na oparcie zadaszenia w miejscu balustrady 3 słupki podpierające płatew. Dodał organ, że według informacji udzielonej przez żonę inwestora, M. J., ślad demontażu na słupkach tarasu i balkonie wskazywał na to, że wcześniej była tu pergola, której konstrukcję górną zdemontowano i obecnie jej nie ma. W dalszej kolejności swoich wywodów organ odwoławczy przytoczył treść art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Zaakcentował, że stosownie do art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę to decyzja administracyjna zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, a organ zobligowany jest do umorzenia tego postępowania, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wywodził organ, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Biorąc pod uwagę opis analizowanego zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do znajdujących się w projekcie budowlanym załączników części graficznej oraz wyników kontroli nieruchomości, mającej na celu ustalenie stanu faktycznego w części dotyczącej zakresu robót objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, Wojewoda stwierdził, że projektowane zamierzenie zostało rozpoczęte. Stanowisko powyższe, w jego ocenie, uzasadnia fakt, iż załączona do projektu budowlanego cześć graficzna inwentaryzacji budowlanej nie wskazuje na istnienie na dzień jego sporządzenia jakichkolwiek elementów konstrukcyjnych (tj. słupów, balustrady), podczas gdy z dokonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim kontroli wynika, że elementy takie na przedmiotowym tarasie się znajdowały. Zdaniem organu odwoławczego, bez znaczenia jest ich faktyczne rozmieszczenie i różnica w wymiarach (w zakresie słupów). Powyższe może świadczyć, iż roboty te zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zatem uprawniony był do przyjęcia, iż część robót objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę została wykonana z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach Wojewoda uznał, że decyzję Starosty Nyskiego z dnia 16 listopada 2016 roku, nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o zadaszenie tarasu w [...] przy ul. [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a k.m. [...], należało uchylić i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. J. S. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagał się uchylenia decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 28 lutego 2017 r. oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W skardze sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to norm art. 7, 10, 77 i 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia niniejszej sprawy, poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz dowolne ustalenie, że roboty budowlane objęte pozwoleniem Starosty Nyskiego zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie normy art. 32 ust. 4a ust. 4a Prawa budowlanego. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący przypomniał, że działający w jego imieniu jako pełnomocnik, G. S. wniósł o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie szeregowej o zadaszenie tarasu, na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na działce oznaczonej nr ewidencyjnym gruntów a k.m. [...], zaś decyzją nr [...] z dnia 16 listopada 2016 r. Starosta Nyski zatwierdził przedłożony wraz z wnioskiem projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie. Podkreślił, że od powyższej decyzji odwołanie złożyła jego sąsiadka – B. P., a o złożonym odwołaniu informację od organu pierwszej instancji uzyskał pełnomocnik skarżącego, G. S. Podniósł, że Wojewoda Opolski naruszając po raz pierwszy przepisy art. 10 K.p.a., nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania odwoławczego, nie powiadomił też o zamiarze przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 19 stycznia 2017 r. oględzin terenu objętego skarżoną decyzją. Nadmienił, iż o przeprowadzeniu oględzin pełnomocnik skarżącego dowiedział się post factum, gdyż zawiadomienie o kontroli zostało odebrane w dniu 19 stycznia 2017 r. co uniemożliwiło uczestniczenie w prowadzonych czynnościach i stanowiło naruszenie przez Wojewodę Opolskiego art. 79 § 1 i 2 K.p.a. Dodał skarżący, że Wojewoda Opolski w ten sposób po raz kolejny naruszył dyspozycję art. 10 §1 K.p.a., skoro nie powiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego, jak i możliwości ewentualnego wniesienia uwag i wyjaśnień. W przekonaniu skarżącego, uniemożliwienie pełnomocnikowi (będącego jednocześnie autorem projektu budowlanego) - a