II SA/Op 216/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę. W dniu 2 października 2012 r. R. S. złożył (ustnie do protokołu) w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w Opolu wniosek o udzielenie pomocy w formie zasiłku okresowego w postaci wyrównania zasiłku stałego. Po rozpatrzeniu wniosku, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, decyzją z dnia 16 października 2012 r., nr [...], odmówił R. S. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał przepisy art. 38 w zw. z art. 4, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i 4, art. 9, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 4, art. 110 ust. 7 i 8 oraz art. 147 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, z późn. zm.), a także § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), zwanego dalej rozporządzeniem. Uzasadniając zajęte stanowisko organ podał, że kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, stosownie do powyższego rozporządzenia, wynosi 542 zł. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 10 października 2012 r. organ ustalił, że dochód R. S. składa się z zasiłku stałego w wysokości 389 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł miesięcznie, przyznanego decyzją Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu z dnia 21 grudnia 2011 r., co stanowi łącznie kwotę 542 zł i równa się wysokości kryterium dochodowego w kwocie 542 zł. W tych okolicznościach organ uznał, że wnioskodawca nie kwalifikuje się do pomocy w formie zasiłku okresowego. W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. stwierdził, że nie zgadza się z wydaną decyzją, ponieważ przez ostatnie 12 miesięcy nie otrzymał "ani jednej złotówki dodatku pielęgnacyjnego z Urzędu Miasta Opola". W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 26 lutego 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie odwołał się do treści przepisów prawa materialnego, w tym art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 oraz art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182), zwanej dalej ustawą. Kolegium odnotowało również, że od 1 października 2012 r. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł, stosownie do § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia. Dalej wskazało, na podstawie ustaleń poczynionych w drodze wywiadu środowiskowego oraz innych zebranych dokumentów, że R. S. jest osobą samotnie gospodarującą, posiada orzeczenie o zaliczeniu go do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, a jego dochód, na który składa się zasiłek stały w kwocie 389 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, wynosi łącznie 542 zł i równa się wysokości kryterium dochodowego w kwocie 542 zł. W ocenie Kolegium, wnioskodawca nie spełnia zatem podstawowej przesłanki wymienionej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. przesłanki uzyskiwania dochodu rodziny nieprzekraczającego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, co ma ten skutek, że strona nie kwalifikuje się do otrzymania zasiłku okresowego. Organ zaakcentował także, że kwestia przyznania zasiłku okresowego, uregulowana w przytoczonych przepisach, pozostaje poza uznaniem administracyjnym. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieotrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego Kolegium wyjaśniło, że akta sprawy zawierają protokół z dnia 16 października 2012 r. sporządzony przez specjalistę pracy socjalnej MOPR w Opolu na okoliczność rozmowy z pracownikiem Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu, z którego wynika, iż na mocy pełnomocnictwa podpisanego przez R. S. w dniu 30 listopada 2011 r. zasiłek pielęgnacyjny był przekazywany na konto córki – E. S. Natomiast w dniu 21 września 2012 r. R. S. wycofał pełnomocnictwo, w związku z czym od października 2012 r. zasiłek będzie przekazywany pocztą na adres zamieszkania R. S. Na powyższą decyzję R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której wskazał, że nie ma możliwości dojazdu do kliniki [...] w [...], a organ pierwszej instancji odmówił mu przyznania usług opiekuńczych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko oraz argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 216/13, skarżącemu ustanowiono radcę prawnego. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę, zarzucając decyzji naruszenie art. 38 ustawy przez jego błędną wykładnię. Pełnomocnik argumentowała, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki określone w tym przepisie, gdyż jest osobą długotrwale chorą, niepełnosprawną - na stałe, a więc wymaga pomocy społecznej. Ponadto wniosła o zwrot kosztów postępowania sądowego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 lutego 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja wydana w pierwszej instancji, odpowiadają przepisom prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (w dacie orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2013 r., poz. 182), zwanej dalej ustawą, która określa zasady przyznawania pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej, której rodzaje określone zostały w art. 36 ustawy, jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku okresowego (art. 36 pkt 1 lit. b ustawy). Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Na gruncie powołanego przepisu zauważyć należy, że szczególne okoliczności, których wystąpienie uprawnia do zasiłku okresowego wskazane zostały przez ustawodawcę jedynie przykładowo. Przyjąć tym samym trzeba, że każda trudna sytuacja, połączona z niemożliwością jej przezwyciężenia będzie uprawniała do otrzymania tego świadczenia. Jego przyznanie jednak w każdym przypadku uzależnione będzie od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany będzie odmówić przyznania zasiłku okresowego osobie samotnie gospodarującej, jeśli jej dochód nie będzie niższy od ustawowego kryterium dochodowego. Niespełnienie wskazanego wymogu bezwzględnie wyłącza bowiem przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego. Odnosząc się do przesłanki w postaci kryterium dochodowego wskazać trzeba, że zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Zaakcentowania wymaga okoliczność, że ustawa precyzyjnie