więc stronie postępowania - czynnego udziału w postępowaniu spowodowało dowolną interpretację zebranego materiału dowodowego, a to doprowadziło do wydania krzywdzącej dla niego decyzji. Zauważył, iż w protokole PINB w powiecie nyskim podano, iż w dniu kontroli taras nie posiadał zadaszenia wskazywanego w projekcie budowlanym, sporządzonym dla spornych robót, jak i stwierdzono, że wcześniej była tu pergola, której konstrukcję górną zdemontowano i obecnie jej nie ma. Biorąc pod uwagę stanowisko organu nadzoru budowlanego - tj. brak związku istniejącej pergoli z projektowanym zadaszeniem tarasu, niezrozumiała jest dla skarżącego, odmienna interpretacja tych samych dokumentów przez Wojewodę Opolskiego. Skarżący podniósł, że Wojewoda Opolski uzasadniając swoją decyzję, powołuje się na inwentaryzację budowlaną sporządzoną przez mgr inż. arch. G. S. (pełnomocnika inwestora), równocześnie uniemożliwiając wypowiedzenie się G. S. - jako stronie w postępowaniu - w tej kwestii. Zarzucił, iż inwentaryzacja budowlana zawarta w projekcie sporządzona została na potrzeby rozbudowy tarasu o zadaszenie. Obejmowała te elementy konstrukcyjne i elementy elewacji niezbędne do zaprojektowania przedmiotowego zadaszenia. Dowodził skarżący, iż usytuowanie na tarasie budynku mieszkalnego jednorodzinnego drewnianych obiektów małej architektury ogrodowej (por. art. 3 pkt. 4 Prawa budowlanego) nie podlega reglamentacji tej regulacji. Inwestor nie ma obowiązku dokonywania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej montażu, ponieważ obiekty takie nie są usytuowane w miejscu publicznym, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Co się z tym wiąże, rozbiórka pergoli (a właściwie jej pozostałości, gdyż rozbiórka została rozpoczęta przed sporządzeniem inwentaryzacji do celów projektowych), znajdującej się na tarasie nie wymagała uzyskania pozwolenia na rozbiórkę oraz nie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczo-budowlanej, gdyż wykonanie takowej pergoli również nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani nie wymagało zgłoszenia, (por. art. 31 Prawa budowlanego). Przyjmując nawet, iż wykonanie pergoli obarczone było obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, skarżący zwrócił uwagę, że Wojewoda Opolski pominął zupełnie czas jej powstania, jak i nie zbadał jej legalności na czas jej wykonania oraz dowolnie uznał jej obecność jako roboty wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem z 30-letnim wyprzedzeniem. W odniesieniu do oparcia się Wojewody Opolskiego w swoim rozstrzygnięciu na inwentaryzacji do celów projektowych, skarżący zaakcentował, że zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. część rysunkowa projektu przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy obiektu budowlanego powinna wyróżniać graficznie stan istniejący. W tym kontekście dowodził, że istniejące elementy pergoli nie stanowiły elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie są trwale połączone z istniejącym budynkiem, nie mają wpływu na konstrukcję budynku. W związku z powyższym, umieszczenie ich w inwentaryzacji sporządzonej do celów projektowych nie było konieczne w przedmiotowej sprawie. Tym bardziej, iż tematem opracowania była "rozbudowa o zadaszenie tarasu", a nie "przebudowa pergoli na zadaszenie tarasu". Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie Wojewoda Opolski mógł co najwyżej dowody zinterpretować, jako "niekompletność projektu budowlanego". Argumentował, że elementy pergoli musiałyby być wyszczególnione w inwentaryzacji jedynie w sytuacji, gdyby w jakikolwiek sposób stanowiły - zgodnie z projektem - elementy konstrukcyjne projektowanego zadaszenia i podlegały ekspertyzie technicznej, o której mowa w § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W ocenie skarżącego, odstępując od zasady określonej w art. 10 §1 K.p.a. Wojewoda Opolski nie mógł powołać się na dyspozycje § 2 tego przepisu, ponieważ przedmiotowe postępowanie nie było postępowaniem niecierpiącym zwłoki, a w sprawie nie występowało zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, jak i nie groziło niepowetowaną szkodą materialną. Tym bardziej, że organ drugiej instancji rozstrzygnięcie wydał z naruszeniem terminu wynikającego z art. 35 § 2 K.p.a. Zatem, organ nie mógł uznać okoliczności faktycznych za udowodnione, skoro strona nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, czym naruszono art. 81 K.p.a. Sumując skarżący zauważył, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę Opolskiego w sposób rażący naruszyło przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co niewątpliwie miało wpływ na wydanie krzywdzącej dla strony decyzji. Postępowanie Wojewody Opolskiego doprowadziło ograniczenie zaufania do organów władzy publicznej. Spowodowało, iż z osoby, która w sposób legalny i rzetelny chciała wykonać zadaszenie tarasu swojego domu w granicach swojej działki, skarżący stał się "sprawcą samowoli budowlanej", tylko dlatego, iż odwołująca - bez oparcia się na dowodach - opisała pozostałości pergoli jako istniejące zadaszenie, a Wojewoda Opolski pomijając okoliczności wynikające z materiałów dowodowych, pomijając stanowisko organu nadzoru budowlanego, nadto uniemożliwiając wypowiedzenie się stronie w sprawie zebranego materiału dowodowego, oparł w całości swoje rozstrzygnięcie na jednym zdaniu z odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, późn. zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 28 lutego 2017 r., którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji - Starosty Nyskiego z dnia 16 listopada 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i dzieleniu pozwolenia na rozbudowę, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a, k.m. [...], budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej - o zadaszenie tarasu i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. Dodać przyjdzie, że jako podstawę materialnoprawną swego rozstrzygnięcia Wojewoda Opolski powołał art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (ust. 2). Trafnie wywodził organ odwoławczy, że przywołany przepis ustanawia zasadę, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć tylko i wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Literalne bowiem brzmienie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, że chodzi o ostateczną decyzję wydaną przez właściwy organ oraz, że osnową tej decyzji jest przyznanie uprawnienia ubiegającemu się o jej wydanie podmiotowi (inwestorowi) do wykonywania określonych we wniosku robót budowlanych. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Pozwolenia na budowę wymaga zatem zarówno odbudowa obiektu, jak i jego rozbudowa, o co wnioskowano w rozpoznawanym stanie faktycznym (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1699/04; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05, orzeczenia zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych htpp://orzeczenia.nsa.gv.pl). Zauważyć również przyjdzie, że zawarta w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego norma stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., wprowadza ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, uzależniając dodatkowo ich status od tego czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (vide wyrok NSA z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 12). W praktyce orzeczniczej takie powiązanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z art. 3 pkt 20 tej ustawy, przeniosło cały ciężar sporów o to, kto w konkretnej sprawie powinien być stroną na rozważania wokół rozumienia pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu". Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jako ograniczający krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 28 K.p.a., nie może więc jako wyjątek od zasady być interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej, nadmiernie ograniczając uprawnienia wynikające z art. 28 K.p.a. W tym miejscu godzi się przywołać pogląd W. Chróścielewskiego, którego zdaniem, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wprowadza jakichś znaczących ograniczeń podmiotowych w stosunku do kręgu podmiotów wyznaczonego na podstawie art. 28 K.p.a. Niemniej jednak, zdaniem tego autora, najwięcej kontrowersji w praktyce administracyjnej wywołuje kwestia posiadania interesu prawnego w sprawach związanych z pozwoleniem na budowę (W. Chróścielewski, Konsekwencje prawne złożenia odwołania przez osobę, która nie jest stroną postępowania administracyjnego, ZNSA 2016, nr 5, s. 23). Zauważenie wymaga, że podmioty wskazane jako strony postępowania w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zostały wyodrębnione wyłącznie w oparciu o kryterium ochrony ich interesu prawnego. Tymczasem zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak widać z powyższego, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie uwzględnia w ogóle obowiązku, który w brzmieniu art. 28 K.p.a. ma równorzędne znaczenie z interesem prawnym przy ustalaniu podmiotu mającego przymiot strony. Celem