określa sposób ustalania przez organy dochodu osób ubiegających się o przyznanie świadczenia. Ogólna definicja dochodu dla celów pomocy społecznej ujęta została w art. 8 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Wszystkie składniki dochodu ustala się według zasad określonych w poszczególnych ustępach art. 8. W ust. 4 tego przepisu ustawodawca wskazał, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Katalog wyłączeń zawarty w przepisie art. 8 ust. 4 ustawy ma charakter zamknięty i organ przy obliczaniu dochodu osoby ubiegającej o pomoc społeczną jest tym przepisem związany. Przywołane uregulowania prawne uzasadniają stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu skarżącego w kwocie 542 zł, przyjmując, że składa się on z zasiłku stałego w wysokości 389 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł miesięcznie. Wskazane składniki nie należą do świadczeń określonych w art. 8 ust. 4 ustawy, niepodlegających wliczeniu do dochodu. Natomiast z art. 8 ust. 10 ustawy jednoznacznie wynika, że dochody ze wszystkich źródeł podlegają zsumowaniu. Prawidłowo także organy przyjęły dochód skarżącego z miesiąca października, a więc miesiąca złożenia wniosku o przyznanie pomocy. W tym zakresie dostrzec należy, że przytoczony powyżej przepis art. 8 ust. 3 ustawy określa zasady dotyczące sposobu ustalenia dochodu przy przyznawaniu świadczenia, stanowiąc m. in., że dochód stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, jednakże ustawodawca zawarł w zdaniu drugim warunek - "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej". Tą odmienną regulacją jest przepis art. 106 ust. 3a ustawy, przewidujący sytuację kiedy następuje zmiana dochodu osoby pobierającej świadczenie z pomocy społecznej. Zmiana taka, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% kryterium dochodowego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, a contrario, jeżeli zmiana dochodu uprawnionego do świadczeń przekracza 10% wówczas zachodzi konieczność zmiany wysokości świadczenia. Powyższy przepis dotyczy zarówno sytuacji gdy nie zostaje wydana jeszcze decyzja organu odwoławczego, jak również wówczas gdy decyzja przyznająca świadczenie jest już ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2043/11, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 1 października 2012 r., nr [...], organ pierwszej instancji zmienił decyzję z dnia 23 marca 2011 r. w części dotyczącej kwoty świadczenia (304 zł) i przyznał R. S. zasiłek stały w wysokości 389 zł miesięcznie. Jednocześnie w pkt 2 rozstrzygnięcia organ nadał decyzji, na podstawie art. 108 K.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności. Porównując dochód skarżącego z września 2012 r. w wysokości 457 zł (zasiłek stały w kwocie 304 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł) i października 2012 r. w wysokości 542 zł (zasiłek stały w kwocie 389 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł) stwierdzić należy, że kwota zmiany dochodu R. S. w okresie pobierania zasiłku wyniosła 85 zł. Niewątpliwe zatem przekroczyła kwotę 54,20 zł, stanowiącą 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 542 zł. Organy słusznie uwzględniły powyższą zmianę w dochodzie skarżącego i ustaliły jego wysokość z października 2012 r., a nie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. W ocenie Sądu, stwierdzić również trzeba, że podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego nastąpiło po dokonaniu wnikliwych ustaleń co do okoliczności faktycznych, na podstawie oceny uwzględniającej zgromadzony materiał dowodowy. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, przy czym rozstrzygnięcie podjęto po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, wymaganego na mocy art. 106 ust. 4 ustawy. W postępowaniu tym ustalono zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącego. W tym celu zebrano konieczne dowody, m.in. w postaci wywiadu środowiskowego, oświadczenia skarżącego o jego sytuacji majątkowej, decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego w kwocie 389 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł. Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozpoznania wniosku strony i podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. Nie zostały przy tym ujawnione jakiekolwiek okoliczności mogące poddawać w wątpliwość ustalony stan faktyczny. Odnotowania także wymaga, że organ odwoławczy, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a., odniósł się do zarzutu odwołania i zajął w tym zakresie trafne stanowisko. Reasumując, skonstatować należy, że organy orzekające oceniły materiał dowodowy zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, a więc zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z uwagi na ujawnione okoliczności prawidłowo też odmówiły skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Skarżący nie spełnił bowiem warunków do uzyskania tej formy pomocy, ponieważ jego dochód wynoszący 542 zł jest równy kryterium dochodowemu osoby samotnie gospodarującej, odpowiadającemu kwocie 542 zł. Natomiast jak wskazano już wyżej, kryterium dochodowe jest przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia tego rodzaju, co oznacza, że jej niespełnienie pozbawia organ możliwości przyznania zasiłku okresowego, nawet jeżeli wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej. Dodatkowo już tylko wskazać można, podzielając w tej kwestii pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż organy, działając na wniosek ubiegającego się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, nie mają obowiązku wypowiadania się odnośnie kwestii zastosowania art. 41 pkt 2 ustawy, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 406/12, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący wyraźnie wystąpił o przyznanie zasiłku okresowego i z żadnego dowodu nie wynika, by oczekiwał pomocy, którą następnie należy zwrócić. Za prawidłowe należy więc uznać postępowanie organów orzekających, które rozpatrywały sprawę zgodnie z żądaniem skarżącego zawartym w złożonym wniosku. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi orzeczono o jej oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.