przywołanego przepisu było przesądzenie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Podkreślenia przyjdzie, że nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego. Judykatura dąży do ograniczenia udziału w postępowaniu tym osobom, których status prawny nie daje jednoznacznych podstaw do uznania, że przysługuje im status strony (tak: w NSA w wyroku z dnia 25 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1271/04, CBOSA). Organ administracji architektoniczo-budowlanej zobligowany jest więc do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Tym samym organ ten będzie ustalał dla każdej inwestycji nierozerwalnie z nią związany obszar oddziaływania. Pojęcie obszar oddziaływania należy odczytywać w ten sposób, że stronami będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony ujemny wpływ na nieruchomość w otoczeniu tej inwestycji. Nie ma zatem znaczenia, czy chodzi o sąsiedztwo, ani to czy jest ono bezpośrednie, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować tereny dalej położone, natomiast istotne jest, aby oddziaływanie obiektu było powiązane z przepisami odrębnymi (zob. Prawo budowlane. Komentarz. Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2011, str. 340 i nast.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy powiedzieć przyjdzie, że organ pierwszej instancji przyznał status strony postępowania B. P. - sąsiadce inwestora, nie wyjaśniając jednakże z jakiego powodu, w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jest ona stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego skarżącego, polegającą na wykonaniu zadaszenia nad tarasem budynku należącego do skarżącego. Zaś organ odwoławczy nie zweryfikował tego stanowiska, uznając, że odwołującej taki status w omawianym postępowaniu przysługuje. Innymi słowy organy nie odniosły się do kwestii, czy uczestniczka postępowania pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu, objętego decyzją organu pierwszej instancji. Z zaskarżonej decyzji wynika, że kwestionowane pozwolenie na rozbudowę dotyczy budynku w zabudowie bliźniaczej, natomiast organy nie wyjaśniły, czy wykonanie zadaszenia nad tarasem w części budynku należącego do skarżącego wiązać się będzie z ingerencją w pewne elementy konstrukcyjne wspólne z obiektem sąsiednim. Niezależnie od powyższego powiedzieć przyjdzie, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy przed uzyskaniem prawomocnego pozwolenia na rozbudowę rozpoczęto realizację inwestycji objętej pozwoleniem o wykonanie zadaszenia nad tarasem. Zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Oznacza to, że rozpoczęcie robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę zanim takie pozwolenie stało się ostateczne - skutkuje uchyleniem takiego pozwolenia, skoro inwestor już rozpoczął roboty budowlane. Jednak Wojewoda w zaskarżonej decyzji poczynił ustalenia nie mające dostatecznego oparcia w zebranym materiale dowodowym. Organ odwoławczy swoje ustalenia dotyczące rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych oparł na podstawie dwóch dokumentów: protokołu kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 19 stycznia 2017 r. oraz części graficznej projektu opisanej jako inwentaryzacja (rzut parteru - inwentaryzacja 3 In - elewacja S-E, 1 In – inwentaryzacja). Z tego ostatniego dokumentu wynika, że na dzień sporządzania projektu przedmiotowy taras nie jest oddzielony na swej wysokości konstrukcją ażurową od nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej jako działka b, nie posiada balustrady, nie są w nim umocowane żadne słupy oraz nie występuje na nim jakakolwiek konstrukcja. Natomiast protokół PINB w powiecie nyskim z dnia 19 stycznia 2017 r. podaje, że w dniu kontroli stwierdzono, iż taras nie posiada zadaszenia wskazywanego w projekcie budowlanym sporządzonym dla jego wykonania. Bariera tarasu, od strony ogródka oparta jest na 5 słupkach drewnianych o przekroju 9,5 cm x 9,5 cm o wysokości 2,71 m, pomiędzy słupkami przymocowane są przęsła balustrady. Zawiera równocześnie oświadczenie uzyskane od żony inwestora – M. J.: "ślad demontażu na słupkach tarasu i balkonie wskazuje, że wcześniej była tu pergola, której konstrukcję górną zdemontowano i obecnie jej nie ma". Organ w zaskarżonej decyzji nie podał jednak, czy PINB w tym samym piśmie wskazał też, że w wyniku prowadzonych czynności kontrolnych w terenie stwierdzono prowadzenie robót budowlanych, wymagających zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie jest to materiał dowodowy, na podstawie którego jednoznacznie rozstrzygnąć można było, czy inwestor przystąpił do realizacji inwestycji objętej zatwierdzonym projektem budowlanym i czy wykonane prace stanowiły część tejże inwestycji. Organ odwoławczy nie ustalił, czy rzeczywiście skarżący przystąpił do rozbudowy budynku mieszkalnego, polegającej na wykonaniu zadaszenia tarasu, czy też na tarasie znajdowały się jedynie ślady uprzednio tam zainstalowanej pergoli. W tym miejscu zgodzić się przyjdzie ze skarżącym, że usytuowanie na tarasie budynku mieszkalnego jednorodzinnego drewnianych obiektów małej architektury ogrodowej, po myśli art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, nie podlega reżimowi tej regulacji. Skoro organ nie poczynił ustaleń, czy zastana na tarasie kratownica drewniana, składająca się z belek, rzeczywiście mogła stanowić pozostałość po uprzednio tam zamontowanej pergoli, choćby z uwagi na odmienne gabaryty belek w stosunku do konstrukcji przyjętej w zatwierdzonym projekcie budowlanym, oraz nie wyjaśnił kiedy elementy te zostały wykonane, jaki był stan belek w momencie kontroli (czy były to elementy stare i zużyte, czy też nowe), to nie był uprawniony do konstatacji, iż inwestor przystąpił do realizacji robót budowlanych przed uostatecznieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę spornego zadaszenia tarasu. Równocześnie zgodzić się przyjdzie z zarzutami skargi, że postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy naruszało przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 79 § 1 i 2. Zgodnie z tym przepisem strona powinna być zawiadomiona o miejscu i czasie przeprowadzenie dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona może brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Natomiast z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że organ odwoławczy uchybił ww. przepisowi, gdyż uznał za prawidłowo zgromadzony dowód w postaci protokołu oględzin, dokonanych przez PINB, mimo, że pełnomocnik skarżącego dowiedział się o zamierzanych oględzinach po fakcie, a więc z uchybieniem terminu wskazanego w przepisie art. 79 § 1 K.p.a., co jak wywodził skarżący, uniemożliwiło uczestniczenie w prowadzonych czynnościach. Sąd podzielił także stanowisko skarżącego o naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że orzekające w niniejszej sprawie organy, w tym organ odwoławczy, związany był rygorami procedury administracyjnej, co oznacza że zobligowany był do przestrzegania ogólnych zasad postępowania statuowanych przepisami K.p.a., w tym zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa jak i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 7, 8 i 10 § 1 K.p.a.). Z zasad tych przede wszystkim wynika wymóg praworządnego prowadzenia postępowania przy ścisłym przestrzeganiu prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i konkretnego ustosunkowania się w uzasadnieniu do żądań i twierdzeń strony, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Zawarte w art. 10 § 1 K.p.a. sformułowanie - przed wydaniem decyzji - jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1239/08, z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa1153/09, z dnia 1 lipca 1999 r. IV SA 595/99 - LEX nr 47888). Zważyć przy tym także należy, że w orzecznictwie powszechnie zostało przyjęte, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia skarżącego oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym mu prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył nie tylko obowiązek ustalony w art. 10 § 1 K.p.a., lecz także przepis art. 81 K.p.a., w myśl którego, okoliczność faktyczna może być uznana zza udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Wobec zatem nienależytego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a., decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zatem zobowiązany do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania oraz dokonania ponownej oceny, czy fakt istnienia belek i fragmentów drewnianej kratownicy, przymocowanych do tarasu skarżącego, stanowił o rozpoczęciu inwestycji, a dokonując tej oceny weźmie pod uwagę konieczność przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego, pozwalającego na jej dokonanie. Jeżeli organ dojdzie do przekonania, że w istocie żadne roboty budowlane rozpoczynające inwestycję nie zostały wykonane, będzie obowiązany rozpoznać sprawę po raz drugi oraz ocenić, czy projekt budowlany został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz, czy zabezpiecza prawa osób trzecich, w tym składającej odwołanie B. P.